ECLI:CZ:NSS:2017:10.AS.171.2016:51
sp. zn. 10 As 171/2016 - 51
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové,
soudce Zdeňka Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobkyně: VETT, a. s.,
se sídlem Nad Opatovem 2140/2, Praha 11, zast. JUDr. Michalem Říhou, advokátem se sídlem
Ke Klimentce 2186/15, Praha 5, proti žalovanému: Krajský úřad Libereckého kraje,
se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec 2, za účasti osoby zúčastněné na řízení: město Česká Lípa,
se sídlem T. G. Masaryka 1, Česká Lípa, zast. JUDr. Stanislavem Kadečkou, Ph.D.,
advokátem se sídlem Teplého 2786, Pardubice, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 3. 2013,
čj. KULK 17509/2013, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ústí
nad Labem – pobočka v Liberci ze dne 9. 6. 2016, čj. 59 A 94/2014-155,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci ze dne 9. 6. 2016,
čj. 59 A 94/2014-155, se r uší .
II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 3. 2013, čj. KULK 17509/2013, se ruší
a věc se v rací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je po v i ne n zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení o žalobě
a řízení o kasační stížnosti částku 19 456 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto
rozsudku k rukám JUDr. Michala Říhy, advokáta.
IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Návrhem ze dne 21. 10. 2010 se žalobkyně u žalovaného domáhala, aby osobě
zúčastněné na řízení uložil povinnost zaplatit žalobkyni částku 7 771 195 Kč s příslušenstvím,
a to na základě závazku z veřejné služby v městské autobusové dopravě. Žalovaný tento návrh
podle §141 odst. 7 správního řádu zamítl, neboť ze souvisejících rozhodnutí civilních soudů
zjistil, že smlouva o závazku veřejné služby (dále též "ZVS") byla absolutně neplatná.
Neztotožnil se s argumentací žalobkyně, podle které závazek veřejné služby fakticky vzniká
právní mocí příslušné licence vydané dopravním úřadem; shodně se vyjádřil i zvláštní senát NSS
v řízení Konf 33/2007. Žalovaný nezpochybnil, že k plnění vykazující charakter závazku veřejné
služby mezi osobou zúčastněnou a žalobkyní došlo, avšak podle jeho názoru si žalobkyně
vlastním počínáním přivodila riziko, že jí vykonávané služby nemusí být plně uhrazeny.
[2] Žalobkyně rozhodnutí žalovaného napadla žalobou, kterou krajský soud rozsudkem
zamítl a přisvědčil závěrům žalovaného. Žalovaný nepochybil, pokud vyhodnotil pro správní
řízení veřejnoprávní smlouvu jako právní akt, který nebyl schopen mezi žalobkyní a osobou
zúčastněnou založit závazkový vztah; proto z této smlouvy nemohou plynout ani jakékoliv
nároky. Základem závazku veřejné služby je smlouva mezi dopravním úřadem a dopravcem.
Samotnou licencí, kterou žalobkyně nepochybně disponovala, nevzniká závazek veřejné služby.
V projednávané věci proto žalobkyně poskytovala dopravní služby, aniž mezi ní a osobou
zúčastněnou závazek veřejné služby vznikl.
[3] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) podala proti rozsudku krajského soudu obsáhlou
kasační stížnost. V ní nejprve shrnuje spletitý procesní vývoj celé věci, upozorňuje na průtahy
na straně žalovaného, dále zpochybňuje závěr krajského soudu o absolutní neplatnosti
veřejnoprávní smlouvy. Žalovaný nebyl vázán závěry civilních soudů o neplatnosti veřejnoprávní
smlouvy. V každém případě však byl povinen o nároku stěžovatelky ve sporném řízení podle
§141 správního řádu rozhodnout, neboť stěžovatelka považuje veřejnoprávní nároky ze smlouvy
za nezpochybnitelné. V kasační stížnosti stěžovatelka namítá rovněž nepřezkoumatelnost
napadeného rozsudku.
[4] Žalovaný se k obsahu kasační stížnosti nevyjádřil.
[5] Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření zdůraznila, že žalovaný se žádných
průtahů nedopustil. Žalovaný řízení několikrát přerušil a vyčkával, jak civilní soudy posoudí
otázku vzniku (platnosti) veřejnoprávní smlouvy. Podle usnesení NS ze dne 12. 1. 2011,
sp. zn. 28 Cdo 4410/2010, „vychází-li žalovaný nárok ze skutkových tvrzení, že bylo poskytnuto plnění
jinému, aniž by mezi účastníky existoval odpovídající smluvní vztah, a dovozuje-li se tak vznik závazkového
vztahu z bezdůvodného obohacení, je dána pravomoc soudů v civilním řízení, nehledě na to, že v případě platně
uzavřené smlouvy by byl povolán rozhodovat spor správní orgán“. Osoba zúčastněná proto uzavírá,
že nelze přiznat finanční plnění z veřejnoprávní smlouvy, pokud žádná veřejnoprávní smlouva
platně nevznikla, resp. neexistuje.
