ECLI:CZ:US:2004:1.US.440.03
sp. zn. I. ÚS 440/03
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátě složeném z předsedy JUDr. Františka Duchoně a soudců JUDr. Vojena Güttlera a JUDr. Elišky Wagnerové o ústavní stížnosti stěžovatele J. J., zastoupeného advokátem JUDr. J. E., proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 6. 2003, č.j. 5 A 40/2002-26, takto:
Ústavní stížnost se odmítá .
Odůvodnění:
Finanční úřad v Litvínově dodatečným platebním výměrem ze dne 8. 1. 1997, č.j. 336/97/207420/5489, stěžovateli (poznámka: na základě výsledků kontroly daně z přidané hodnoty za období od 1. 1. 1994 do 31. 12. 1995) doměřil daň ve výši 57.521,- Kč. Stěžovatel podal proti tomuto rozhodnutí odvolání, které bylo rozhodnutím Finančního ředitelství v Ústí nad Labem ze dne 25. 3. 1998, č.j. 4160/150/97, zamítnuto. Ministerstvo financí ČR rozhodnutím ze dne 31. 1. 2002, č.j. 392/23 281/2000, přezkoumání uvedeného rozhodnutí Finančního ředitelství v Ústí nad Labem podle ustanovení §55b zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 337/1992 Sb."), nepovolilo. Stěžovatel následně podal proti citovanému rozhodnutí Ministerstva financí ČR správní žalobu k Vrchnímu soudu v Praze. Stěžovatel její přípustnost dovozoval mimo jiné z názoru Ústavního soudu uvedeného v jeho nálezu ze dne 1. 10. 1997, sp. zn. II. ÚS 94/96.
Nejvyšší správní soud, na něhož řízení ve věci uvedené správní žaloby podle ustanovení §132 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s.ř.s."), přešlo, usnesením ze dne 10. 6. 2003, č.j. 5 A 40/2002-26, správní žalobu odmítl a konstatoval, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. V tomto rozhodnutí uvedl, že rozhodnutí napadené správní žalobou je vyloučeno ze soudního přezkumu. Podle ustanovení §65 odst. 1 s.ř.s. se může ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (dále jen "rozhodnutí"), žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti. Nejvyšší správní soud v této souvislosti uvedl, že s ohledem na použitou legislativní zkratku lze dovodit, že za rozhodnutí ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s.ř.s. lze považovat pouze takové úkony správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva a povinnosti. Dále poukázal na ustanovení §70 písm. a) s.ř.s., které stanoví, že ze soudního přezkumu jsou vyloučeny úkony správního orgánu, jež nejsou rozhodnutími ("nic na tom nemění skutečnost, že z formálního hlediska rozhodnutími nepochybně jsou - pouze nejsou takovým rozhodnutím, jak je chápe §65 odst. 1 s.ř.s."). Právě takovým úkonem je správní žalobou napadené rozhodnutí Ministerstva financí ČR, kterým stěžovatel nemohl být zkrácen na svých právech, neboť se tímto rozhodnutím o žádných jeho právech nerozhodovalo. Nejvyšší správní soud současně poukázal na to, že speciálním procesním předpisem ve věcech daní a poplatků je zákon č. 337/1992 Sb., který mezi mimořádnými opravnými prostředky uvádí také přezkoumání daňových rozhodnutí podle ustanovení §55. V řízení o přezkoumávání daňových rozhodnutí podle §55b zákona č. 337/1992 Sb. může být vadné pravomocné rozhodnutí finančního orgánu zrušeno, nahrazeno jiným nebo změněno. Procesní rozhodnutí o tom, zda přezkoumání bude povoleno nebo nařízeno (tj. rozhodnutí v první fázi), vydává vždy instančně vyšší správce daně a proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek. Povolení nebo nařízení přezkoumání má odkladný účinek vůči rozhodnutí přezkoumávanému. Shledá-li správní (finanční) orgán, že pro přezkoumání rozhodnutí nejsou důvody, žádost zamítne (popř. přezkoumání nepovolí); věcně jde o totéž jako v řízení o podnětu k přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení podle §65 a násl. správního řádu. Takové rozhodnutí nezasahuje do subjektivních hmotněprávních oprávnění a povinností stěžovatele, žalovaný jen formalizovaným způsobem vyjádřil, že se věcí dále zabývat nebude. Nejvyšší správní soud poukázal také na to, že i podle předchozí právní úpravy (za které byla žaloba podána) nebylo možno uvedené rozhodnutí přezkoumat soudem ve správním soudnictví, neboť soudy přezkoumávaly jen ta rozhodnutí správních orgánů, kterými se zakládala, měnila nebo rušila oprávnění a povinnosti fyzických a právnických osob. Nejvyšší správní soud proto podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s.ř.s. správní žalobu odmítl, neboť jí napadené rozhodnutí soudnímu přezkumu nepodléhá.
Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 6. 2003, č.j. 5 A 40/2002-26, napadl stěžovatel ústavní stížností, ve které vyslovil domněnku, že přípustnost správní žaloby byla odvozena mimo jiné z názoru Ústavního soudu vysloveném v nálezu č.j. II. ÚS 94/96. Stěžovatel se dále domnívá, že byl napadeným usnesením zkrácen v základním právu zakotveném v ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), neboť mu byla odepřena soudní ochrana proti rozhodnutí veřejné správy. Stěžovatel v této souvislosti poukázal na to, že kromě argumentů, které Ústavní soud již vyslovil v citovaném nálezu, je třeba dodat, že současná právní úprava - jež prošla za posledních deset let legislativním vývojem jednoznačně směřujícím k tomu, "aby nebylo možno upírat soudní ochranu proti rozhodnutím, která jsou výsledkem mimořádných opravných prostředků" - neposkytuje oporu pro názor Nejvyššího správního soudu. Stěžovatel vychází z názoru, že je jeho právem využít všechny řádné i mimořádné opravné prostředky a že platné právo neobsahuje takové omezení mimořádných opravných prostředků, které by vylučovalo obracet se na soud k ochraně před následky rozhodnutí o těchto prostředcích. Stěžovatel proto navrhl, aby Ústavní soud usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 6. 2003, č.j. 5 A 40/2002-26, zrušil.
Ústavní soud shledal, že včas podaná ústavní stížnost splňuje všechny zákonné náležitosti a předpoklady a že proto nic nebrání projednání a rozhodnutí věci samé.
Ústavní soud dospěl k následujícím závěrům.
Předmětem ústavní stížnosti je posouzení ústavnosti rozhodnutí Nejvyšší správního soudu o soudní přezkoumatelnosti rozhodnutí o mimořádném opravném prostředku podle ustanovení §55b zákona č. 337/1992 Sb., tedy posouzení otázky, zda odmítnutí takového soudního přezkumu neporušuje základní právo stěžovatele podle čl. 36 odst. 2 Listiny. Podle tohoto ustanovení se každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak.
Ústavní soud v prvé řadě poukazuje na odůvodnění ústavní stížností napadeného usnesení Nejvyššího správního soudu, který dostatečně zřetelně vysvětlil procesní povahu rozhodnutí o nepovolení přezkoumání rozhodnutí vydaného podle ustanovení §55b zákona č. 337/1992 Sb. Nejvyšší správní soud poukázal na skutečnost, kdy se instančně vyšší orgán (v souzené věci Ministerstvo financí ČR), než orgán, jehož rozhodnutí má být přezkoumáváno (Finanční ředitelství v Ústí nad Labem), zabývá v prvé fázi řízení o mimořádném opravném prostředku (žádosti o přezkoumání daňového rozhodnutí) tím, zda existují zákonné podmínky stanovené pro povolení nebo nařízení přezkumu v §55b odst. 1 zákona č. 337/1992 Sb., tedy tím, zda rozhodnutí, které má být přezkoumáváno, není v rozporu s právními předpisy a nezakládá-li se na podstatných vadách řízení. Dojde-li správní soud k závěru, že tomu tak není, nelze přezkum povolit nebo nařídit. Věcně jde o totéž jako v řízení o podnětu k přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení podle §65 a násl. správního řádu, kdy se nezasahuje do subjektivních hmotněprávních oprávnění a povinností a přezkoumávající orgán v této (prvé) fázi vyjadřuje, že se projednávanou věcí orgány veřejné správy dále zabývat nebudou. Nejvyšší správní soud v uvedených souvislostech zřetelně vysvětlil, proč rozhodnutí Ministerstva financí ČR, kterým nebyl povolen přezkum druhostupňového rozhodnutí Finančního ředitelství v Ústí nad Labem, nepovažuje za rozhodnutí ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s.ř.s., tj. za takové rozhodnutí (úkon) správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva a povinnosti. Stanoví-li ustanovení §70 písm. a) s.