ECLI:CZ:NSS:2020:10.AS.164.2019:84
sp. zn. 10 As 164/2019 - 84
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudce Zdeňka
Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobkyně: AVE CZ odpadové
hospodářství s. r. o., se sídlem Pražská 1321/38a, Praha 10, zastoupena JUDr. Vilémem
Podešvou, LL.M., advokátem se sídlem Na Pankráci 1683/127, Praha 4, proti žalovanému:
Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 2. 11. 2015, čj. 1158/510/15, 60760/ENV/15, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 3. 2019, č. j. 11 A 2/2016-53,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 3. 2019, č. j. 11 A 2/2016-53,
se z r ušuj e .
II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 11. 2015, čj. 1158/510/15, 60760/ENV/15,
se z r ušuj e a věc se v rac í žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je po v i ne n zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení o žalobě
a řízení o kasační stížnosti celkem 27 695 Kč do 15 dnů od právní moci tohoto rozsudku,
k rukám zástupce žalobkyně JUDr. Viléma Podešvy, LL.M., advokáta.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím ze dne 2. 11. 2015 potvrdil žalovaný rozhodnutí České inspekce životního
prostředí (dále též „ČIŽP“) ze dne 27. 7. 2015, kterým byla žalobkyni uložena povinnost převést
na zvláštní účet finanční rezervy částku 617 263,15 Kč za uložený odpad o celkové hmotnosti
17 636,09 tun, ukládaný mezi 1. 1. 2013 a 31. 12. 2013. Správní orgány dovodily, že jak odpady
uložené ve skládce pod kódem nakládání N1, tj. využité na technické zabezpečení skládky
a výstavbu konstrukčních prvků, tak materiál Rekosol, uložený podle provozního řádu,
jsou odpady, jež byly uloženy do první fáze provozu skládky v rámci procesu odstraňování.
Žalobkyně tedy byla povinna v roce 2013 odvést za tyto odpady peněžní prostředky podle
§49 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů
(dále jen „zákon o odpadech“).
II.
[2] Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu u městského soudu, který
ji v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl.
[3] Městský soud dovodil, že pokud byly odpady uloženy v první fázi provozu skládky,
jedná se o jejich odstranění uložením, nikoliv o jejich využití, které připouští až druhá fáze
provozu skládky, a to bez ohledu na to, že provozovatel skládky některé odpady ukládané
do skládky v první fázi jejího provozu označuje za konstrukční prvky či prvky TZS
(technologický materiál na zajištění skládky). Povinnost k odvodu finanční rezervy se týká všech
odpadů aplikovaných na skládce v první fázi jejího provozu. Režim povinnosti odvodu
na finanční (dále též rekultivační) rezervu je založen na odlišných principech než režim placení
poplatků ve smyslu §45 odst. 1 zákona o odpadech a týká se všech odpadů ukládaných v první
fázi. To platí také pro nasazení Rekosolu v první fázi provozu skládky, kdy nebyla splněna
podmínka stanovená §3 odst. 6 písm. a) zákona o odpadech, protože nebyl využit
jako rekultivační materiál dle jeho certifikace (v první fázi provozu skládky k rekultivaci a asanaci
nedochází). Proto jeho nasazení je třeba považovat za uložení ve smyslu §3 odst. 2 zákona
o odpadech.
III.
[4] Žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) podala proti rozsudku městského soudu
kasační stížnost.
[5] Podle názoru stěžovatelky je napadený rozsudek nesrozumitelný a trpí dalšími vadami
zakládajícími jeho nezákonnost.
[6] Městský soud mylně vyhodnotil skutkový stav, extenzivně vyložil §4 odst. 1 písm. j)
zákona o odpadech a dospěl k nesprávnému závěru, že vše, co je aplikováno na skládku v první
fázi jejího provozu, je nutné považovat za odstraňování odpadů uložením. Stěžovatelka
zdůraznila, že k využití odpadů a výrobku Rekosol jako nezbytných konstrukčních prvků skládky
došlo v souladu s integrovaným povolením. Je-li pak určitý odpad využit jako konstrukční prvek
skládky v první fázi jejího provozu, nejedná se o jeho odstraňování, ale využívání ve smyslu
§4 odst. 1 písm. r) téhož zákona. Správní orgány ani městský soud nerozlišily
mezi odstraňováním odpadu jeho uložením a využíváním odpadu (využitý materiál nemůže
být současně na skládce uložen). Dle §51 odst. 4 zákona o odpadech není odvod hrazen za každý
odpad, který se na skládce objeví, ale pouze za a) odpad, který je skládkováním odstraňován,
b) odpad, který měl sloužit jako technologický materiál na zajištění skládky, ale nebyl takto využit,
a c) odpad azbestu. Zákon o odpadech vymezuje, že se jedná o odpad uložený, nikoliv tedy odpad
využívaný podle integrovaného povolení na konstrukční prvky skládky či dokonce výrobky
využívané na skládce. Městský soud se rovněž nezabýval povahou odpadů, které představují
prvky technického zabezpečení skládky, jakož i konstrukční prvky skládky. Toto rozlišení
je zásadní, neboť o povinnosti provozovatele skládky odvádět finanční rezervu na rekultivaci
lze uvažovat jen v rozsahu odpadu nevyužitého pro technické zabezpečení skládky.
[7] Stěžovatelka dále městskému soudu vytkla, že nesprávně považoval výrobek Rekosol
za odpad. Městský soud pominul definici odpadu v §3 odst. 1 zákona o odpadech,
která je založena na úmyslu se věci zbavit. To stěžovatelka v úmyslu neměla a Rekosol v souladu
s integrovaným povolením využila namísto jiných materiálů (písek, štěrk). Stěžovatelka obsáhle
popsala povahu Rekosolu, jeho přínos pro využití v první fázi provozu skládky a rozebrala,
proč Rekosol splňuje definici výrobku dle §3 odst. 6 zákona o odpadech a nelze jej považovat
za odpad podléhající povinnosti odvodu finanční rezervy. Stěžovatelka odmítla, že by se tento
výrobek využitím na skládce stal nepoužitelným a byl z režimu výrobku zpětně vyňat.
Postup správních orgánů je rovněž v rozporu s dřívější praxí žalovaného, který v rozhodnutí
ze dne 14. 3. 2017 potvrdil, že stěžovatelka postupovala v dobré víře v souladu s integrovaným
povolením. Stěžovatelka proto nepochybila, když výrobek Rekosol neoznačila v hlášení
o produkci a nakládání s odpady za odpad.
[8] Stěžovatelka navrhla, aby NSS rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení.
[9] V doplnění kasační stížnosti ze dne 24. 4. 2020 stěžovatelka poukázala na související
řízení, v němž jí byla uložena povinnost uhradit poplatek za ukládání odpadu na skládku v Čáslavi
za rok 2018. Přestože se nejedná o totožnou problematiku, správní orgány vycházely z rozsudků
městského soudu napadených kasačními stížnostmi a založily svou argumentaci na nepřípustnosti
využívání odpadů v první fázi provozu skládky. To odporuje právu Evropské unie (čl. 191 odst. 1
a 2 a čl. 193 Smlouvy o fungování Evropské unie, směrnice Evropského parlamentu a Rady
2008/98/ES ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic, směrnice Rady
1999/31/ES ze dne 26. dubna 1999 o skládkách odpadů) i rozhodovací praxi Soudního dvora
Evropské unie (rozsudky ve věcech C-419/97, C-420/02, C-228/00, C-458/00 a C-60/18).