[6] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti,
byla podána včas a osobou oprávněnou. Důvodnost kasační stížnosti posoudil v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů; neshledal přitom, že by napadený rozsudek trpěl vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[7] Rozsudek krajského soudu není nepřezkoumatelný. Nepřezkoumatelnost nemůže být
dána tím, že stěžovatelka s argumentací krajského soudu nesouhlasí. Rozsáhlá a detailní polemika
stěžovatelky s obsahem napadeného rozsudku osvědčuje jeho přezkoumatelnost.
[8] Krajský soud nicméně ve svém rozsudku dospěl k nesprávnému závěru, podle kterého
z neplatné veřejnoprávní smlouvy nemohou plynout jakékoliv nároky. Nejvyšší správní soud
již několikrát ve svých rozhodnutích upozornil na to, že některé důsledky vyplývající
z plnění poskytnutého na základě neplatné smlouvy mohou ovlivnit právní sféru smluvních stran
a správní orgán ani správní soud nemohou odmítnout se těmito důsledky zabývat pouze
s odkazem na neplatnost (byť absolutní) smlouvy (viz např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 31. 3. 2011, čj. 9 Afs 81/2010-180).
[9] Ke stejnému závěru dospěl i zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb.
V rozhodnutí ze dne 25. 2. 2016, čj. Konf 10/2015-11, věc ČAS – SERVICE, vysvětlil,
že sporem z veřejnoprávní smlouvy „je nutno rozumět podstatně širší okruh nároků svou povahou
a podstatou veřejnoprávních než pouze nároků vyplývajících z konkrétního ujednání o plnění obsaženého v platné
veřejnoprávní smlouvě. Právní úprava zakotvující možnost uzavřít v určité věci v oblasti veřejného práva
veřejnoprávní smlouvu již tím, že zakládá možnost vzniku právního vztahu mezi jednotlivcem a veřejnoprávní
entitou jinak než autoritativním jednostranným jednáním veřejnoprávní entity, předpokládá vznik komplexního
„souboru“ vzájemných a navzájem provázaných práv a povinností a z nich plynoucích nároků mezi těmito
subjekty. Centrálním bodem tohoto souboru práv a povinností bude daná veřejnoprávní smlouva. Nezřídka však,
ačkoli by mělo jít spíše o výjimky, půjde i o práva a povinnosti – striktně vzato – povahy mimosmluvní.
Ty budou s veřejnoprávní smlouvou spojené pouze volně, ve smyslu faktické souvislosti mezi nárokem
a veřejnoprávní smlouvou, která byla uzavřena, ať už platně nebo neplatně, nebo nebyla uzavřena,
avšak s ohledem na povahu a podstatu vztahu uzavřena být mohla (tzn. že daný vztah mohl být podle zákona
veřejnoprávní smlouvou upraven). V tomto smyslu je i v oblasti veřejnoprávních smluv představitelná veřejnoprávní
obdoba nároků, jakými jsou v oblasti práva soukromého nárok na vydání bezdůvodné obohacení […]“.
„Soubor“ práv a povinností, „jehož centrálním bodem je zákonem předvídaná, byť ne vždy nezbytně nutně
platná či vůbec uzavřená veřejnoprávní smlouva, má být posuzován komplexně, ve všech svých vzájemných
souvislostech, a pokud možno jedním orgánem, resp. soustavou orgánů. Je tedy zásadně třeba v pochybnostech
vykládat ustanovení o pravomocech rozhodovat o právech a povinnostech majících určitou povahu a podstatu
(veřejnoprávní či naopak soukromoprávní) tak, že o nich bude rozhodovat pokud možno jeden orgán“.
[10] V nyní projednávané věci nebylo sporné, že stěžovatelka uplatnila nárok související
s právními vztahy v oblasti veřejného práva. Žalovaný i krajský soud nezpochybnili,
že plnění v podobě zajištění veřejné dopravy bylo fakticky poskytováno; tomuto poskytování
se orgány veřejné moci věcně příslušné k zajišťování veřejné dopravy ve veřejném zájmu
nebránily a plnění konzumovaly. V souladu s výše citovaným rozhodnutím zvláštního senátu
tedy nelze návrh na vypořádání takto poskytovaného a konzumovaného plnění poskytnutého
v souvislosti s provozováním veřejné dopravy zamítnout pouze s jednoduchou argumentací,
že nárok stěžovatelky není důvodný, neboť veřejnoprávní smlouva nebyla platně uzavřena.
