ECLI:CZ:US:2019:1.US.992.19.1
sp. zn. I. ÚS 992/19
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Davida Uhlíře, soudců JUDr. Tomáše Lichovníka a JUDr. Vladimíra Sládečka (soudce zpravodaj) o ústavní stížnosti ERB bank, a.s., v likvidaci, se sídlem Čechyňská 419/14a, Brno, zastoupené Mgr. Janem Maškem, advokátem se sídlem Pekařská 658, Kladno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 1. 2019 č. j. 7 Afs 288/2018-71, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2018 č. j. 10 A 190/2016-129, rozhodnutí České národní banky ze dne 8. 3. 2016 č. j. 2016/26192/570, rozhodnutí Bankovní rady České národní banky ze dne 12. 5. 2016 č. j. 2016/056286/CNB/110, rozhodnutí České národní banky ze dne 16. 8. 2016 č. j. 2016/96256/570, a proti rozhodnutí Bankovní rady České národní banky ze dne 20. 10. 2016, č. j. 2016/122740/CNB/110, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Stěžovatelka se domáhá zrušení v záhlaví označeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, jímž byla zamítnuta kasační stížnost proti v záhlaví označenému rozsudku Městského soudu v Praze, jakož i zrušení tohoto rozsudku. Současně se domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí České národní banky (dále jen "ČNB" nebo "vedlejší účastnice"), resp. Bankovní rady ČNB (dále jen "bankovní rada"). Tvrdí, že uvedenými rozhodnutími soudů a správních orgánů došlo k porušení jejích ústavně zaručených práv podle čl. 1, čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 1 a 4, čl. 11 odst. 1 a 4, čl. 26 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 10 Ústavy ve spojení s čl. 6, čl. 17 a čl. 18 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 1 Protokolu k Úmluvě. K tomu mělo dojít v důsledku nesprávného postupu vedlejší účastnice, která stěžovatelce nejdříve předběžným opatřením zakázala přijímání vkladů, poskytování úvěrů a nabývání aktiv s nenulovou rizikovou vahou a následně jí bezdůvodně odňala bankovní licenci, což vedlo k faktické likvidaci stěžovatelky. Vedlejší účastnice podle stěžovatelky v napadených rozhodnutích překročila svoje pravomoci, respektive mantinely pro své správní uvážení a dezinterpretovala neurčitý právní pojem "veřejný zájem". K porušení uvedených práv stěžovatelky mělo dojít též v důsledku nesprávného postupu správních soudů, které uvedený postup vedlejší účastnice aprobovaly a nezabývaly se proporcionalitou přijatého řešení.
Ze spisového materiálu Ústavní soud zjistil, že stěžovatelka byla na základě bankovní licence od roku 2008 oprávněna provozovat bankovní činnost. V roce 2014 s ní vedlejší účastnice zahájila správní řízení, které vyústilo dne 19. 12. 2014 v rozhodnutí o uložení nápravných opatření. V roce 2015 provedla vedlejší účastnice komplexní kontrolu činnosti stěžovatelky, na jejímž základě rozhodnutím ze dne 8. 3. 2016 č. j. 2016/26192/570 rozhodla o předběžném opatření, kterým stěžovatelce zakázala činnosti spočívající v přijímání vkladů, poskytování úvěrů a v nabývání aktiv s nenulovou rizikovou vahou ve smyslu nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 575/2013 o obezřetnostních požadavcích na úvěrové instituce a investiční podniky a o změně nařízení (EU) č. 648/2012 (dále jen "nařízení č. 575/2013"). Bankovní rada rozhodnutím ze dne 12. 5. 2016 č. j. 2016/056286/CNB/110 zamítla rozklad stěžovatelky proti tomuto rozhodnutí.
Vedlejší účastnice následně rozhodnutím ze dne 16. 8. 2016 č. j. 2016/96256/570 odňala stěžovatelce bankovní licenci na základě §34 odst. 2 písm. b) a písm. f) zákona č. 21/1992 Sb., o bankách (dále jen "zákon o bankách"), zejména proto, že ke dni 30. 6. 2015 nedisponovala řídicím a kontrolním systémem, který splňuje všechny požadavky stanovené v §8b zákona o bankách a souvisejících předpisech. Bankovní rada rozhodnutím ze dne 20. 10. 2016 č. j. 2016/122740/CNB/110 zamítla rozklad stěžovatelky. Stěžovatelka napadla obě rozhodnutí bankovní rady žalobami, které Městský soud v Praze spojil dne 29. 5. 2018 ke společnému řízení a rozsudkem ze dne 29. 6. 2018 č. j. 10 A 190/2016-129 je zamítl. Nejvyšší správní soud následně zamítl kasační stížnost stěžovatelky.
