ECLI:CZ:NSS:2020:10.AS.217.2020:74
sp. zn. 10 As 217/2020 - 74
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty,
soudce Zdeňka Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobkyně:
EUROVIA CS, a. s., se sídlem U Michelského lesa 1581/2, Praha 4, zast. Mgr. Radkem
Pokorným, advokátem se sídlem Klimentská 1216/46, Praha 1, proti žalovanému: Ředitelství
silnic a dálnic ČR, se sídlem Na Pankráci 546/56, Praha 4, zast. JUDr. Karlem Muzikářem,
LL.M., advokátem se sídlem Křižovnické náměstí 193/2, Praha 1, za účasti osoby zúčastněné
na řízení: prof. Ing. J. K., CSc., proti rozhodnutí generálního ředitele Ředitelství silnic a dálnic
ČR ze dne 12. 10. 2016, čj. 20616/2016-10300, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 6. 2020, čj. 10 A 223/2016-130,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 6. 2020, čj. 10 A 223/2016-130, se ruší a věc
se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Žalobkyně se žádostí ze dne 1. 7. 2016 domáhala podle zákona č. 106/1999 Sb.,
o svobodném přístupu k informacím, po žalovaném poskytnutí informace vztahující
se k prof. Ing. J. K., CSc. Rozhodnutím ze dne 2. 8. 2016 žalovaný částečně vyhověl žádosti
žalobkyně a ve zbytku odmítl požadované informace poskytnout z důvodu ochrany osobních
údajů. Proti tomuto rozhodnutí se žalobkyně odvolala, generální ředitel žalovaného dne 12. 10.
2016 rozhodnutím uvedeným v záhlaví odvolání žalobkyně zamítl. Proti rozhodnutí generálního
ředitele žalovaného se žalobkyně bránila žalobou, kterou městský soud zamítl.
[2] Proti rozsudku městského soudu žalobkyně (stěžovatelka) podala kasační stížnost
z důvodů, které podřadila po §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Navrhla, aby NSS rozsudek
městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Žalovaný i osoba zúčastněná na řízení
navrhli, aby NSS kasační stížnost zamítl.
[3] NSS při posuzování přípustnosti kasační stížnosti dospěl k závěru, že kasační stížnost
má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou. Při posuzování důvodnosti
kasační stížnosti však shledal vadu řízení před městským soudem, ke které musel přihlédnout
i bez návrhu (§109 odst. 4 s. ř. s.). Právě pro tuto vadu je kasační stížnost důvodná.
[4] Článek XV bod 17 zákona č. 111/2019 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti
s přijetím zákona o zpracování osobních údajů, změnil §20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu
k informacím. Nebylo-li podle předchozí úpravy možné určit nadřízený orgán podle §178
správního řádu, rozhodoval v odvolacím řízení a řízení o stížnosti ten, kdo stál v čele povinného
subjektu. Podle novelizovaného znění §20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím
v takových případech rozhoduje v odvolacím řízení a v řízení o stížnosti Úřad pro ochranu
osobních údajů.
[5] Dřívější úpravu §20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím bylo možné
použít jen do 1. 1. 2020 (čl. XVI zákona č. 111/2019 Sb.), počínaje následujícím dnem
se proto použije úprava nová, a to i na běžící řízení.
[6] Žalovaný, na kterého se stěžovatelka obrátila jako na povinný subjekt, je státní
příspěvkovou organizací a v jeho případě není možné určit podle §178 správního řádu,
kdo je jeho nadřízeným správním orgánem, proto působnost k rozhodování projednávané věci
přešla od 2. 1. 2020 na Úřad pro ochranu osobních údajů.
[7] Podle §69 s. ř. s. je v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu žalovaným
správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo správní orgán, na který jeho působnost přešla.
Ustanovení §69 s. ř. s. tak upravuje specifický případ procesního nástupnictví, odlišný od úpravy
obsažené v §107 a §107a o. s. ř. Při přechodu působnosti v důsledku změny zákona
proto městský soud musí jednat s orgánem, na který přešla působnost. Neučiní-li tak, zatíží řízení
vadou, která má za následek nezákonnost rozhodnutí o věci samé (srov. k tomu detailně rozsudek
NSS ze dne 30. 10. 2020, čj. 4 As 155/2020-42, věc Kancelář prezidenta republiky, body 9 až 15).