[11] Žalovaný jakožto příslušný správní orgán je povinen v dané situaci posoudit,
zda a v jakém rozsahu bylo poskytnuto plnění, které nelze v případě poskytnutí služby veřejné
dopravy ve stejné podobě vrátit (viz výše uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 3. 2011, čj. 9 Afs 81/2010-180). V takovém případě přichází v úvahu pouze ohodnocení
přijatého prospěchu peněžitou formou. Krajský soud tuto možnost s odkazem na neplatnost
smlouvy zcela odmítl. Žalovaný sice připustil faktické poskytnutí plnění, odmítl však možnost
navrácení finanční hodnoty těchto služeb na základě obecně formulovaných a nepodložených
důvodů.
[12] Námitky stěžovatelky vytýkající žalovanému i krajskému soudu neposouzení nároků
vyplývajících z poskytnutého a konzumovaného plnění jsou na základě výše uvedeného důvodné.
Důvody pro zrušení rozhodnutí žalovaného byly dány již v řízení před krajským soudem,
krajský soud by však nemohl v řízení ve správním soudnictví nahradit činnost žalovaného
při posouzení rozsahu konzumovaného plnění a odpovídající náhrady, proto Nejvyšší
správní soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil nejen napadený rozsudek krajského soudu,
ale dle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. i rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V něm bude žalovaný postupovat podle závazného právního názoru vysloveného v tomto
rozsudku [§110 odst. 2 písm. a) ve spojení s §78 odst. 5 s. ř. s. ].
[13] Podle §110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. rozhodne NSS v případě, že zruší podle §110
odst. 2 písm. a) s. ř. s. rozhodnutí žalovaného, o nákladech řízení o kasační stížnosti i o nákladech
řízení před krajským soudem. Stěžovatelka měla ve věci úspěch, podle §60 odst. 1 s. ř. s.
jí tedy přísluší právo na náhradu nákladů řízení.
[14] V řízení o žalobě představovaly náklady řízení zaplacený soudní poplatek ve výši 3000 Kč,
odměna a náhrada hotových výdajů advokáta. Odměna náleží celkem za tři úkony právní služby
[převzetí a příprava zastoupení před podáním žaloby, podání žaloby, replika k vyjádření
žalovaného; §1 odst. 1, §7, §9 odst. 3 písm. d), §11 odst. 1 písm. a), d) a g) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu], a to v hodnotě 3100 Kč za každý úkon právní služby,
celkem částku 9300 Kč. K tomu je třeba připočíst 3 × režijní paušál po 300 Kč, tj. 900 Kč.
Celkem tedy činí náklady řízení před krajským soudem částku 10 200 Kč plus 3000 Kč jako
úhrada za zaplacený soudní poplatek.
[15] V řízení o kasační stížnosti představovaly náklady řízení pouze odměna a náhrada
hotových výdajů advokáta (stěžovatelka byla od placení soudního poplatku osvobozena). NSS
přiznal stěžovatelce jeden úkon po 3100 Kč (podání kasační stížnosti) [§1 odst. 1, §7,
§9 odst. 4 písm. d), §11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu]. Náhrada hotových výdajů pak
sestává z paušální částky 300 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu). Celkem tedy činí náklady
stěžovatelky v řízení před NSS částku 3400 Kč.
[16] Jelikož je zástupce plátcem DPH, NSS zvýšil odměnu advokáta o částku 2856 Kč
odpovídající DPH ve výši 21 % z částky 13 600 Kč (10 200 + 3400). Celkem je tedy povinen
žalovaný zaplatit stěžovatelce částku 19 456 Kč (13 600 + 2856 + 3000). Tuto částku je žalovaný
povinen zaplatit stěžovatelce k rukám advokáta do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
[17] Ve vztahu k osobě zúčastněné na řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60
odst. 5 s. ř. s. tak, že nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť osoba zúčastněná na řízení
má právo na náhradu pouze těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti,
kterou jí soud uložil; případně jí soud může z důvodů zvláštního zřetele hodných na návrh
přiznat i náhradu dalších nákladů řízení. V daném případě však krajský soud ani Nejvyšší správní
soud osobě zúčastněné na řízení splnění žádné povinnosti, v souvislosti s níž by jí vznikly
náklady, neuložily.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. února 2017
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu