ECLI:CZ:NSS:2019:10.AFS.5.2019:51
sp. zn. 10 Afs 5/2019 - 51
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Zdeňka Kühna,
soudce Ondřeje Mrákoty a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobkyně:
TNT Express Worldwide, spol. s r. o., se sídlem Za Tratí 206, Chrášťany,
zast. Mgr. Mojmírem Ohnoutkou, advokátem se sídlem Jiřího z Poděbrad 1212, Uherské
Hradiště, proti žalovanému: Generální ředitelství cel, se sídlem Budějovická 1387/7, Praha 4,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 5. 2016, čj. 12716-2/2016-900000-304.7, v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 20. 12. 2018,
čj. 48 Af 24/2016-39,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 20. 12. 2018, čj. 48 Af 24/2016-39,
se ve výroku II. r uší .
II. Kasační stížnost se ve zbytku zamí t á.
III. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o žalobě.
IV. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Jádrem tohoto sporu je soudní přezkum zákonnosti penále, které (spolu s doměřením cla)
vyměřil celní úřad dle §251 odst. 1 písm. a) a odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu,
a to v situaci, kdy po právní moci rozhodnutí žalovaného a zároveň před datem rozhodování
krajského soudu v této věci došlo ke změně celního zákona v prospěch žalobkyně.
[2] Žalobkyně do ČR dovážela zboží (jednotky Helios Advanced Plus), které měly přes GSM
síť odesílat do centrálního systému data (hlavní účel). Integrovaný modul GPS měl sloužit pouze
k upřesnění polohy zařízení, nikoliv k navigaci (doplňková funkce). Celní úřad pro Středočeský
kraj (dále jen „celní úřad“) změnil celní zařazení tohoto zboží do kódu kombinované
nomenklatury 8526 91 20 (Společný celní sazebník EU). V souvislosti se třemi různými celními
prohlášeními žalobkyni třemi platebními výměry dodatečně doměřil nedoplatek celkem
přes 180 000 Kč na cle a přes 36 000 Kč na penále. S odvoláními proti těmto výměrům nebyla
žalobkyně úspěšná. Žalovaný odvolání zamítl a napadené platební výměry potvrdil.
[3] Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu. Krajský soud shora
specifikovaným rozsudkem zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Zamítl
sice všechny žalobní námitky směřující proti samotnému doměření cla, nad rámec žalobních
námitek se však zabýval otázkou zákonnosti uložení penále při doměření cla. Připomněl, že podle
judikatury je penále sankcí, takže na ně dopadá povinnost soudu z úřední povinnosti zohlednit
změnu zákona ve prospěch pachatele. Dne 29. 7. 2016 vstoupil v účinnost nový zákon
č. 242/2016 Sb., celní zákon, který je pro žalobkyni výhodnější – v §22 stanoví, že z částky
doměřeného cla nevzniká penále. K této změně sice došlo až po vydání napadeného rozhodnutí,
avšak v tomto případě se neuplatní zásada, že soud vychází ze skutkového a právního stavu, který
tu byl v době rozhodování správního orgánu, jak stanoví §75 odst. 1 s. ř. s. Proto krajský soud
k této pozdější změně celního zákona přihlédl a rozhodnutí žalovaného zrušil. Připomněl,
že uložení penále podle §251 daňového řádu bylo již podle předchozí právní úpravy možné
pouze v případě daňového, nikoli celního řízení.
[4] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost z důvodů dle
§103 odst. 1 a) a d) s. ř. s. Stěžovatel respektuje usnesení rozšířeného senátu ze dne 24. 11. 2015,
čj. 4 Afs 210/2014-57, č. 3348/2016 Sb. NSS, věc Odeř Agrar, byť s ním nesouhlasí.
Na posuzovanou věc dle něj toto usnesení nedopadá, neboť zde nebyla vůbec podána žaloba
proti rozhodnutí o penále jako trestu, nýbrž jen proti samotnému doměření cla. Pokud žalobkyně
nezformulovala proti výroku o penále žádnou žalobní námitku, nemohl k jeho posouzení
z úřední povinnosti vůbec přikročit ani krajský soud. Bez žaloby, respektive žalobní námitky,
nelze vést meritorní soudní přezkum ani ex offo. Pokud podle krajského soudu stěžovatelovo
rozhodnutí zcela obstálo pohledem uplatněných námitek (proti doměření cla), měl krajský soud
žalobu bez dalšího zamítnout jako nedůvodnou. Stěžovatel se nemůže smířit s tím, že mu krajský
soud zrušil celé rozhodnutí. Zejména mu vadí zrušení hlavního výroku o doměření cla, který
krajský soud považoval za správný. Nadto nesouhlasí ani s uložením náhrady nákladů řízení
žalobkyni, jejichž vznik nezavinil.