ř.s., že ze soudního přezkumu jsou vyloučeny úkony správního orgánu, jež nejsou rozhodnutími ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s.ř.s., nelze - než v souladu s Nejvyšším správním soudem - dovodit, že právě takovým úkonem je rozhodnutí Ministerstva financí ČR, jehož přezkumu se stěžovatel domáhá. Stěžovatel tímto rozhodnutím nemohl být zkrácen na svých právech, protože se jím o žádných jeho právech nerozhodovalo. Ústavní stížností napadené usnesení Nejvyššího správního soudu nemůže být v nesouladu s ustanovením čl. 36 odst. 2 věta první in fine Listiny i proto, že za situace, kdy zákon, tj. soudní řád správní v ustanovení §70 písm. a) uvádí úkony správního orgánu, jež jsou vyloučeny ze soudního přezkumu, a - jak je tomu i v souzené věci - se jedná o stav, kdy zákon stanoví jinak a takové rozhodnutí nelze považovat za soudem přezkoumatelné. Ústavní soud proto výklad provedený Nejvyšším správním soudem považuje za ústavně konformní; jde toliko o rozhodnutí procesní povahy, jak je zřejmé z níže citovaného stanoviska Ústavního soudu.
Ústavní soud v uvedených souvislostech současně připomíná, že v případě, kdy v řízení o mimořádném opravném prostředku podle ustanovení §55b zákona č. 337/1992 Sb. bylo (v druhé fázi řízení) původní rozhodnutí nahrazeno nebo změněno, soudní přezkum takového rozhodnutí (tj. rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s.ř.s.) vyloučen není. Nelze proto souhlasit se stěžovatelem, že Nejvyšší správní soud odmítá přezkoumávat všechna rozhodnutí vydaná v řízení o mimořádných opravných prostředcích. Stejně tak i podle předchozí právní úpravy správní soudy přezkoumávaly jen ta rozhodnutí správních orgánů, kterými se zakládala, měnila nebo rušila práva a povinnosti fyzických nebo právnických osob.
Ústavní soud konečně dodává, že se otázkou soudního přezkumu rozhodnutí finančních orgánů podle ustanovení §55b zákona č. 337/1992 Sb. již v minulosti zabýval vícekrát. Plénum Ústavního soudu v této věci vydalo sjednocující stanovisko Pl. ÚS 12/2000-st., podle kterého rozhodnutí, o nepovolení přezkoumání rozhodnutí vydaného dle citovaného ustanovení, má procesní povahu a nepodléhá proto soudnímu přezkumu. Ústavní soud v této souvislosti uvedl, že se "jedná o dvojí prostředky ochrany práva. Jednak jsou to prostředky instanční (řádné) a mimořádné (obnova řízení), jednak soudní (správní žaloba) - tedy prostředky, které může strana využít (má na ně tak říkajíc právní nárok). Vedle toho existují i prostředky jiné, dozorčí, mezi něž patří právě přezkoumání podle §55b daňového řádu. Ty slouží k ochraně objektivního práva a strana na ně nárok nemá. Pokud se stěžovatelka odvolává na to, že v případě rozhodování podle §55b daňového řádu se jedná o rozhodnutí o právech a povinnostech, pak to platí jen tehdy, jestliže v prvé fázi přezkoumání bylo rozhodnutí k přezkumu vůbec otevřeno a teprve ve druhé fázi bylo zrušeno, nahrazeno jiným nebo změněno". Za tohoto stavu věci se Ústavní soud již nezabýval stěžovatelem uváděným nálezem Ústavního soudu pod sp. zn. II. ÚS 94/96, který je - stejně jako ostatní rozhodnutí Ústavního soudu v této věci - překonán citovaným sjednocujícím stanoviskem.
Je tedy zřejmé, že napadeným usnesením Nejvyššího správního soudu nedošlo k zásahu do základních práv a svobod stěžovatele, které jsou zaručeny ústavním pořádkem.
Proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl [ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů].
Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné.
V Brně dne 4. března 2004
JUDr. František Duchoň
předseda senátu Ústavního soudu