ECLI:CZ:US:2005:1.US.376.02
sp. zn. I. ÚS 376/02
Usnesení
I.ÚS 376/02
Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Ivany Janů a soudců Františka Duchoně a Vojena Güttlera ve věci ústavní stížnosti stěžovatele Mgr. D. Z., zastoupeného Mgr. T. M., proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 18. 4. 2002, čj. 45 Ca 141/2001 - 52, za účasti Stavebního úřadu MěÚ Ú., zastoupeného JUDr. P. H. a E. C., spol. s r. o., zastoupené JUDr. O. H., Ph.D., jako vedlejších účastníků, takto:
Ústavní stížnost se odmítá .
Odůvodnění:
Stěžovatel ve včasné ústavní stížnosti, která splňuje i ostatní formální náležitosti stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "ZÚS"), navrhl zrušení v záhlaví označeného usnesení Krajského soudu v Praze (dále jen "krajský soud"). Uvedeným rozhodnutím bylo zastaveno řízení, v němž se stěžovatel domáhal přezkumu kolaudačního rozhodnutí Stavebního úřadu Městského úřadu Ú. (dále jen "stavební úřad"), které se týkalo výrobního závodu (lisovny plechů) společnosti E. C., spol. s r. o. (dále též "vedlejší účastník"). Podle stěžovatele bylo porušeno jeho právo na pokojné užívání majetku podle čl. 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), právo na ochranu zdraví podle čl. 31 Listiny, právo na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny a právo na soudní ochranu garantované čl. 36 odst. 1, 2 Listiny. Podle stěžovatele stavební úřad vydal kolaudační rozhodnutí v rozporu s ustanovením §176 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "StZ"), protože nerozhodl v dohodě s orgánem státní správy, který hájí chráněné zájmy. Stavební úřad totiž neměl k dispozici souhlas Odboru životního prostředí, který vydal negativní stanovisko k vydání kolaudačního rozhodnutí. Stavební úřad jednal v rozporu se zákonem také proto, že si nevyžádal stanovisko dotčeného orgánu podle §11 zákona č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí (dále též "ZPV"). Své rozhodnutí vydal též v rozporu s ustanovením §81 odst. 1 StZ, protože existoval rozdíl mezi ověřenou dokumentací a skutečným stavem. Stavebník mj. nedodržel hlukové limity, čemuž odpovídá i sdělení Krajského hygienika. Stěžovatel, s odkazem na nález Ústavního soudu publikovaný pod č. 96/2000 Sb., uvedl, že vlastníky pozemků, kteří přímo nesousedí s pozemkem, na němž je stavba předmětné lisovny, je nutné považovat za účastníky řízení ohledně stavby, která má velké důsledky na životní prostředí v jejím okolí. Možnost přezkumu kolaudačního rozhodnutí nezávislým soudem je, podle stěžovatele, poslední možností, jak dosáhnout právně bezvadného stavu.
Podle stěžovatele měl stavební úřad, za situace, kdy došlo k podstatným změnám stavby oproti dokumentaci, s kolaudačním řízením sloučit i řízení o změně dokumentace ověřené ve stavebním řízení, jak stanoví §78 odst. 2 StZ, a se stěžovatelem měl zacházet jako s účastníkem řízení. Stavební úřad tak nepostupoval a tím upřel stěžovateli možnost stát se účastníkem řízení. Krajský soud pak s pouhým poukazem na skutečnost, že stěžovatel nebyl účastníkem kolaudačního řízení, usnesením řízení zastavil a nevypořádal se se stěžovatelovou argumentací, týkající se porušení jeho základních ústavně zaručených práv.
V souladu s ustanovením §42 odst. 3 ZÚS bylo vyžádáno vyjádření krajského soudu a vedlejších účastníků řízení, tj. stavebního úřadu a společnosti E. C., spol. s r. o.
Krajský soud plně odkázal na odůvodnění svého rozhodnutí, kterým zastavil řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Nebyla totiž splněna podmínka rozhodování o žalobách proti rozhodnutím správních orgánů podle hlavy druhé části páté OSŘ, ve znění účinném do 31. 12. 2002, kterým je, ve smyslu §247 odst. 2 OSŘ, vyčerpání řádných opravných prostředků. Podle názoru soudu nebyl stěžovatel navíc ani účastníkem řízení podle §78 odst. 1 StZ.