[5] Výrok o penále je akcesorický, takže by neobstál, pokud by byl pro nezákonnost zrušen
výrok hlavní, opačně to však platit nemá. Žalobkyně žalobou materiálně napadla jen tu část
výroku rozhodnutí o odvolání, která představuje nevyhovění odvolání proti doměření cla a která
pouze tento hlavní výrok dodatečného platebního výměru potvrzuje. To vytyčilo koleje
navazujícího soudního přezkumu, v nichž od počátku nebylo místo pro soudní přezkum
akcesorického výroku o stanovení penále.
[6] Stěžovatel dále uvádí celou řadu rozsudků krajských soudů i NSS, kde byly zamítány
žaloby či následně kasační stížnosti různých žalobců, navzdory skutečnosti, že prvoinstančními
dodatečnými platebními výměry bylo žalobcům vedle doměření cla uloženo též penále. Správní
soudy v těchto případech nijak neobjasnily, proč na rozdíl od krajského soudu v nyní
posuzovaném případě nereagovaly z úřední povinnosti i na výrok ukládající penále.
[7] Proti druhému důvodu zrušujícího výroku rozsudku krajského soudu, tedy nemožnosti
uložit penále ke clu již podle úpravy účinné do 28. 7. 2016, pak stěžovatel namítá, že ani v tomto
ohledu žalobkyně neuplatnila žádnou žalobní námitku, a navíc zde ani nebyly splněny podmínky
pro postup krajského soudu z úřední povinnosti. I pokud by byla argumentace krajského soudu
věcně správná, šlo by ze strany celních orgánů o prostou nezákonnost, která by musela být
namítána výslovnou žalobní námitkou. I věcně je argumentace krajského soudu chybná,
neboť se odchyluje od judikaturní linie představované rozsudkem NSS ze dne 29. 6. 2018,
čj. 3 Afs 58/2017-70, ve věci BÜTTNER, GERLACH a Damco.
[8] Žalobkyně navrhuje zamítnutí kasační stížnosti.
[9] NSS při posuzování přípustné kasační stížnosti dospěl k závěru, že kasační stížnost má
požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou. Důvodnost kasační stížnosti
posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.); neshledal
přitom vady, jimiž by se musel zabývat i bez návrhu.
[10] Kasační stížnost není důvodná.
[11] V posuzované věci krajský soud zamítl všechny žalobní námitky stran doměření cla.
Ovšem z úřední povinnosti zjistil, že celní úřad vyměřil žalobkyni též penále. Napadené
rozhodnutí pak zrušil ze dvou důvodů: jednak proto, že podle čl. 40 odst. 6 Listiny základních
práv a svobod přihlédl ke změně zákona ve prospěch žalobkyně, k níž došlo po vydání
stěžovatelova rozhodnutí; jednak proto, že podle jeho názoru nebylo ani za předchozí právní
úpravy možno penále k doměřenému clu uložit.
[12] Stěžovatel vůbec nenapadá právní názor krajského soudu co do vyměření cla. Stručně
popsaný nesouhlas žalobkyně s těmito závěry krajského soudu nelze (ani materiálně) považovat
za kasační námitky (s. 3 vyjádření ze dne 21. 2. 2019). Tyto námitky žalobkyně jen vložila
do svého vyjádření ke kasační stížnosti protistrany. Přitom na základě těchto výtek neučinila
žádný procesní návrh, z něhož by bylo možné dovodit, že sama proti rozsudku krajského soudu
podává kasační stížnost.
[13] Pro vyřešení tohoto případu jsou tedy podstatné pouze závěry krajského soudu ohledně
nemožnosti vyměřit spolu s clem i penále dle §251 odst. 1 písm. a) a odst. 3 daňového řádu.