Dále stěžovatelka upozornila na to, že žalovaný eviduje odpady určené na konstrukční prvky
skládky ve vyhodnocení plnění Plánu odpadového hospodářství ČR pod kódem R11,
který odpovídá stěžovatelkou použitému kódu N1. K totožnému způsobu nakládání s odpady
tak žalovaný přistupuje různě. Rovněž stěžovatelka odkázala na stanovisko Ing. B. P., Ph.D.,
náměstkyně pro řízení sekce technické ochrany životního prostředí MŽP ze dne 20. 4. 2020 (dále
též „stanovisko náměstkyně“), a navrhla položení předběžných otázek Soudnímu dvoru
Evropské unie (dále též „SDEU“).
[10] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti setrval na svém názoru, že Rekosol je možné
deklarovat jako výrobek pouze za předpokladu, že je využíván za účelem rekultivace skládky.
Pro každé jiné použití zůstává Rekosol odpadem, neboť nesplňuje podmínky §3 odst. 6 zákona
o odpadech. Pokud stěžovatelka ukládala do skládky v první fázi provozu Rekosol, nejednalo
se o jeho využití, ale odstraňování. Na to nemá vliv, že stěžovatelka byla k tomuto postupu
oprávněna na základě integrovaného povolení. Dále žalovaný odkázal na rozhodnutí o odvolání
a vyjádření k žalobě a navrhl, aby NSS kasační stížnost zamítl.
[11] K doplnění kasační stížnosti ze dne 24. 4. 2020 žalovaný uvedl, že stanovisko náměstkyně
se týkalo konkrétního případu jedné skládky a nelze z něj vyvozovat obecný závěr o tom,
že se v první fázi provozu skládky připouští využívání odpadů. Česká právní úprava je v souladu
s evropskými směrnicemi o odpadech a o skládkách.
[12] V replice ze dne 13. 7. 2020 stěžovatelka namítla, že žalovaný interpretuje stanovisko
náměstkyně vadně. Stanovisko se netýkalo jednoho specifického zařízení, ale naopak potvrzovalo
obecný způsob nakládání s odpadem a správnost postupu stěžovatelky v uplynulých letech
spočívající ve využívání odpadů již v první fázi provozu skládek. Dále stěžovatelka zopakovala,
že závěry žalovaného i městského soudu vychází z nesprávné extenzivní interpretace §4 odst. 1
písm. j) zákona o odpadech. Výklad městského soudu není ani ústavně konformní.
VI.
[13] Úvodem je zapotřebí uvést, že stěžovatelka vede několik řízení, které jsou po skutkové i
právní stránce totožné s nyní projednávanou věcí (jedná se např. o jiná období, za které byla
stěžovatelka povinna převádět na zvláštní účet finanční rezervy částku za uložený odpad,
resp. o rozhodnutí, která se týkají na tuto povinnost navazujících správních deliktů). V těchto
jiných věcech uplatňují účastníci shodné námitky a argumentaci. Stejnými spornými otázkami
(námitkami i argumentací) se velmi podrobně zabýval již také NSS v rozsudku ze dne 7. 10. 2020,
čj. 7 As 54/2019-88. NSS se ztotožňuje se závěry, které jsou v tomto rozsudku precizně
vyjádřeny, a proto je přebírá a v podrobnostech na ně odkazuje.
[14] Kasační stížnost je zčásti důvodná.
[15] Nejprve NSS konstatuje, že rozsudek městského soudu je přezkoumatelný. Městský soud
jej řádně odůvodnil, vypořádal všechny žalobní námitky a rozvedl, jaké skutkové a právní úvahy
jej vedly k závěru o nedůvodnosti žaloby. Ostatně sama stěžovatelka s těmito důvody obsáhle
věcně polemizuje.
[16] Z rozhodnutí správních orgánů je zřejmé, že stěžovatelce nebylo opatření pro zjednání
nápravy uloženo na základě umístění označeného odpadu a Rekosolu na těleso skládky
v její první fázi, ale proto, že nakládání s tímto množstvím odpadu a Rekosolem chybně vykázala
v ročním hlášení a že u nich nevytvořila finanční rezervu. Značná část kasační argumentace
stěžovatelky se tedy míjí s rozhodovacími důvody správních orgánů, potažmo městského soudu,
který v bodě 24 svého rozsudku uvedl: „Argumentace žalobkyně, že aplikace odpadů na tvorbu
konstrukčních prvků a technického zabezpečení skládky již v první fázi provozu skládky není zakázaná
zákonem, a je v souladu s IP, není v tomto kontextu případná. Žalobkyně má samozřejmě pravdu v tom, že tento
postup není nikterak protizákonný – napadené rozhodnutí však žalobkyni aplikaci odpadů na tvorbu
konstrukčních prvků a technického zabezpečení skládky již v první fázi jejího provozu nezakazuje
a ani v nejmenším nehovoří o tom, že by žalobkyně takto postupovat nesměla, nebo že by tímto postupem porušila
zákon. Problém je toliko v tom, že i za takto aplikované odpady, k jejichž uložení došlo v první fázi provozu
skládky, je žalobkyně povinna odvést rekultivační rezervu podle §49 odst. 1 z. o.“ Kasačními námitkami,
v nichž stěžovatelka zdůrazňuje přípustnost využívání odpadů v první fázi provozu skládky,
se tedy NSS pro jejich bezpředmětnost nebude zabývat. Mezi účastníky řízení ostatně není sporu
o tom, že stěžovatelka byla na základě schváleného integrovaného povolení oprávněna používat
pro výstavbu konstrukčních prvků skládky odpady, jejichž kvalita je shodná s požadavky
na kvalitu technologického materiálu pro technické zabezpečení skládky s tím, že tyto odpady
nejsou součástí technického zabezpečení skládky.
[17] Spornou otázkou je, zda za tyto odpady měla být odváděna finanční rezerva a jak měly
být vykazovány v ročním hlášení. NSS proto ani neshledal důvod k tomu, aby SDEU položil
navržené předběžné otázky, které nejsou z hlediska předmětu projednávané věci relevantní,
resp. k otázkám významným z hlediska předmětu sporu poskytuje stávající judikatura SDEU
dostatečné odpovědi (viz níže).
[18] Stěžovatelka měla vytvořit finanční rezervu za období od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2013
za odpad v množství 17 636,09 tun (použitý na tvorbu konstrukčních prvků skládky).
