ECLI:CZ:NSS:2020:10.AS.166.2020:53
sp. zn. 10 As 166/2020 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudce Ondřeje
Mrákoty a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci navrhovatele: MUDr. P. M.,
zast. Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem se sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno,
proti odpůrkyni: vláda České republiky, se sídlem nábřeží Edvarda Beneše 128/4, Praha 1 –
Malá Strana, zast. Mgr. Martinem Kramářem, advokátem se sídlem Křižovnické náměstí 193/2,
Praha 1 – Staré Město, proti usnesení vlády ze dne 6. 4. 2020 č. 387 (krizové opatření o
podmínkách cestování z a do České republiky, č. 150/2020 Sb.), v řízení o kasační stížnosti
navrhovatele proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 14. 5. 2020, čj. 6 A 51/2020-60,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Navrhovatel se návrhem ze dne 20. 4. 2020 domáhal zrušení usnesení vlády
ze dne 6. 4. 2020 č. 387 (krizové opatření o podmínkách cestování z a do ČR,
publ. pod č. 150/2020 Sb.), které označil za opatření obecné povahy. V podání
ze dne 27. 4. 2020, označeném jako „změna žaloby ve věci návrhu na zrušení opatření obecné
povahy“, uvedl, že s ohledem na to, že „jedno napadené opatření bylo zrušeno“, navrhuje zrušit
usnesení vlády ze dne 12. 3. 2020 č. 194 (o vyhlášení nouzového stavu, publ. pod č. 69/2020 Sb.).
Dále navrhl určit, že zásah do práv navrhovatele v důsledku vydání usnesení vlády
ze dne 13. 3. 2020 č. 203 (krizové opatření o zákazu vstupu cizinců a výjezdu občanů České
republiky do zahraničí, publ. pod č. 76/2020 Sb.) byl nezákonný.
[2] Usnesením ze dne 14. 5. 2020 městský soud nepřipustil změnu návrhu a původní návrh
odmítl. V odůvodnění k tomu uvedl, že navrhovatel změnou návrhu ze dne 27. 4. 2020 napadal
odlišný akt, který byl nadto vydán před aktem, který je předmětem tohoto soudního řízení.
Navrhovatel původně napadl akt, který mj. upravoval vstup na území ČR a vycestování z něj,
zatímco změnou návrhu napadá akt, kterým byl vyhlášen nouzový stav, a zásah, který byl učiněn
podle zcela jiného aktu než aktu původně napadeného. Podle názoru městského soudu nemá
původní návrh žádnou souvislost s oběma těmito akty, proto není možné připustit změnu
návrhu. Nadto ani změněný návrh není způsobilý věcného přezkumu před soudem z týchž
důvodů jako původní návrh, proto by změna návrhu nemohla na rozhodnutí soudu nic změnit.
[3] V případě napadeného usnesení vlády č. 150/2020 Sb. pak městský soud dovodil,
že nemá pravomoc k přezkumu tohoto aktu. Usnesení vlády o přijetí krizového opatření
totiž není opatřením obecné povahy, které by podléhalo přezkoumání správním soudem
(viz usnesení Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20). Jak usnesení vlády
o vyhlášení nouzového stavu, tak usnesení vlády o přijetí krizového opatření má materiálně
povahu jiného právního předpisu ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy. Protože nedostatek
pravomoci správního soudu přezkoumat usnesení vlády o krizovém opatření je nedostatek
podmínky řízení, který nelze odstranit, rozhodl soud podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
o odmítnutí podaného návrhu. Proto se ani nemohl zabývat námitkami uplatněnými v návrhu.
[4] Navrhovatel (stěžovatel) podal proti usnesení městského soudu kasační stížnost z důvodů
dle §103 odst. 1 písm. a), d), e) s. ř. s. Nejprve dovozuje, že napadený akt je opatřením obecné
povahy. Městský soud prý neměl vycházet z usnesení Ústavního soudu (stěžovatel rozsáhle
analyzuje otázku závaznosti jeho nálezů a usnesení a vysvětluje, že usnesení Pl. ÚS 8/20
není pro správní soudy závazné). Dále cituje judikaturu NSS a Ústavního soudu, z níž prý plyne,
že usnesení vlády č. 150/2020 Sb. je opatřením obecné povahy. V daném případě vláda vydala
toto opatření zcela mimo svou působnost a pravomoc, proto bylo nulitní. Městský soud
měl podle stěžovatele připustit změnu návrhu nebo alespoň možnost zásahové žaloby
proti zásahu, ke kterému došlo v důsledku vydání sporného opatření. Stěžovatel pak obsáhle
hovoří o možnosti použití §95 o. s. ř. ve správním soudnictví obecně a v této věci zvláště.
[5] Odpůrkyně argumentuje, že kasační stížnost je nepřípustná, protože je polemikou
s usnesením Ústavního soudu. Dále odpůrkyně analyzuje judikaturu a detailně se vyjadřuje
k jednotlivým stížnostním bodům. Závěrem navrhuje, aby NSS kasační stížnost odmítl.