Stavební úřad uvedl, že §11 zákona č. 244/1992 Sb. neporušil. Tento zákon má na mysli posuzování vlivu staveb na životní prostředí před zahájením územního nebo stavebního řízení, a nikoli po dokončení stavby. Stavební úřad odkázal na rozhodnutí referátu životního prostředí Praha - východ ze dne 28. 6. 1999, podle kterého není třeba provádět posuzování vlivů mj. proto, že výrobní plocha byla menší než 5 000 m2. Kolaudační rozhodnutí bylo vydáno v souladu s §126 StZ, tj. se souhlasem dotčených orgánů státní správy. Na základě měření hluku souhlasil okresní hygienik s uvedením stavby do trvalého provozu, navíc stavebník činí veškerá opatření k dalšímu snížení hladiny zvuku. Tvrzení stěžovatele o porušení §81 odst. 1 StZ neodpovídá skutečnosti. Stěžovatel uvádí neověřená, částečně nepravdivá a většinou již vyvrácená tvrzení, protože vychází pouze z dokumentace pro územní řízení, nikoli z ověřené dokumentace pro stavební povolení. Stěžovatel nebyl v řízení před krajským soudem věcně aktivně legitimován, protože legitimace svědčí pouze účastníku správního řízení. Ustanovení §78 odst. 1 StZ určuje přímo okruh účastníků řízení taxativním výčtem, z nějž vyplývá, že vlastníci sousedních pozemků účastníky správního řízení o kolaudaci stavby nejsou. Stěžovatelem citovaný nález č. 96/2000 Sb. se okruhem účastníků kolaudačního řízení nezabývá a Ústavní soud v tomto nálezu vyjádřil názor, že ne všechny osoby, které se mohou cítit rozhodnutím orgánu veřejné správy dotčeny, mohou být účastníky soudního řízení. Stavební úřad poukázal na nález č. 95/2000 Sb., kterým Ústavní soud zrušil §78 odst. 1 StZ, v němž bylo mj. konstatováno, že specifická definice okruhu účastníků určitého veřejnoprávního řízení vylučuje obecné vymezení účastníků správního řízení podle §14 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správního řádu), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "SpŘ").
Podle vyjádření vedlejšího účastníka E. C., spol. s r. o., stěžovatel není oprávněn podat ústavní stížnost, protože nebyl v původním řízení věcně aktivně legitimován. Poukázal na ustanovení §250 odst. 2 OSŘ a §78 odst. 1 StZ. Napadené soudní rozhodnutí se vůbec netýkalo stěžovatelem uvedených základních práv a stěžovatelem citovaný nález Ústavního soudu se na problematiku kolaudačního řízení vůbec nevztahuje.
Ze spisu Krajského soudu v Praze, sp. zn. 45 Ca 141/2001, a ze zpráv Veřejného ochránce práv ze dne 19. 2. 2004 a ze dne 19. 1. 2005, které stěžovatel zaslal jako přílohy k ústavní stížnosti, bylo zjištěno, že stěžovatel podal u Krajského soudu v Praze žalobu na přezkoumání zákonnosti rozhodnutí stavebního úřadu, podle §247 OSŘ. Krajský soud zastavil řízení podle §250d odst. 3 OSŘ s tím, že podmínkou rozhodování o žalobách proti rozhodnutím správních orgánů, podle hlavy páté, části druhé OSŘ, je, ve smyslu §247 OSŘ, vyčerpání přípustných řádných opravných prostředků a nabytí právní moci rozhodnutí. Žaloba směřovala proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Zároveň krajský soud uvedl, že i kdyby posoudil podání žalobce jako řádný opravný prostředek ve správním řízení, který je třeba postoupit příslušnému správnímu orgánu k rozhodnutí o něm, nemohl přehlédnout skutečnost, že žalobce nebyl účastníkem řízení a že ustanovení §78 odst. 1 StZ jeho účast na kolaudačním řízení nepřipouští.