Ústavní soud posoudil argumentaci stěžovatelky i obsah napadených rozhodnutí a dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a proto jej odmítl.
Podle ustanovení §43 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") musí být usnesení o odmítnutí návrhu podle odstavců 1 a 2 písemně vyhotoveno, stručně odůvodněno uvedením zákonného důvodu, pro který se návrh odmítá a musí obsahovat poučení, že odvolání není přípustné.
Ústavní soud předesílá, že výklad předpisů z oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury ostatních správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 s. ř. s., přísluší právě Nejvyššímu správnímu soudu. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí, s odkazem na zásadu zdrženlivosti a princip sebeomezení, být oprávněn výklad tzv. podústavního práva posuzovat pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z požadavků obsažených v hlavě páté Listiny (srov. nález sp. zn. III. ÚS 173/02). Ústavnímu soudu proto nepřísluší, aby prováděl přezkum rozhodovací činnosti jako další soudní instance ve stejném rozsahu, jako to činí správní soudy.
Ústavní soud konstatuje, že ústavní stížnost představuje toliko opakování námitek uplatněných stěžovatelkou v řízení před správními orgány, jakož i v řízení před správními soudy, které se s nimi již ústavně konformním způsobem vypořádaly.
Stěžovatelka se předně domáhá toho, že měl být v jejím případě proveden test proporcionality v podobě zvážení všech nabízejících se alternativ. Z judikatury Ústavního soudu vyplývá, že test proporcionality "je vhodným nástrojem pro posouzení toho, zda do základních práv jednotlivce nebylo zasaženo v nepřiměřené míře" (viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 4/94). Takové posouzení je obzvláště vhodné v případě řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů podle §64 a násl. zákona o Ústavním soudu, popř. v řízení o ústavních stížnostech (§72 a násl. zákona o Ústavním soudu) u zásahů do základních práv, které nejsou podrobně upraveny zákonem, popřípadě tam, kde je sporné, zda sama zákonná úprava nepředstavuje nepřiměřený zásah do základních práv. V nyní posuzovaném případě jde však o oblast, kde jsou mantinely pro správní rozhodnutí dostatečně podrobně vymezeny již přímo zákonem, a proto test proporcionality ve výše uvedeném smyslu nepřichází v úvahu.
Ústavní soud ověřil, že vedlejší účastnice postupovala při vydání napadených rozhodnutí podle příslušných ustanovení zákona o bankách, jakož i podle správního řádu. Ústavní soud neshledal v postupu vedlejší účastnice překročení mezí správního uvážení při posouzení přiměřenosti odnětí bankovní licence či ochrany legitimního očekávání stěžovatelky. Z odůvodnění rozhodnutí vedlejší účastnice i její bankovní rady bylo seznatelné, proč nepřistoupila k jiným typům opatření [další nápravné opatření, aplikace zákona č. 374/2015 Sb., o ozdravných postupech a řešení krize na finančním trhu (dále jen "zákon o ozdravných postupech")] a proč bylo s ohledem na konkrétní okolnosti případu (přetrvávající nedostatky v činnosti stěžovatelky, nerespektování požadavků již uloženého nápravného opatření) odnětí bankovní licence opatřením nezbytným s ohledem na chráněný veřejný zájem. Ústavní soud se neztotožnil s názorem stěžovatelky, že k odnětí bankovní licence lze přistoupit pouze v případě, kdy je zcela vyloučené řešit nedostatky v činnosti banky jiným způsobem. Tento názor neodpovídá právní úpravě a příčí se požadavku na ochranu veřejných zájmů, která by měla být aplikací zákona o bankách a souvisejících předpisů zajištěna.