[19] Stěžovatelka namítá, že odpad, který v souladu s integrovaným povolením údajně použila
na tvorbu konstrukčních prvků skládky, nepodléhá povinnosti vytvářet finanční rezervu a jedná
se o tzv. využitý odpad dle §4 odst. 1 písm. q) zákona o odpadech [stěžovatelka odkazovala
na písm. r) tohoto ustanovení, avšak pro posouzení věci je rozhodné znění zákona do 30. 9. 2015,
neboť pochybení se měla dopustit před tímto datem]. Tato námitka není důvodná.
[20] Podle §49 odst. 1 zákona o odpadech je provozovatel skládky povinen vytvářet finanční
rezervu na rekultivaci, zajištění péče o skládku a asanaci po ukončení jejího provozu. Její výše činí
dle §51 odst. 4 téhož zákona a) 100 Kč za 1 tunu uloženého nebezpečného odpadu nebo odpadu uvedeného
ve skupině 20 Katalogu odpadů (do 30. 9. 2013 komunálního odpadu), s výjimkou odpadu azbestu,
b) 35 Kč za 1 tunu uloženého ostatního odpadu a odpadu azbestu, odpadu ukládaného jako technologický
materiál na zajištění skládky a odpadu azbestu.
[21] Z citovaného ustanovení vyplývá, že povinnosti vytvářet finanční rezervu ve výši 35 Kč
za tunu podléhá a) veškerý odpad uložený na skládku, který není nebezpečným odpadem
nebo odpadem uvedeným ve skupině 20 Katalogu odpadů (do 30. 9. 2013 komunálního odpadu),
b) odpad azbestu a c) odpad, který je na skládku ukládán jako technologický materiál
na její zajištění. Nelze tedy přisvědčit stěžovatelce, že odpad ukládaný jako technologický materiál
na zajištění skládky podléhá tvorbě finanční rezervy jen tehdy, pokud měl k tomuto účelu sloužit,
ale nebyl takto aktivně využit. Formulace citovaného ustanovení nevyvolává pochybnosti o tom,
že se naopak jedná právě o odpadní materiál, který byl na skládku uložen takovým způsobem,
že slouží k jejímu zajištění. Pokud by daný materiál tomuto účelu (zajištění skládky) nesloužil,
bylo by nadbytečné jej v citovaném ustanovení výslovně zmiňovat, neboť by se nadále jednalo
o ostatní (k účelu zajištění skládky nevyužitý) odpad.
[22] Uvedená položka (odpad ukládaný jako technologický materiál na zajištění skládky) byla
do zákona vložena v rámci novelizace provedené zákonem č. 7/2005 Sb. Změna §51 byla
navržena Výborem pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí, příslušný zápis
z jednání tohoto výboru (č. 37 ze dne 30. 9. 2004) však neobsahuje její zdůvodnění. Z formulace
ustanovení lze nicméně dovodit, že účelem výslovného uvedení odpadu ukládaného
jako technologický materiál na zajištění skládky v §51 odst. 4 písm. b) zákona je zamezit
pochybnostem, zda se povinnost tvorby finanční rezervy vztahuje i na takto uložený odpad,
které by mohly pramenit právě z toho, že daný odpad získal na skládce určitou funkci, a nejedná
se tak o jeho prosté uložení. Zahrnutí odpadu, který slouží k technickému zajištění skládky,
mezi odpad podléhající povinné tvorbě finanční rezervy, ostatně odpovídá jejímu smyslu a účelu.
Jak již konstatoval městský soud, tato rezerva je dle důvodové zprávy k zákonu o odpadech
vytvářena proto, aby byly v průběhu provozu skládky získány a soustředěny finanční prostředky
na zabezpečení její rekultivace a asanace po ukončení provozu skládky (bod [25] rozsudku
městského soudu). Proces rekultivace a asanace přitom zahrnuje celé skládkové těleso,
tedy i odpad ukládaný jako technologický materiál na zajištění skládky. Jestliže tento odpadní
materiál jakožto součást skládkového tělesa podléhá procesu rekultivace, logicky je třeba
i jeho množství zahrnout do výpočtu finanční rezervy.
[23] Podléhá-li povinnosti tvorby finanční rezervy odpad ukládaný jako technologický materiál
na zajištění skládky, není rozumného důvodu, aby se tato povinnost nevztahovala též na odpady
používané pro výstavbu jejích konstrukčních prvků, jejichž kvalita musí být dle schváleného
integrovaného povolení shodná s požadavky na kvalitu materiálu pro technické zabezpečení
skládky tak, jak je stanoví vyhláška č. 294/2005 Sb. V obou případech se jedná o odpadní
materiál, který slouží obdobnému účelu (zajištění řádného provozu skládky z hlediska její stability,
konstrukce, obslužnosti, apod.). Nadto i v případě tohoto odpadního materiálu platí, že se stává
součástí skládkového tělesa, které bude následně podléhat rekultivaci, pro jejíž zabezpečení
finanční rezerva slouží.
[24] Stěžovatelka je přesvědčena, že odpad používaný na tvorbu konstrukčních prvků skládky
je odpadem využívaným ve smyslu §4 odst. 1 písm. q) zákona o odpadech, neboť nahrazuje
jiné stavební materiály, jež by musely být zakoupeny. Nemůže se tudíž jednat o odpad na skládce
odstraňovaný. Městskému soudu v této souvislosti vytýká dílčí závěr, že k využívání odpadů
může docházet pouze ve druhé fázi provozu skládky, neboť tuto fázi zákon vymezuje
jako: provozování zařízení podle písmene i) [skládky, pozn. soudu] k případnému využívání odpadů
při uzavírání a rekultivaci skládky, zatímco v první fázi jejího provozu se dle zákona jedná
o provozování zařízení podle písmene i) [skládky, pozn. soudu] k odstraňování odpadů jejich ukládáním
na nebo pod úrovní terénu.
[25] Stěžovatelce je možné přisvědčit, že přísně vzato uvedené definice skutečně explicitně
nebrání tomu, aby k využívání odpadů docházelo i na skládce, která je provozována v první fázi.
Ostatně §4 odst. 1 písm. q) zákona upravuje využití odpadů jako jakoukoliv „činnost“, která není
vázána na typově určené zařízení. Proto nelze na základě výše citovaných definic vyloučit,
aby - při dodržení zákona a podmínek provozu stanovených v integrovaném
povolení - docházelo k využívání odpadů ve smyslu zákona i na skládce v kterékoli fázi jejího
provozu. Lze rovněž poukázat na to, že dle hierarchie způsobů nakládání s odpady stanovené
v §9a zákona o odpadech je preferováno využití odpadů před jejich odstraňováním.
[26] Pro posouzení věci samé je však nejprve nutné zodpovědět otázku, zda je použití odpadu
na tvorbu konstrukčních prvků skládky „využíváním odpadů“ ve smyslu §4 odst. 1 písm. q) zákona
o odpadech. Pokud by odpověď na tuto otázku byla záporná, nemělo by vůbec smysl zabývat
se rozborem, zda lze připustit takové „využití odpadů“ i na skládce, jejíž provoz se nachází
v první fázi.