[8] Žaloba byla podána k městskému soudu dne 19. 12. 2016 a městský soud o ní rozhodl
dne 23. 6. 2020. Působnost rozhodovat o odvolání stěžovatelky přešla dne 2. 1. 2020 na Úřad
pro ochranu osobních údajů. Městský soud tedy měl od 2. 1. 2020 jako s žalovaným jednat
nikoliv s Ředitelstvím silnic a dálnic ČR, ale s Úřadem pro ochranu osobních údajů. Městský soud
však k této skutečnosti nepřihlédl. Tím zatížil řízení o žalobě vadou, která má za následek
nezákonnost rozhodnutí o věci samé.
[9] NSS podotýká, že se nemohl zabývat jednotlivými kasačními námitkami a vyjádřeními
k nim podanými, neboť by to bylo s ohledem na důvod, pro který přistoupil ke zrušení rozsudku
městského soudu, předčasné.
[10] Kasační stížnost je důvodná s ohledem na shora popsanou vadu, proto NSS podle §110
odst. 1 s. ř. s. zrušil napadený rozsudek a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení, ve kterém
je městský soud vázán právním názorem NSS vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4
s. ř. s.). V řízení tedy bude jako s žalovaným jednat s Úřadem pro ochranu osobních údajů.
Městský soud v novém rozhodnutí rozhodne i o náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
[11] Co se týče postavení původního žalovaného v dalším řízení před městským soudem,
uvádí k tomu NSS následující.
[12] Pokud stát nebo jiná osoba vystupuje jako nositel veřejné moci (a tímto nositelem
nepochybně je, pokud autoritativně rozhoduje o poskytnutí informací), nemá žádná subjektivní
práva. Proto pokud správní orgán I. stupně nesouhlasí s rozhodováním odvolacího orgánu,
nemůže podat správní žalobu (viz usnesení NSS ze dne 15. 4. 2003, čj. 7 A 32/2002-23,
č. 32/2003 Sb. NSS). Eventuální rozpor v právních názorech mezi instančně vyšším a instančně
nižším orgánem uvnitř veřejné moci je vyřešen subordinací, tedy vztahem nadřízenosti
a podřízenosti (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 18. 2. 2020, čj. 8 Afs 128/2018-46,
č. 4006/2020 Sb. NSS, bod 54). Stejně tak nemůže být správní orgán rozhodující věc v I. stupni
osobou zúčastněnou na řízení. Definičním znakem osoby zúčastněné na řízení je totiž to,
že byla nějak přímo dotčena ve svých právech a povinnostech (§34 odst. 1 s. ř. s.). Správní orgán
I. stupně však nemá žádné „subjektivní právo na uplatnění pravomoci“, ostatně již jen samotné
právě uvedené spojení je vnitřně rozporné.
[13] Na základě těchto úvah judikatura dovodila, že správní orgán I. stupně není účastníkem
řízení o žalobě proti rozhodnutí odvolacího správního orgánu (není žalovaným) a nemůže být
ani osobou zúčastněnou na tomto řízení. Není-li správní orgán I. stupně účastníkem řízení
o žalobě ani osobou zúčastněnou na řízení, není ve smyslu §102 s. ř. s. ani oprávněn k podání
kasační stížnosti (viz např. usnesení NSS ze dne 30. 5. 2013, čj. 4 As 77/2013-25).
[14] Právě uvedené závěry však nelze mechanicky užít na nynější případ.
[15] Okruh povinných subjektů nezahrnuje jen orgány veřejné správy, ale též různé – od státu
odlišné – právnické osoby veřejného práva (např. i Ředitelství silnic a dálnic ČR, tedy žalovaného
v této věci), a také nejrůznější osoby soukromého práva – obchodní korporace. Tyto osoby
na základě judikatury naplňují znaky „veřejné instituce“ podle §2 odst. 1 zákona o svobodném
přístupu k informacím [srov. např. nález ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06 (N 10/44 SbNU
129) – Letiště Praha]. Podle dosavadní zákonné úpravy byla takováto osoba žalovanou v řízení
před správním soudem. Podle judikatury Ústavního soudu však byla též osobou oprávněnou
podat ústavní stížnost [nález ze dne 20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16 (N 101/85 SbNU
679 ) - ČEZ, který zrušil rozsudek NSS ze dne 16. 3. 2016, čj. 2 As 155/2015-84, č. 3405/2016
Sb. NSS, kde společnost ČEZ vystupovala jako žalovaná].