Ústavní soud po přezkoumání ústavní stížnosti dospěl k závěru, že návrh stěžovatele je zjevně neopodstatněný.
Ústavní soud opakovaně ve své judikatuře uvádí, že není vrcholem soustavy obecných soudů (čl. 81, čl. 90 Ústavy ČR) a není oprávněn zasahovat do jejich jurisdikční činnosti, a proto na sebe nemůže atrahovat právo přezkumného dohledu [viz např. nález sp. zn. III. ÚS 23/93 in Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 1, str. 41]. To ale platí jen potud, pokud tyto soudy ve své činnosti postupují ve shodě s obsahem hlavy páté Listiny (čl. 83 Ústavy ČR).
Jak bylo již konstatováno výše, Krajský soud v Praze usnesením ze dne 18. 4. 2002, čj. 45 Ca 141/2001 - 52, zastavil řízení o žalobě stěžovatele na přezkoumání zákonnosti rozhodnutí stavebního úřadu podle §247 OSŘ v podstatě proto, že stěžovatel, jako žalobce, nebyl účastníkem původního správního řízení a že ustanovení §78 odst. 1 StZ jeho účast na kolaudačním řízení nepřipouští.
V nálezu publikovaném pod č. 95/2000 Sb., kterým byl zrušen §78 odst. 1 StZ, se Ústavní soud zabýval zejména otázkou, zda specifická definice okruhu účastníků určitého veřejnoprávního řízení vylučuje obecné vymezení účastníků správního řízení podle §14 odst. 1 SpŘ. Na tuto otázku odpověděl kladně. Obecnou definici účastníka správního řízení podle SpŘ lze tedy aplikovat pouze v těch případech, kde to zvláštní úprava zcela nepochybně nevylučuje. Ústavní soud konstatoval, že speciální definice účastenství zvláštním právním předpisem vyžaduje, aby zákonodárce nevyloučil apriorně subjekty, u kterých lze možnost zásahu do jejich práv z povahy řízení důvodně předpokládat. Ústavní soud ve zmíněné věci zkoumal, zda u vlastníka, na jehož pozemku je stavba kolaudována, jsou jeho práva dostatečně chráněna činností orgánu veřejné správy, a zda vlastník má spoléhat pouze na to, že orgán veřejné správy bude dostatečně ochraňovat nejen zájmy veřejné, ale i zájmy jeho. Ústavní soud dospěl k závěru, že účast vlastníka pozemku na kolaudačním řízení by nemohla toto řízení vážně zkomplikovat, případně i nedůvodně prodlužovat. Pohled státních orgánů může být totiž samozřejmě jiný než pohled vlastníka pozemku, případně jiné dotčené osoby, aniž by se muselo, ze strany tohoto orgánu, jednat o záměr či nedbalost. Jinak řečeno, pokud stavební úřad zkolauduje něco, co zkolaudovat neměl, či co měl zkolaudovat s konstatováním drobných závad a s určením lhůt pro jejich odstranění, není zde již nikdo legitimován k podání odvolání ani k vyvolání případného soudního řízení. To, že vlastník pozemků byl vyloučen z řízení správního, a v důsledku toho též z práva na soudní ochranu, považoval Ústavní soud za pochybení zákonodárce, mající ústavní rozměr, a proto zrušil §78 odst. 1 StZ, ve znění novely č. 151/2000 Sb.
S přihlédnutím k výše uvedenému bylo tedy nutné posoudit, kolik shodných znaků vykazuje postavení vlastníka pozemku, na kterém je kolaudovaná stavba umístěna, a vlastníka pozemků sousedních, včetně staveb na nich umístěných. Postavení obou subjektů je velmi podobné. Vlastník sousedních nemovitostí může být, stejně jako vlastník pozemku, na kterém je kolaudovaná stavba umístěna, dotčen na svých právech. Ve specifických případech dokonce může dojít k situaci, kdy faktická omezení mohou být z určitého hlediska citelnější pro vlastníky sousedních nemovitostí než pro vlastníka pozemku, na němž je umístěna kolaudovaná stavba, a který pozemek např. pronajímá a není tudíž na pozemku fyzicky přítomen (např. imisemi z průmyslové výroby). Tyto imise se mohou výrazně dotýkat zejména těch osob, které bydlí ve stavbách na sousedních pozemcích, nebo zde tráví delší dobu. Rovněž vlastník sousedních pozemků a staveb na nich umístěných je vyloučen z kolaudačního (správního) řízení a v důsledku toho také z práva na soudní ochranu.
V některých aspektech se však postavení obou subjektů podstatně odlišuje. Jedná se mj. o konkurenci práva na rychlost a jednoduchost kolaudačního řízení na jedné straně a práv vlastníků dotčených sousedních nemovitostí na straně druhé. Zatímco počet dotčených vlastníků sousedních nemovitostí může být, zejména v městské aglomeraci, velmi vysoký, počet vlastníků pozemku, na kterém je kolaudovaná stavba umístěna, je výrazně nižší. Proto Ústavní soud, ve výše citovaném nálezu, při zvažování následků zrušení §78 odst. 1 StZ, nebyl postaven před tak komplikovanou situaci.
Po zvážení všech okolností dospěl Ústavní soud k závěru, že v daném případě není namístě aplikovat §64 odst. 1 písm. c) a §78 odst. 2 ZÚS. Ústavní soud na jedné straně zvažoval možný zásah do ústavně zaručených práv stěžovatele vydáním kolaudačního rozhodnutí (od jehož vydání může stavba legálně fungovat a její existence a její používání v dalším fungování vyvolávat imise, které zasahují do práv vlastníků okolních nemovitostí) a na druhé straně možný zásah do práv vlastníka stavby, o jehož stavbě bylo rozhodnuto již v územním řízení a řízení o povolení stavby. Možnost, že by do závěrečné fáze stavebního řízení - kolaudace - mohl pravidelně (po zrušení §78 odst. 1 StZ a novém rozšíření účastníků kolaudačního řízení) zasahovat velmi široký okruh dalších účastníků, by právě tento zásah do práv majitele stavby představovala. V dané věci se tedy jedná v podstatě o horizontální konflikt ústavně zaručených práv vlastníků okolních pozemků a vlastníka stavby. Ústavní soud se nedomnívá, že by bylo nutné definici účastníků stavebního kolaudačního řízení nadále rozšiřovat tak, aby i v rámci tohoto řízení byla zajištěna ochrana všech potenciálně ohrožených práv vlastníků okolních nemovitostí. Právní řád je nutné vidět v jeho celistvosti, takže ochrana vlastnických práv při střetu zájmů vlastníků sousedních nemovitostí je v modelově podobných případech, za současného právního stavu, přiměřeně zajištěna v rámci ustanovení §127 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů. To přirozeně neznamená, že zákonodárce se nemá snažit rozšiřovat standard ochrany těchto práv vytvářením dalších institutů v rámci práva soukromého nebo veřejného. Znamená to pouze, že v daném případě není nutné a vhodné rozšiřovat okruh účastníků kolaudačního řízení, protože stěžovatel se může domoci ochrany svého vlastnického práva v občanskoprávním řízení před obecným soudem.
Podle názoru Ústavního soudu k zásahu do ústavně zaručených základních práv nebo svobod stěžovatele nedošlo. Krajský soud rozhodl ústavně konformně, účastenství stěžovatele ve správním (kolaudačním) řízení nebylo možno z ustanovení §78 odst. 1 StZ dovodit (viz výše). Ústavně zaručená základní práva stěžovatele neporušil krajský soud ani tím, že nedovodil účastenství stěžovatele v kolaudačním řízení ani na základě §78 odst. 2 StZ.
Vzhledem ke skutečnosti, že Ústavní soud neshledal žádné porušení ústavně zaručených základních práv nebo svobod stěžovatele v řízení před obecnými soudy, odmítl ústavní stížnost, mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků, podle §43 odst. 2 písm. a) ZÚS jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 27. září 2005
Ivana Janů
předsedkyně I. senátu Ústavního soudu