[14] Celní úřad třemi samostatnými platebními výměry ze dne 19. 1. 2016 doměřil žalobkyni
clo a automaticky vyměřil také penále. Žalovaný vydal rozhodnutí dne 2. 5. 2016. Než ve věci
napadeným rozsudkem ze dne 20. 12. 2018 rozhodl krajský soud, nabyl dne 29. 7. 2016 účinnosti
nový celní zákon. Jeho §22 jednoznačně stanoví: Z částky doměřeného cla nevzniká penále.
[15] NSS předesílá, že již v jiném případě rozhodoval o téže právní otázce na základě téměř
stejné kasační stížnosti žalovaného. V rozsudku ze dne 20. 6. 2019, čj. 9 Afs 33/2019-38,
věc PD TECHNOLOGIE, se podrobně vypořádal se stejnou stížnostní argumentací.
NSS nepovažuje za potřebné tytéž závěry obsáhle rekapitulovat; proto v podrobnostech
stěžovatele odkazuje na odůvodnění rozsudku PD TECHNOLOGIE.
[16] Lze jen stručně shrnout, že krajský soud nepochybil, pokud přihlédl ke změně právní
úpravy (§22 celního zákona) z úřední povinnosti. To platí, třebaže tato okolnost nebyla zmíněna
v žádné žalobní námitce, výrok rozhodnutí celního úřadu o penále nebyl žalobou samostatně
zmiňován a k této změně zákona došlo až po vydání napadeného rozhodnutí [k tomu srov. např.
rozsudky NSS ze dne 8. 6. 2017, čj. 4 Afs 55/2017-104, věc DACHSER, ze dne 27. 2. 2018,
čj. 4 Afs 127/2017-59, věc HP import, část g), či ze dne 7. 3. 2019, čj. 10 Afs 186/2017-64,
věc Šroubárna Ždánice, část III.E]. NSS naopak souhlasí se žalobkyní, která trefně cílí
na nelogickou úvahu stěžovatele, že k tomu, aby mohl krajský soud zasáhnout nad rámec
uplatněných žalobních námitek, je třeba, aby žalobkyně daný výrok napadla konkrétními
žalobními námitkami vůči vyměření penále. To by popřelo smysl postupu z úřední činnosti
(viz níže).
[17] Skutečnost, že k této změně ve prospěch žalobkyně došlo až po vydání stěžovatelova
rozhodnutí, nemění nic na povinnosti krajského soudu k ní přihlédnout. Dle rozšířeného senátu
má penále dle daňového řádu povahu trestu (již cit. usnesení 4 Afs 210/2014 Odeř Agrar). Soud je
v řízení o žalobě v oblasti správního trestání, včetně rozhodování o daňovém penále, povinen
zohlednit změnu zákona ve prospěch pachatele z úřední povinnosti (usnesení rozšířeného senátu
ze dne 16. 11. 2016, čj. 5 As 104/2013-46, č. 3528/2017 Sb. NSS). Krajský soud proto správně
zohlednil změnu zákona ve prospěch žalobkyně z úřední povinnosti; nepotřeboval k tomu,
aby bylo samotné penále napadeno žalobním bodem.
[18] Na tomto závěru nic nemění stěžovatelova argumentace oddělující „rozhodnutí o clu“
od „rozhodnutí o penále“. Je třeba připomenout, že celní úřad rozhodl o obou položkách jedním
rozhodnutím se dvěma výroky. Stěžovatel pak rozhodl o odvolání jediným rozhodnutím,
jehož výrok se k penále nijak výslovně nevyjadřoval. Nelze tedy přitakat tvrzení, že jeho vlastní
rozhodnutí o odvolání fakticky obsahovalo dvě implicitní rozhodnutí: rozhodnutí o odvolání
proti penále, které nebylo žalobou napadeno, a rozhodnutí o clu, které bylo žalobou napadeno,
ovšem neúspěšně, protože krajský soud žalobním námitkám nepřisvědčil.