[27] Správní orgány ani městský soud tuto otázku nezodpověděly zcela přesně. Aniž by
vyloučily, že se v případě budování konstrukčních prvků skládky z odpadů jedná o jejich
využívání, posouzení věci založily na názoru, že v první fázi provozu skládky nelze odpady
využívat, ale pouze odstraňovat ukládáním. Tento závěr však trpí vnitřním rozporem. Pokud totiž
správní orgány a městský soud připustily, že odpady jsou využívány k tvorbě konstrukčních prvků
skládky, pak by se současně v logice jejich názoru jednalo v první fázi provozu skládky o postup
v rozporu se zákonem. Jinak řečeno, pokud lze v první fázi provozu skládky odpady pouze
odstraňovat ukládáním, nemůže na druhou stranu jejich používání na tvorbu konstrukčních prvků
skládky v této fázi jejího provozu představovat z hlediska zákona o odpadech jejich využívání.
Rovněž SDEU v bodě 41 rozsudku ze dne 28. 7. 2016, ve věci C-147/15, Citta Metropolitana
di Bari, uvedl, že každé zpracování odpadů musí být možné kvalifikovat jako „odstranění“
nebo „využití“ odpadů, stejná činnost nemůže být kvalifikována současně jako „odstranění“
a „využití“.
[28] Zákon o odpadech vymezuje využití odpadů v §4 odst. 1 písm. q) jako činnost, jejímž
výsledkem je, že odpad slouží užitečnému účelu tím, že nahradí materiály používané ke konkrétnímu účelu, a to
i v zařízení neurčeném k využití odpadů podle §14 odst. 2, nebo že je k tomuto konkrétnímu účelu upraven;
v příloze č. 3 k tomuto zákonu je uveden příkladný výčet způsobů využití odpadů. Příloha 3 uvádí následující
způsoby využívání odpadů:
R 1 Využití odpadu způsobem obdobným jako paliva nebo jiným způsobem k výrobě energie
R 2 Získání / regenerace rozpouštědel
R 3 Získání / regenerace organických látek, které se nepoužívají jako rozpouštědla (včetně kompostování
a dalších biologických procesů)
R 4 Recyklace / znovuzískání kovů a kovových sloučenin
R 5 Recyklace / znovuzískání ostatních anorganických materiálů
R 6 Regenerace kyselin nebo zásad
R 7 Obnova látek používaných ke snižování znečištění
R 8 Získání složek katalyzátorů
R 9 Rafinace použitých olejů nebo jiný způsob opětovného použití olejů
R 10 Aplikace do půdy, která je přínosem pro zemědělství nebo zlepšuje ekologii
R 11 Využití odpadů, které vznikly aplikací některého z postupů uvedených pod označením R 1 až R 10
R 12 Úprava odpadů k aplikaci některého z postupů uvedených pod označením R 1 až R 11
R 13 Skladování materiálů před aplikací některého z postupů uvedených pod označením R 1 až R 12
(s výjimkou dočasného skladování na místě vzniku před sběrem).
[29] Příloha č. 3 tak představuje demonstrativní výčet konkrétních případů, u nichž se jedná
o využití odpadů ve smyslu §4 odst. 1 písm. q) zákona o odpadech [srov. definici obsaženou
v §4 odst. 1 písm. l) zákona před transpozicí požadavků směrnice Evropského parlamentu
a Rady (ES) č. 2008/98 ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic,
dále též „směrnice o odpadech“), tzv. euronovelou zákona o odpadech provedenou zákonem
č. 154/2010 Sb., účinnou od 1. 7. 2010]. Povahou demonstrativního výčtu se NSS zabýval
v rozsudku ze dne 30. 8. 2011, č. j. 2 Afs 12/2011 - 98, kde s odkazem na odbornou literaturu
konstatoval, že: „V teorii práva (viz např. Boguszak, J., Čapek, J., Gerloch, A.: Teorie práva.
Praha: Eurolex Bohemia, 2001, s. 80-81) je jako demonstrativní výčet označen takový, který bývá nejprve
stanoven relativně abstraktně a poté je pomocí názorných příkladů konkretizován. Výraz ’zejména’ sice značí
neukončený výčet, ale nikoliv neomezeně neukončený. Omezení tkví v tom, že další případy, které je možno
do výčtu zahrnout, se podobají těm, které jsou příkladmo vzpomenuty“ (důraz přidán). Citovaný závěr
je nutné zohlednit i v nyní posuzovaném případě. Pro to, aby se v konkrétním případě jednalo
o využití odpadů ve smyslu §4 odst. 1 písm. q) zákona o odpadech, tedy nestačí jen to, že daný
odpad nahradil jiné materiály, které by jinak k tomuto účelu byly použity. Je rovněž třeba,
aby výsledek použití daného odpadu typově odpovídal výsledkům zachyceným v uvedeném
demonstrativním výčtu. Ten totiž sice nezahrnuje všechny možnosti využití odpadů
dle §4 odst. 1 písm. q) zákona o odpadech, nicméně demonstrativnost jednotlivých způsobů
využití jednoznačně určuje charakter a účel jednotlivých činností, které bude možné za využití
odpadů považovat. Při bližším pohledu na charakter jednotlivých způsobů využití odpadů
uvedených v citovaném výčtu je přitom zřejmé, že využívání odpadů zahrnuje pouze takové
činnosti, jejichž podstatou je kvalitativní změna ve způsobu určení daného materiálu.
Právě to je základní charakteristika, která spojuje jednotlivé způsoby využití odpadu.
Tento přestává být de facto odpadem [v případě položky R 1 přestává zcela existovat, respektive
jeho spalováním dochází ke změně na jiný druh odpadu („popel“) přičemž dochází k výrobě
energie] a jeho novým hlavním určením je sloužit užitečnému účelu namísto jiného materiálu.
Rovněž SDEU při výkladu pojmu „využití odpadu“ zdůrazňuje, že podstatná charakteristika
využití odpadu spočívá v tom, že jeho hlavním cílem je, že odpad může plnit užitečný účel tím,
že nahrazuje použití jiných materiálů, které by pro tento účel musely být použity, což umožňuje
chránit přírodní zdroje (viz např. rozsudek ze dne 27. 2. 2002, ve věci C-6/00, ASA, bod 69).
Pokud je však úspora surovin pouze druhotným účinkem činnosti, jejímž prvotním účelem
je odstraňování odpadu, tato skutečnost nemůže zpochybnit kvalifikaci této činnosti
jako odstraňování odpadu (viz např. rozsudek ze dne 13. 2. 2003, ve věci C-458/00, bod 43).
Zjednodušeně řečeno, aby se v případě odpadů použitých na konstrukční prvky skládky jednalo
o jeho využití, musel by být tento odpad právě za tímto účelem na skládku umísťován.