[6] Stěžovatel ve stručné replice opět polemizuje s judikaturou Ústavního soudu
(na kterou odkazuje odpůrkyně). Dle stěžovatele je tato judikatura nepřesvědčivá a vnitřně
rozporuplná.
[7] Kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou.
Odpůrkyně nemá pravdu, že by kasační stížnost byla nepřípustná (dle odpůrkyně je kasační
stížnost nepřípustná, neboť je polemikou s judikaturou Ústavního soudu, respektive
není přípustná, neboť chyběly podmínky řízení již před městským soudem). NSS k tomu
zdůrazňuje, že stěžovatel kasační stížností napadl usnesení městského soudu o odmítnutí návrhu.
Takovou kasační stížnost lze opřít pouze o §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (viz rozsudek
ze dne 21. 4. 2005, čj. 3 Azs 33/2004-98, č. 625/2005 Sb. NSS). Pod důvod dle §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s. spadá i případ, kdy nesprávný závěr soudu nebo vada řízení měly za následek
vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Předmětem posouzení v řízení o kasační
stížnosti proto je pouze otázka, zda městský soud postupoval správně, když návrh podle
§46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení.
Logikou odpůrkyně, která tvrdí nepřípustnost této kasační stížnosti, by se zcela vyprázdnily
důvody kasační stížnosti dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[8] Kasační stížnost je proto přípustná, není však důvodná.
[9] Jak správně uvádí odpůrkyně, velmi podobnými otázkami se již zabýval NSS v rozsudku
ze dne 21. 5. 2020, čj. 5 As 138/2020-80 (zde stejný stěžovatel podal návrh na zrušení usnesení
vlády o vyhlášení nouzového stavu, a žalobu proti tvrzenému nezákonnému zásahu odpůrkyně
spočívajícímu v dotčení práv usnesením vlády č. 76/2020 Sb.). Podobně jako v rozsudku
5 As 138/2020 tvoří jádro kasační stížnosti tvrzení stěžovatele, že závěry usnesení pléna
Ústavního soudu Pl. ÚS 8/20, na nichž městský soud postavil své rozhodnutí, jej nezavazovaly,
a tudíž se jimi neměl řídit, případně že měl aplikovat jiné nálezy Ústavního soudu, stěžovatelem
specifikované. Protože se vskutku detailního vypořádání všech jeho (v řadě aspektů podobných)
námitek dostalo stěžovateli již v rozsudku 5 As 138/2020, v tomto rozsudku NSS hodnotí
jednotlivé stížnostní body již jen stručně. V detailech proto NSS odkazuje na rozsudek
5 As 138/2020.
[10] Judikatura Ústavního soudu, byť se dílem vyvíjí a proměňuje, je jednotná v pohledu
na právní povahu rozhodování vlády formou krizových opatření (viz poprvé již cit. usnesení
Pl. ÚS 8/20, o které opřel své rozhodnutí městský soud; dále např. usnesení ze dne 21. 4. 2020,
sp. zn. Pl. ÚS 7/20, usnesení ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 10/20, sp. zn. Pl. ÚS 13/20
a sp. zn. Pl. ÚS 15/20, a usnesení ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 11/20).
[11] Ústavní soud je jednotný především v názoru, že vyhlášení nouzového stavu vládou
je primárně aktem aplikace ústavního práva. Představuje „akt vládnutí“, který má normativní
dopad, zásadně nepodléhá kontrole Ústavního soudu a je „přezkoumatelný“ demokraticky
zvoleným politickým („nesoudním“) orgánem, kterým je Poslanecká sněmovna
(takto cit. usnesení Pl. ÚS 8/20, bod 26, a navazující judikatura).
[12] Ovšem ani většina krizových opatření přijímaných vládou v souladu s ústavním zákonem
č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, a zákonem č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení
a o změně některých zákonů (krizový zákon), nemá povahu opatření obecné povahy.
Tato rozhodnutí vlády mají povahu právního předpisu sui generis, správní soudy je proto rušit
nemohou (takto usnesení Pl. ÚS 10/20, body 20-22, ve vztahu ke krizovému opatření
č. 76/2020 Sb., které se snažil nynější stěžovatel přezkoumat v rámci zásahové žaloby,
a ve vztahu ke krizovému opatření č. 150/2020 Sb., které bylo vlastním předmětem nynějšího
návrhu; podobně usnesení Pl. ÚS 13/20, bod 23, rovněž ve vztahu ke krizovému opatření
č. 76/2020 Sb., a dále ve vztahu k dalšímu vládnímu krizovému opatření o prodloužení zákazu
vstupu na území ČR a povinné čtrnáctidenní karanténě, publ. pod č. 142/2020 Sb.).
[13] Co se týče stěžovatelem zpochybňované závaznosti usnesení Ústavního soudu,
pro nynější věc je klíčové, že se ústavní judikatura ustálila. Právní názor, z něhož městský soud
vycházel, není nějakým ojedinělým excesem, ale je naopak součástí dnes již ustálené judikatury.