[19] Stěžovatel dále poukázal na rozhodnutí krajských soudů i NSS, jimiž byly již po účinnosti
nového celního zákona zamítnuty žaloby, respektive následně kasační stížnosti žalobců, proti
rozhodnutím, kterými bylo penále ke clu také uloženo, aniž tyto soudy ex offo konstatovaly
nezákonnost penále. Nyní rozhodujícímu senátu nepřísluší, aby jakkoli hodnotil tato rozhodnutí,
která nyní nejsou předmětem jeho kasačního přezkumu. Konstatuje pouze, že se jedná
o komplikovanou situaci, kdy je provádění ex offo přezkumu důsledkem změny zákona i změny
judikatury. Za této situace je do jisté míry nekonzistence postupu soudů pochopitelná. Rozhodně
však nelze shledat nezákonnost rozsudku krajského soudu v tom, že změnu celního zákona
ve prospěch pachatele v nyní posuzovaném případě plně zohlednil. Mlčení jiných krajských
soudů a NSS v případech, kdy mohlo být namístě postupovat stejně, nemůže založit nezákonnost
jasně vysloveného a z dosavadní judikatury plně vyplývajícího právního názoru krajského soudu.
[20] Druhý argument krajského soudu pro zrušení rozhodnutí žalovaného neobstojí ve světle
rozsudku 3 Afs 58/2017, BÜTTNER, GERLACH a Damco, cit. v bodě [7]. V období
předcházejícím účinnosti nového celního zákona, resp. jeho §22, právní úprava nevylučovala
vyměření penále v souvislosti s doměřením cla. Tento druhý důvod pro zrušení rozhodnutí
žalovaného je ovšem jen ve vztahu k výše uvedenému podpůrný, neboli, jak jej nazval sám
krajský soud, vedlejší. Důvody rozsudku krajského soudu proto obstojí (srov. usnesení
rozšířeného senátu ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS).
[21] NSS si je vědom, že postupné rozšiřování dopadu zásady zohlednění změny zákona
ve prospěch pachatele na daňové či celní penále je pro stěžovatele patrně do značné míry
překvapivé. Pokud má však nyní rozhodující senát postupovat v souladu s výše citovanou
judikaturou, nemůže než tento vývoj akceptovat a kasační stížnost zamítnout.
[22] S ohledem na vše výše uvedené proto NSS zamítl hlavní body kasační stížnosti jako
nedůvodné (§110 odst. 1 věta poslední s. ř. s.).
[23] NSS ovšem – stejně jako stěžovatel – nemůže souhlasit s tím, že by správní orgán, jehož
rozhodnutí krajský soud zrušil jen pro pozdější změnu zákona ve prospěch pachatele, měl platit
náklady řízení, které vznikly žalobkyni. Celní orgány v této věci postupovaly zcela v souladu
s tehdy platnými právními předpisy, nijak nevybočily z mezí běžné rozhodovací praxe a celní
řízení nevykazovalo ani žádné procesní vady. Nelze říct, že by stěžovatel jakkoli přispěl k tomu,
že napadené rozhodnutí krajský soud posléze zrušil (srov. bod [20] shora). Nadto žalobkyně
důvod, který vedl ke zrušení rozhodnutí stěžovatele, ani sama nezvedla (krajský soud ho zjistil
sám). Ve specifických okolnostech této kauzy tedy důvod, pro který krajský soud rozhodnutí
stěžovatele zrušil, byl zcela nezávislý na stěžovatelově moci. Proto měl krajský soud o nákladech
řízení rozhodnout dle §60 odst. 7 s. ř. s., a náklady žalobkyni nepřiznat.
[24] V případě, že rozhodnutím NSS se řízení před soudem končí a již není smysluplné,
aby dále jakékoliv řízení před správními soudy probíhalo, musí o náhradě nákladů řízení
rozhodnout soud kasační. Jelikož v nynější věci NSS rozhodl o celém předmětu kasační stížnosti
a další řízení ve věci samé již před krajským soudem probíhat nemůže, je právě NSS tím soudem,
který je povinen rozhodnout jak o náhradě nákladů řízení o žalobě, tak o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti (§60 odst. 1 a 2 s. ř. s. per analogiam). Proto NSS výrokem I. zrušil nákladový
výrok krajského soudu a nahradil jej výrokem vlastním. Opačný přístup by byl v rozporu
s procesní efektivitou.
[25] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl NSS také podle §60 odst. 7
za použití §120 s. ř. s. Jakkoli žalobkyně měla ve věci úspěch, z důvodů zvláštního zřetele
hodných jí právo na náhradu nákladů řízení nepřísluší (srov. bod [23] shora). Stěžovatel, který
ve věci úspěch neměl, právo na náhradu nákladů řízení nemá.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. srpna 2019
Zdeněk Kühn
předseda senátu