[30] K takovému výsledku však v případě odpadu použitého pro tvorbu konstrukčních prvků
skládky nedochází. Přestože je tento odpad na skládce umístěn tak, aby bylo její těleso zajištěno
před narušením těsnosti, stability, konstrukce, či před nežádoucími deformacemi, stále zůstává
primárním cílem umístění tohoto odpadu na skládku jeho uložení, nikoliv využití. Daný odpad
by byl na skládku ukládán i tehdy, pokud by integrované povolení neumožňovalo stěžovatelce
jeho použití na konstrukční prvky skládky. Jen proto, že tento materiál disponuje vhodnými
vlastnostmi pro zajištění požadavků vyplývajících z §3 odst. 5 vyhlášky č. 294/2005 Sb.,
o podmínkách ukládání odpadů na skládky a jejich využívání na povrchu terénu a změně vyhlášky
č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, a získává tak při svém umístění na skládku
ještě dodatečnou roli, nezískává tím rovněž status využitého odpadu. Tato jeho doplňková role
totiž nepředstavuje žádný samostatný hlavní způsob určení, který by byl odlišný od jeho
odstranění uložením.
[31] Dílčí pochybení správních orgánů a městského soudu tak nemělo vliv na správnost jejich
závěru, že odpady, které byly použity pro tvorbu konstrukčních prvků skládky, nebyly z hlediska
zákona o odpadech využity, ale byly odstraněny jejich uložením na skládce. Další polemika o tom,
zda je přípustné využívání odpadů v první fázi skládky či nikoliv, ke které přistoupily správní
orgány a v návaznosti na jejich rozhodnutí rovněž městský soud, je proto nadbytečná.
[32] V rozsahu daného materiálu tedy nebyla v rozporu s §49 ve spojení s §51 odst. 4 písm.
b) zákona o odpadech tvořena finanční rezerva na rekultivaci, zajištění péče o skládku a asanaci
po ukončení jejího provozu. V rozsudku ve věci sp. zn. 7 As 54/2019 NSS k této otázce dovodil:
„Na tom nic nemění, že stěžovatel při tvorbě konstrukčních prvků skládky postupoval v souladu s integrovaným
povolením. Toto rozhodnutí totiž stanovilo pouze závazné podmínky k provozu zařízení, určilo tedy,
jaké materiály je možné na skládku umísťovat a jak je možné s těmito nakládat. Použil-li Krajský úřad
pro Jihočeský kraj v integrovaném povolení v souvislosti s určením materiálu, z nějž je možné budovat technické
zabezpečení skládky či její konstrukční prvky slovo „využívat“, nelze z toho dovozovat, že by tímto závazně
určoval, že se takto ukládaný odpad z hlediska zákona považuje za využívání odpadu ve smyslu §4 odst. 1
písm. q), nikoliv za jeho odstraňování ukládáním ve smyslu §4 odst. 1 písm. u), a už vůbec z toho nelze
dovozovat, zda takový odpad podléhá povinnosti tvorby finanční rezervy a jak má být vykazován v ročním hlášení.
K těmto dalším zákonným povinnostem souvisejícím s provozem daného zařízení (skládky), jako je tvorba
finanční rezervy na rekultivaci či povinnosti v oblasti výkaznictví, se integrované povolení nijak nevyjadřovalo,
ani je jakkoliv nemodifikovalo.“ Stěžovatelka integrovanému povolení přikládá zjevně širší význam,
než toto povolení ve skutečnosti má. To však nemůže založit její dobrou víru ve vztahu
k posuzovanému jednání.
[33] Přestože NSS odůvodnění správních orgánů a městského soudu do jisté míry zčásti
korigoval, jejich závěr, že i tyto odpady podléhaly povinnosti tvorby finanční rezervy
dle §49 ve spojení s §51 odst. 4 zákona o odpadech, je správný.
[34] Dále stěžovatelka vytýká městskému soudu, že chybně dovodil, že na Rekosol,
který byl nasazen na skládku v první fázi jejího provozu, je třeba pohlížet jako na ukládaný
odpad.
[35] Správní orgány ani městský soud nezpochybnily, že Rekosol může být účelně aplikován
na těleso skládky v jakékoliv fázi jejího provozu a že k jeho aplikaci v první fázi docházelo
v souladu s integrovaným povolením. Předmětem sporu však není, zda je účelné a přípustné
používat Rekosol v první fázi provozu skládky, ale jak má být toto používání hodnoceno
z hlediska povinnosti tvořit finanční rezervu.
[36] Podrobně se touto otázkou zabýval NSS v již zmiňovaném rozsudku ve věci
sp. zn. 7 As 54/2019, ve kterém k povaze Rekosolu dovodil: „Dle protokolu o výsledku certifikace
výrobku založeného ve správním spise je Rekosol biologicky aktivním rekultivačním materiálem, který je určen
pro konstrukci poslední svrchní biologicky oživitelné vrstvy. Základními výchozími materiály jsou odpadní zeminy,
stabilizované kaly z čistíren odpadních vod, popílky ze spalování hnědého uhlí, produkty z odsiřování spalin
a různá další aditiva. Integrované povolení zařazuje výrobu Rekosolu do způsobu využívání odpadů označeného
kódem R 3 a R 11 a umožňuje stěžovateli využívat Rekosol „v rámci vlastního provozu zařízení skládky
pro její technické zabezpečení, na konstrukční a překryvné vrstvy a při rekultivaci do nejsvrchnější ochranné
biologicky oživitelné vrstvy nebo expedovat mimo zařízení jako výrobek určený pro rekultivaci skládek odpadů,
odkališť, důlních prostor apod.“
[37] V této věci dále NSS uvádí, že stěžovatelka tvrdila, že neměla v rozhodném období
v úmyslu ukládat Rekosol na skládku v první fázi jejího provozu jako odpad (zbavovat se jej),
ale využívala jej díky jeho příhodným vlastnostem namísto jiných materiálů, které se v obdobných
situacích využívají (štěrk, písek, apod.). Namítala, že Rekosol nemůže být vůbec považován
za odpad, neboť splňuje podmínky §3 odst. 6 zákona o odpadech, a přestal tak být odpadem.
Tuto povahu (výrobku) si přitom zachovává bez ohledu na to, že byl použit jiným způsobem,
než předvídá certifikace daného výrobku.
[38] Správní orgány a městský soud naproti tomu vycházely z toho, že Rekosol je certifikován
k využití jako rekultivační materiál, jehož použití se předpokládá až ve druhé fázi provozu
skládky. Pokud byl tedy aplikován na těleso skládky již v první fázi jejího provozu, nebyla splněna
podmínka stanovená v §3 odst. 6 písm. a) zákona o odpadech a jednalo se o odstraňování
odpadu jeho uložením. Proto podléhal povinnosti tvorby finanční rezervy.
[39] Dle §3 odst. 6 zákona o odpadech některé druhy odpadu přestávají být odpadem, jestliže poté,
co byl odpad předmětem některého ze způsobů využití, splňuje tyto podmínky:
a) věc se běžně využívá ke konkrétním účelům,
b) pro věc existuje trh nebo poptávka,
c) věc splňuje technické požadavky pro konkrétní účely stanovené zvláštními právními předpisy
nebo normami použitelnými na výrobky,
d) využití věci je v souladu se zvláštními právními předpisy a nepovede k nepříznivým dopadům na životní
prostředí nebo lidské zdraví a
e) věc splňuje další kritéria, pokud jsou pro určitý typ odpadu stanovena přímo použitelným předpisem
Evropské unie.