Klíčové je, že jde o usnesení pléna Ústavního soudu, nikoliv o senátní usnesení o odmítnutí
ústavní stížnosti pro zjevnou neopodstatněnost (právě ve vztahu k takovým usnesením
se především uplatní úvahy stěžovatele o jejich zanedbatelném normativním významu).
Přes početné disenty, které byly uplatněny ve všech shora cit. usneseních, proto správní soudy
musí vycházet z názoru většiny pléna Ústavního soudu, nikoliv z názorů jednotlivých
disentujících či naopak s výrokem konkurujících soudců, kterých se dovolává stěžovatel.
NSS je přesvědčen, že výzvy stěžovatele k nerespektování judikatury Ústavního soudu by vedly
k chaosu a anarchii, což by zásadním způsobem narušilo základní principy právního státu
(srov. obecně k otázce závaznosti usnesení ÚS, včetně rozsáhlé citace judikatury, rozsudek
5 As 138/2020, body 43-50).
[14] NSS proto uzavírá, že rozhodnutí vlády o vyhlášení nouzového stavu (č. 69/2020 Sb.),
jehož přezkumu se stěžovatel domáhal v rámci navrhované změny původního návrhu,
není opatřením obecné povahy. Ze stanovisek pléna Ústavního soudu jednoznačně plyne,
že tento akt odpůrkyně nemůže být přezkoumán soudy rozhodujícími ve správním soudnictví
v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy (shodně rozsudek 5 As 138/2020, bod 39).
[15] Byť Ústavní soud v rámci navazující judikatury připustil, že krizové opatření vlády vydané
dle krizového zákona může mít nejrůznější povahu, ve shora cit. plenárních usneseních dospěl
k jednoznačnému závěru, že krizové opatření č. 150/2020 Sb. (které bylo předmětem vlastního
návrhu stěžovatele) není opatřením obecné povahy. Jedná se o právní předpis, který tudíž
nemůže být samostatně přezkoumatelný ve správním soudnictví.
[16] V obou případech (č. 69/2020 Sb. a č. 150/2020 Sb.) tedy vskutku neměl městský soud
pravomoc tyto akty v řízení o stěžovatelově návrhu přezkoumávat. Proto se jeví již nadbytečnou
disputace, zda snad měl soud připustit změnu návrhu a návrh rozšířit též o rozhodnutí vlády
o vyhlášení nouzového stavu (č. 69/2020 Sb.). Jak totiž městský soud správně uvedl,
i toto rozhodnutí vlády by stejně nemohl věcně přezkoumat.
[17] Mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví stěžovatel v návrhu nenapadal.
Proto se NSS ani nemusí vyjadřovat k argumentaci, v níž stěžovatel vyjadřuje nelibost
nad rozdílným přístupem Ústavního soudu k vládním a ministerským opatřením (blíže k tomu
též rozsudek 5 As 138/2020, body 58-60).
[18] Stěžovatel kritizuje městský soud též za to, že nepřipustil změnu návrhu tak,
že by se stěžovatel nově domáhal určení nezákonného zásahu spočívajícího v omezení jeho práv
původním krizovým opatřením č. 76/2020 Sb. Podle NSS však i zde městský soud postupoval
správně. Stěžovatel v podání ze dne 27. 4. 2020 netvrdil, že by došlo k zásahu do jeho práv
konkrétním, jemu adresovaným úkonem správního orgánu, který by měl povahu zásahu
ve smyslu §82 s. ř. s. a spočíval v postupu nějakého správního orgánu dle krizového opatření
vlády č. 76/2020 Sb. (srov. též rozsudek 5 As 138/2020, bod 66). Právě naopak, stěžovatelova
argumentace v cit. podání ze dne 27. 4. 2020 je na hranici srozumitelnosti. Není totiž vůbec jasné,
proč se snaží původní návrh rozšířit a jak vůbec původní návrh s novým, nijak neodůvodněným
petitem souvisí (což městský soud také správně podotknul). NSS připomíná, že samotné krizové
opatření č. 76/2020 Sb. je třeba v souladu se shora cit. judikaturou považovat za právní předpis
sui generis. Jeho vydání tak pojmově nemůže být nezákonným zásahem správního orgánu.
Stěžovatel se proto ani nemůže pokoušet založit (neexistující) pravomoc správního soudu
přezkoumat onen právní předpis tím, že obecně prohlásí, že jím bylo zasaženo do jeho práv,
aniž by uvedl jak, kým a kdy.
[19] NSS proto zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 věta poslední s. ř. s.).
Žádné důkazy předložené stěžovatelem přitom neprováděl, neboť by to bylo s ohledem
na právní nepochybnost věci zbytečné.
[20] O náhradě nákladů řízení rozhodl podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl
úspěch; odpůrkyně se práva na náhradu nákladů řízení výslovně vzdala.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. července 2020
Zdeněk Kühn
předseda senátu