Podle §34 odst. 2 písm. b) zákona o bankách může být bankovní licence odňata, jestliže v činnosti banky byl zjištěn nedostatek, který by současně mohl naplnit znaky přestupku podle §36e odst. 2 písm. a), d), f), g), h), i), j), k), m), n), o) zákona o bankách nebo §36e odst. 3 písm. c) zákona o bankách a zahraniční banka se sídlem v jiném než členském státě vykonávající činnost na území České republiky prostřednictvím své pobočky se dopustila přestupku podle §36h odst. 1 písm. d) nebo §36h odst. 2 písm. b), d) a e) zákona o bankách. Podle §34 odst. 2 písm. f) zákona o bankách může být bankovní licence odňata též, pokud banka nesplňuje požadavky stanovené v části třetí, čtvrté nebo šesté nařízení č. 575/2013, §26 odst. 2 písm. a) bodě 1 nebo v §26 odst. 2 písm. c) zákona o bankách. Ústavní soud má za to, že uvedená ustanovení zákona o bankách, která v posuzovaném případě aplikovala vedlejší účastnice, neumožňují libovůli při rozhodování o odnětí bankovní licence. Správní uvážení správního orgánu je vždy nadáno jistou mírou volnosti, což však neznamená, že by účastníci řízení byli vydáni na milost a nemilost správních orgánů. Dodržení mezí pro správní uvážení bylo v posuzovaném případě přezkoumáno správními soudy ve správním soudnictví (§78 odst. 1 s. ř. s.) a tento soudní přezkum spočíval v posouzení, zda vedlejší účastnice nevybočila z mezí a hledisek stanovených zákonem o bankách, zda správní uvážení bylo v souladu s pravidly logického usuzování a zda premisy takového úsudku byly zjištěny řádným procesním postupem.
Ústavní soud nemá k takto provedenému soudnímu přezkumu z ústavněprávního hlediska výhrady. Jak městský soud, tak i Nejvyšší správní soud se v napadených rozhodnutích dostatečně podrobně zabývaly všemi skutečnostmi, relevantními pro posouzení zákonnosti postupu vedlejší účastnice vedoucího k vydání rozhodnutí o odnětí bankovní licence. V jejich postupu nelze spatřovat žádné prvky svévole. Oba soudy při rozhodování přihlédly ke všem okolnostem, které vyšly v řízení najevo, věc po právní stránce hodnotily přiléhavě a v souladu s ustanoveními správního řádu, soudního řádu správního a rovněž zákona o bankách. Oba soudy v tomto ohledu nepostupovaly formalisticky a vypořádaly se i s alternativou v podobě využití opatření podle zákona o ozdravných postupech. Při vypořádání námitek stěžovatelky Nejvyšší správní soud rovněž vhodně připomněl judikaturu zdejšího soudu (např. nálezy sp. zn. III. ÚS 83/96 nebo sp. zn. Pl. ÚS 57/10).
Ústavní soud se neztotožnil ani s tvrzením stěžovatelky, že postupem správních orgánů a soudů došlo k porušení stěžovatelčina legitimního očekávání. Rozhodnutí vedlejší účastnice ze dne 22. 11. 2016 č. j. 2016/135026/570, které se týkalo jiného subjektu, nemohlo podle názoru Ústavního soudu založit legitimní očekávání stěžovatelky, neboť bylo vydáno o více než měsíc později než rozhodnutí bankovní rady, kterým byl zamítnut rozklad stěžovatelky. Navíc se od případu stěžovatelky lišilo. V případě stěžovatelky byly nedostatky v řídicí a kontrolní činnosti pouze jedním z důvodů pro odnětí bankovní licence. Porušení legitimního očekávání nelze pak podle názoru Ústavního soudu spatřovat v tom, že v posledních letech nevydala vedlejší účastnice jiné rozhodnutí, jímž by byla bance bankovní licence odňata.
Až na základě zevrubného zkoumání a vypořádání všech námitek stěžovatelky došly oba soudy k závěru, že vedlejší účastnice při vydání rozhodnutí o odnětí bankovní licence nepochybila a nepřekročila meze svého správního uvážení, její rozhodnutí nebylo nepřiměřené a bylo vydáno v souladu s právními předpisy.
Ústavní soud závěrem připomíná, že právo na spravedlivý (řádný) proces ve smyslu čl. 36 Listiny není možné vykládat tak, že by se stěžovatelce garantoval úspěch v řízení či se zaručovalo právo na rozhodnutí odpovídající jejím představám. Obsahem tohoto ústavně zaručeného práva je zajištění práva na spravedlivé (řádné) soudní řízení, v němž se uplatní všechny zásady soudního rozhodování v souladu se zákony a při aplikaci ústavních principů. Okolnost, že stěžovatelka se závěry či názory soudů nesouhlasí, nemůže sama o sobě důvodnost ústavní stížnosti založit.
Na základě výše uvedeného Ústavní soud mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků řízení ústavní stížnost podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 15. října 2019
JUDr. David Uhlíř, v. r.
předseda senátu