[40] Stěžovatelka dovozuje, že Rekosol aplikovaný na technické zabezpečení skládky a na její
konstrukční a překryvné vrstvy není odpadem, neboť splňuje citované podmínky. Jejich splnění
však dovozuje z toho, že Rekosol byl certifikován jako výrobek: rekultivační materiál. Jak správně
uvedly správní orgány i městský soud, v posuzovaném případě však nebyla tato směs použita
jako rekultivační materiál, ale jako konstrukční a překryvný materiál. Zákonem vymezené
podmínky proto nelze považovat za splněné, nebyl-li Rekosol využit pro konkrétní účely,
tj. v souladu se svým certifikovaným účelem jako rekultivační materiál. Jedná se zejména
o podmínky uvedené pod písm. a) a c), jejichž splnění je výslovně vázáno na konkrétní způsob
využití. Sama certifikační autorita, která ověřovala vlastnosti daného výrobku včetně splnění
technických požadavků, výslovně omezila podmínky platnosti tohoto certifikátu pouze pro účely,
pro které byl vydán (rekultivační materiál). Nelze proto souhlasit se stěžovatelkou, že užití
Rekosolu mimo jeho účelové určení nemá bez dalšího žádný vliv na kvalifikaci dané směsi
z hlediska zákona o odpadech. Je pravda, že tento zákon neobsahuje žádný režim zpětného vynětí
z režimu výrobku, jak uvádí stěžovatelka. Zákon o odpadech je totiž koncipován
opačně: §3 odst. 6 naopak zřetelně spojuje vynětí určitého předmětu či látky z režimu odpadu
pouze s konkrétním účelem. Stěžovatelka pomíjí, že se pohybuje v oblasti zpracování odpadů
a produkt vzniklý využitím odpadů nemusí nutně splňovat technické požadavky pro jakýkoliv
v úvahu přicházející účel použití. Stav, kdy odpad přestává být odpadem, je spojen s ukončením
ochrany, kterou právo o odpadech zaručuje ve vztahu k životnímu prostředí a lidskému zdraví.
Má-li proto vést využití odpadu současně k dosažení tohoto stavu, je třeba postavit najisto,
že jsou u daného způsobu zpracování odpadu a jeho předpokládaného konkrétního použití
dodrženy podmínky stanovené v §3 odst. 6 zákona o odpadech a zejména zohlednit jakýkoliv
možný nepříznivý účinek dotyčné látky nebo předmětu na životní prostředí a lidské zdraví.
Nelze přitom bez dalšího předpokládat, že splňuje-li Rekosol technické požadavky
pro certifikovaný účel, automaticky je splňuje pro jakýkoliv jiný účel využití.
[41] Uvedené ostatně potvrzuje i rozsudek SDEU ze dne 24. 10. 2019, ve věci C-212/18, Prato
Nevoso Termo Energy, který se zabýval výkladem čl. 6 směrnice o odpadech. Ustanovení §3 odst. 6
zákona o odpadech implementuje do českého práva právě uvedený článek, k němuž SDEU
v bodě 50 konstatoval, že „skutečnost, že příslušný vnitrostátní orgán stanovil, že v případě splnění daných
kritérií již určitý odpad není pro určité použití odpadem, neznamená, že tento odpad přestává být odpadem,
jestliže se použije pro jiné účely. Není totiž vyloučeno, že dodržení podmínek uvedených v článku 1, čl. 6 odst. 1
a článku 13 směrnice 2008/98 závisí na určitém zpracování a předpokládaném konkrétním použití,
což znamená, že je toto splnění třeba ověřit pro každé z těchto použití zvlášť“ (důraz přidán).
Nelze tedy přisvědčit stěžovatelce, že by na Rekosol bylo možno nahlížet jako na výrobek
splňující podmínky §3 odst. 6 zákona o odpadech, zejména podmínky uvedené pod písm. a) a c),
i v případě, že nebyl použit jako rekultivační materiál v souladu se svou certifikací,
neboť konstatování povahy výrobku vzniklého některým ze způsobů využití odpadů je objektivní
kategorií nezávisle na účelu použití takové látky. Naopak, splnění podmínek uvedených
v §3 odst. 6 zákona o odpadech závisí na tom, jaká konkrétní použití se pro výrobek vzešlý
z využití odpadů předpokládají. Jinými slovy, přestal-li být výchozí odpad pro výrobu Rekosolu
poté, co byl předmětem způsobů využití označených kódy R 3 a R 11 odpadem pro účely použití
výsledné směsi jako rekultivačního materiálu, neznamená to, že tento odpad přestává
být odpadem, jestliže se použije pro jiné účely (jako konstrukční a překryvný materiál).
Dle citovaného rozsudku SDEU je třeba ověřit splnění podmínek §3 odst. 6 zákona o odpadech
pro každé z použití zvlášť.
[42] NSS nezpochybňuje, že stěžovatelkou aplikovaný Rekosol může vykazovat příhodné
vlastnosti pro to, aby byl použit jako konstrukční či překryvný materiál skládky. Tato skutečnost
(ani ve spojení s integrovaným povolením, které jeho ukládání do tělesa skládky tímto způsobem
připouští) ovšem sama o sobě neznamená, že daná směs z výrobny Rekosolu přestala
být odpadem ve smyslu §3 odst. 6 zákona o odpadech.
[43] Správní orgány nicméně učinily závěr, že Rekosol užitý stěžovatelkou v první fázi
provozu skládky nesplňoval podmínky §3 odst. 6 zákona o odpadech, pouze na základě
skutečnosti, že nebyl použit jako rekultivační materiál. Z výše uvedeného je zřejmé, že takový
závěr nemůže obstát. V souladu s citovaným rozsudkem SDEU bylo namístě ověřit, zda dané
zpracování směsi odpadní zeminy, stabilizovaných kalů z čistíren odpadních vod, popílků
ze spalování hnědého uhlí, produktů z odsiřování spalin a různých dalších aditiv a daný způsob
jejího použití naplňuje podmínky, za nichž odpad přestává být odpadem, vymezené v §3 odst. 6
zákona o odpadech. Správní orgány byly tedy povinny provést úvahu o tom, zda stěžovatelka
nakládala s Rekosolem jako s odpadem, či nikoliv. Tato otázka je zásadní pro posouzení
povinnost stěžovatelky převést na zvláštní účet finanční rezervy za uložený odpad; správní orgány
se jí však ve správním řízení blíže nezabývaly. Jejich rozhodnutí proto nemá v rozsahu týkajícím
se nakládání s Rekosolem dostatečnou oporu ve správním spise. V dalším řízení tak bude
nezbytné postavit najisto povahu Rekosolu používaného stěžovatelkou jako konstrukční
a překryvný materiál. Pro tuto situaci předpokládá zákon o odpadech tzv. řízení v pochybnostech
[viz §3 odst. 8 ve spojení s §78 odst. 2 písm. i) zákona], které lze zahájit nejen na žádost
vlastníka, ale i z moci úřední. Z rozsudku SDEU ze dne 28. 3. 2019, ve věci C-60/18, Tallinna
Vesi AS, pak vyplývá, že při rozhodování o tom, zda bylo dosaženo stavu, kdy odpad přestává
být odpadem, neboť byl předmětem některého způsobu využití, jež umožňuje jeho další
uplatnění, aniž by došlo k ohrožení lidského zdraví či poškození životního prostředí, musí dbát
členský stát na to, aby postupoval v souladu s uskutečněním cílů směrnice o odpadech,
jako je podpora uplatňování hierarchie způsobů nakládání s odpady, stanovená v článku 4 této
směrnice, nebo využití odpadů za účelem zachování přírodních zdrojů a použití materiálů
získaných využitím odpadu a umožnění zavedení oběhového hospodářství, jak vyplývá z bodů 8
a 29 odůvodnění této směrnice. Je proto třeba zohlednit všechny relevantní skutečnosti
a nejnovější stav vědeckých a technických poznatků. Jelikož se jedná především o odborné
posouzení, které mělo být součástí správního řízení, nelze provádět přezkum splnění podmínek
§3 odst. 6 zákona o odpadech na úrovni NSS.
[44] Pro výsledné posouzení pak nebude rozhodující pouze splnění podmínek §3 odst. 6
zákona o odpadech, ale i vyloučení toho, že stěžovatelky se při aplikaci Rekosolu v první fázi
provozu skládky fakticky zbavuje odpadu ve smyslu §3 odst. 2 téhož zákona. Ani splnění
podmínek dle §3 odst. 6 zákona o odpadech totiž automaticky neznamená, že tento materiál
již vůbec nelze kvalifikovat jako odpad. V bodech 55, 57 a 58 rozsudku ze dne 7. 3. 2013, ve věci
C-358/11, Lapin luonnonsuojelupiiri SDEU uvedl, že: „čl. 6 odst. 1 první pododstavec směrnice 2008/98
stanoví pouze podmínky, které musí splňovat zvláštní kritéria umožňující určit, které odpady přestávají
být odpadem ve smyslu čl. 3 bodu 1 této směrnice, pokud byly předmětem některého způsobu využití
nebo recyklace. Takové podmínky tedy samy o sobě nedostačují k přímému určení toho, že některé odpady nesmějí
být nadále pokládány za odpady. (…) V této souvislosti je třeba připomenout, že i pokud byl odpad předmětem
úplného způsobu využití, který vede k tomu, že předmětná látka získala tytéž vlastnosti a znaky jako surovina,
lze tuto látku ještě pokládat za odpad, jestliže se jí držitel v souladu s definicí obsaženou v čl. 3 bodu 1 s měrnice
2008/98 zbavuje nebo má v úmyslu se jí zbavit nebo se od něho požaduje, aby se jí zbavil (v tomto smyslu
viz rozsudky ze dne 15. června 2000, ARCO Chemie Nederland a další, C-418/97 a C-419/97, Recueil,
s. I-4475, bod 94, a ze dne 18. dubna 2002, Palin Granit a Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän
hallitus, C-9/00, Recueil, s. I-3533, bod 46). Předkládajícímu soudu přísluší, aby provedl posouzení,
která jsou za tímto účelem nezbytná. Skutečnost, že látka je výsledkem některého způsobu využití ve smyslu
směrnice 2008/98, představuje pouze jednu z okolností, které je třeba zohlednit při určení, zda se v případě
této látky ještě jedná o odpad, avšak sama o sobě neumožňuje učinit v tomto ohledu konečný závěr (viz výše
citovaný rozsudek ARCO Chemie Nederland a další, bod 97)“ (důraz přidán).
[45] S ohledem na výše citované tedy nelze přisvědčit ani názoru stěžovatelky, že látka,
která přestala být odpadem ve smyslu čl. 6 odst. 1 směrnice o odpadech, resp. jemu
korespondujícího §3 odst. 6 zákona o odpadech, již nemůže být vůbec považována za odpad.
Jak plyne z výše citovaného rozsudku SDEU, jakož i z jeho rozsudku ze dne 15. 6. 2000,
ve věci C-418/97, ARCO Chemie Nederland a další, to zda se jedná o odpad, je třeba posuzovat
na základě všech okolností v souladu s definicí odpadu, tedy podle toho, zda se držitel dané látky
nebo předmětu zbavuje nebo má v úmyslu se zbavit nebo se od něho požaduje, aby se jich zbavil
(srov. §3 odst. 1 zákona o odpadech: Odpad je každá movitá věc, které se osoba zbavuje nebo má úmysl
nebo povinnost se jí zbavit), a v souladu s cíli směrnice. Nikoliv tedy podle toho, zda daná věc splňuje
zvláštní kritéria umožňující určit, které odpady přestávají být odpadem. V souladu s judikaturou
SDEU pak nemůže být výklad pojmu odpad restriktivní (např. rozsudek ze dne 18. 4. 2002,
ve věci C-9/00, Palin Granit, bod 23, ale i stanovisko generálního advokáta Jacobse
ze dne 24. 10. 1996 ve věci C-304/94, Tombesi a další). NSS k této otázce dále v rozsudku
ze dne 25. 3. 2015, čj. 6 As 149/2013-41, výstižně poukázal na to, že: „Podle evropského konceptu
obsahu pojmu odpad ani ekonomická využitelnost věci neznamená, že nejde o odpad, protože všechny věci,
kterých se vlastníci zbavují, byť mají ekonomickou hodnotu, jsou předmětem směrnice [rozsudek SDEU
ze dne 28. 3. 1990 ve věci Zanetti a další C-359/88, ze dne 25. 6. 1997 Tombesi C-304/94 a další
spojené věci]. Stejná věc totiž pro někoho je odpadem a pro jiného nikoliv. Dokonce lze říci, že jediná věc může
v průběhu svého životního cyklu nabýt a pozbýt status odpadu i opakovaně, což musí její držitel sledovat
(in Hanák, J.: Co je odpadem podle evropské a české legislativy? Časopis pro právní vědu a praxi, ročník 19,
září 2011, s. 242). Ve stanovisku generálního advokáta Albera ze dne 4. 7. 2002 ve věci C-444/00
nalezneme na podporu teze o proměnlivosti charakteru věci v čase názor, že odpadem je i látka získaná recyklací,
pokud pro ni neexistuje poptávka a dlouhodobé skladování se stane pro držitele neúnosné a dovede jej ke zbavení
se věci. Systém nakládání s odpady, ke kterému se Evropská unie přihlásila, má totiž za cíl pokrýt všechny
předměty a látky, jichž se držitel zbavuje, i když mají hospodářskou hodnotu a jsou sbírány za obchodním
účelem, aby byly recyklovány, využity nebo opětovně použity (rozsudek NSS ze dne 22. 5. 2008,
čj. 2 As 28/2007-94).“
[46] I pokud by tedy stěžovatelkou použitý Rekosol splňoval podmínky, za nichž odpad
přestává být odpadem, je třeba jeho uložení na skládku podrobit testu založenému na výkladu
pojmu „odpad“, který předpokládá jednání, úmysl nebo povinnost zbavit se předmětné látky,
a majícímu odlišit odpad od látky, která v důsledku určitých způsobů využití již vlastnosti odpadu
pozbyla. Odpad, který byl předmětem úplného využití, v důsledku kterého daná látka získala
stejné vlastnosti a znaky jako surovina, a je tak použitelná za stejných podmínek ochrany
životního prostředí, již není odpadem pouze za předpokladu, že se této látky její držitel sám
nezbavuje a ani nemá v úmyslu se jí zbavit nebo se od něho nepožaduje, aby se jí zbavil.
Stěžovatelka tvrdí, že neměla v úmyslu se Rekosolu zbavovat jeho umístěním na skládku v první
fázi jejího provozu, neboť jej používala namísto jiných materiálů, které se využívají pro technické
zabezpečení skládky a na její konstrukční a překryvné vrstvy (štěrk, písek, apod.). Takové použití
Rekosolu ostatně předpokládá i integrované povolení. V souladu s §3 odst. 3 zákona o odpadech
tak bude především na stěžovatelce, aby případně v dalším řízení vyvrátila zákonnou domněnku
úmyslu zbavit se odpadu, tj. prokázala své tvrzení, že neměla v úmyslu se Rekosolu zbavovat
jeho umístěním na skládku. K této problematice blíže srov. citovaný rozsudek NSS
čj. 6 As 149/2013- 41 či rozsudek NSS ze dne 23. 2. 2011, čj. 7 As 6/2011-63, z nichž vyplývá,
že pojem „zbavování se movité věci“ uvedený v §3 odst. 1 zákona o odpadech je třeba vykládat
extenzivně. Vlastník tak musí prokázat skutečnou jistotu přínosnosti dalšího využití produktu,
přičemž pouhá možnost není způsobilá vyvrátit závěr o úmyslu zbavit se věci, a tudíž ani závěr
o tom, že taková věc je odpadem.
[47] V dalším řízení se tak správní orgány budou zabývat především tím, zda Rekosol,
který dle stěžovatelky slouží jako konstrukční a pokryvný materiál, přestal být za daného složení
a účelového určení odpadem ve smyslu §3 odst. 6 zákona o odpadech. K tomu je vhodné
iniciovat řízení v pochybnostech [viz §3 odst. 8 ve spojení s §78 odst. 2 písm. i) zákona
o odpadech], v němž budou zohledněny cíle směrnice o odpadech. V případě, že uvedený
materiál Rekosol skutečně splňuje podmínky §3 odst. 6 zákona o odpadech, umožní správní
orgány stěžovatelce prokázat její tvrzení, že se Rekosolu umístěním na skládku v uvedeném
množství nezbavovala.
[48] Lze uzavřít, že se správní orgány nedostatečně zabývaly tím, zda stěžovatelka v případě
aplikace produktu Rekosol nakládala s odpadem či nikoliv. V tomto bodu je tedy kasační stížnost
důvodná.
[49] Vzhledem k tomu, že městský soud aproboval rozhodnutí žalovaného, přestože správní
orgány se v případě aplikace Rekosolu nezabývaly výše předestřenou rozhodnou otázkou,
nezbylo NSS než jeho rozsudek podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušit. Zruší-li NSS rozsudek
městského soudu, a pokud již v řízení před městským soudem byly pro takový postup důvody,
současně se zrušením rozhodnutí městského soudu může sám podle povahy věci rozhodnout
o zrušení rozhodnutí správního orgánu [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.]. V dané věci jsou podmínky
pro tento postup splněny, neboť posouzení věci vyžaduje doplnění skutkového stavu.
Pokud by byla věc vrácena městskému soudu, ten by neměl jinou možnost než rozhodnutí
žalovaného zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení. NSS proto v souladu s §110 odst. 2 písm. a)
ve spojení s §78 odst. 1 a 4 s. ř. s. rozhodl tak, že sám rozhodnutí žalovaného zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení. Žalovaný je v dalším řízení vázán právním názorem NSS vyjádřeným
v tomto rozsudku [§78 odst. 5 ve spojení s §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.].
[50] Protože NSS zrušil jak rozsudek městského soudu, tak i rozhodnutí žalovaného,
je povinen rozhodnout kromě nákladů řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení,
které předcházelo zrušenému rozhodnutí městského soudu (§110 odst. 3 věta druhá s. ř. s.).
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 věta první s. ř. s. (ve spojení
s §120 s. ř. s.), podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil,
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Protože kasační stížnost vedla ke zrušení rozsudku
městského soudu i rozhodnutí žalovaného, měla stěžovatelka ve věci plný procesní úspěch.
Náleží jí proto náhrada nákladů řízení.
[51] V řízení o žalobě a o kasační stížnosti stěžovatelka vynaložila soudní poplatky v celkové
výši 9 000 Kč (za žalobu 3 000 Kč, za návrh na přiznání odkladného účinku žalobě 1 000 Kč
a za kasační stížnost 5 000 Kč). Dále má stěžovatelka právo na náhradu nákladů právního
zastoupení za čtyři úkony ve věci (převzetí a příprava zastoupení, sepis žaloby, účast na jednání,
sepis kasační stížnosti) dle §11 odst. 1 písm. a), d) a g) v yhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách
advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif) po 3 100 Kč
za úkon [§7 ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) téže vyhlášky] a za jeden úkon ve věci ve výši
poloviny sazby dle §11 odst. 2 písm. a) advokátního tarifu (návrh na přiznání odkladného účinku
žalobě), tj. 1 550 Kč (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 9. 2017,
č. j. 8 As 17/2016 - 154). NSS nepřiznal stěžovatelce náhradu nákladů řízení za vyjádření
nesouhlasu s rozhodnutím věci bez nařízení jednání a za vyčíslení náhrady nákladů řízení (nejedná
se o podání ve věci samé), repliku ze dne 2. 3. 2016 (z důvodu opakování žalobní argumentace),
doplnění argumentace ze dne 7. 5. 2017 (z důvodu nesouvislosti s předmětem řízení)
ani za jednotlivá opakující se doplnění kasační stížnosti, neboť neobsahovala žádné nové,
pro posouzení věci relevantní, skutečnosti. K odměně za pět úkonů právní služby soud připočetl
paušální náhradu hotových výdajů zástupce stěžovatelky ve výši 300 Kč za jeden úkon, tj. celkem
částku 1 500 Kč (§13 odst. 4 advokátního tarifu). Jelikož zástupci stěžovatelky v řízení
před městským soudem i NSS doložili, že jsou plátci DPH, odměna se podle §57 odst. 2 s. ř. s.
zvyšuje o částku odpovídající této dani, která činí 21 % z částky 15 450 Kč, tj. 3 245 Kč. Žalovaný
je tak povinen zaplatit na náhradě nákladů řízení celkem 27 695 Kč do 15 dnů od právní moci
tohoto rozsudku, k rukám zástupce stěžovatelky.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 13. října 2020
Ondřej Mrákota
předseda senátu