[16] Ústavní soud vysvětlil, že odmítnutí žádosti o poskytnutí informace podle zákona
o svobodném přístupu k informacím je rozhodnutím o právech žadatele, které povinný subjekt
vydává jako nositel veřejné moci. Povinný subjekt se v případě, že je jeho rozhodnutí
nebo postup podroben soudnímu přezkumu ve správním soudnictví, nemůže domáhat ochrany
svých základních práv a svobod, neboť žádná základní práva nemá. Tento závěr ovšem
podle Ústavního soudu neplatí, „jestliže je v postavení subjektu, který rozhoduje o poskytnutí informace,
fyzická nebo právnická osoba. Rozhodnutí soudu, kterým jí byla uložena povinnost rozhodnout ve věci
žádosti o poskytnutí informace (nebo kterým jí byla tato věc vrácena k dalšímu řízení) z důvodu,
že bylo shledáno její postavení coby povinného subjektu podle §2 zákona o svobodném přístupu k informacím,
se totiž – pokud jde o samotnou existenci této povinnosti – dotýká jejích základních práv a svobod“
[viz cit. nález IV. ÚS 1146/16, bod 42, s odkazem na stanovisko pléna ze dne 9. 11. 1999,
sp. zn. Pl. ÚS-st. 9/99 (ST 9/16 SbNU 372)]. NSS dodává, že – vedle procesních práv – v úvahu
přichází především základní právo takové právnické či fyzické osoby na informační sebeurčení
(čl. 10 odst. 3 Listiny).
[17] Povinné osoby odlišné od státu – právnické či fyzické osoby – tedy mají ve vztahu
k poskytování informací vlastní subjektivní práva, nevystupují tedy jen jako svazek kompetencí
určitého typu (což je základní definiční znak správního orgánu – viz usnesení rozšířeného senátu
ze dne 5. 5. 2015, čj. Nad 288/2014-58, č. 3257/2015 Sb. NSS, bod 32). Právě naopak, právnické
a fyzické osoby, které rozhodují ve věcech zákona o svobodném přístupu k informacím,
v rozhodovací praxi správních soudů doposud vystupovaly jako žalovaný správní orgán (v pozici
žalovaného) jen v důsledku specifické zákonné konstrukce. Šlo o druh právní fikce, který utvářel
z takovýchto osob „správní orgán“, neboť vycházel z kompetence takovéhoto „správního
orgánu“ rozhodovat v oblasti zákona o svobodném přístupu k informacím. Ve skutečnosti
však tyto osoby rozhodovaly o vlastních veřejných subjektivních právech (srov. bod [16]).
[18] Zákon o svobodném přístupu k informacím od 1. 1. 2020 určil jako orgán příslušný
rozhodovat o odvoláních a v řízení o stížnosti Úřad pro ochranu osobních údajů. Za normálních
okolností by nebyl problém s tím, že původní žalovaný správní orgán je nahrazen v pozici
žalovaného Úřadem. Jak uvedeno výše, typický žalovaný správní orgán v řízení před správním
soudem nemá z povahy věci žádná subjektivní práva, má jen pravomoci (je nositelem kompetencí
podle příslušného veřejnoprávního předpisu). Ovšem v nynější věci nejde o takovýto případ.
Jak NSS vysvětlil, původní žalovaný vystupoval v řízení před správním soudem v dvojjediné
pozici. Jednak v pozici nositele kompetence (podle zákona o svobodném přístupu k informacím),
tedy jako správní orgán, jednak v pozici osoby mající veřejné subjektivní právo (a povinnost)
poskytovat informace jen způsobem a v rozsahu vyžadovaném zákonem o svobodném přístupu
k informacím.
[19] V situaci, kdy žalovaný ztratil v řízení před městským soudem postavení žalovaného,
je nutno uvažovat o jeho postavení osoby zúčastněné na řízení. Žalovaný totiž má v dané věci
subjektivní práva (především výše uvedené právo na informační sebeurčení), ve smyslu §34
odst. 1 s. ř. s. proto může být přímo dotčen na právech rozhodnutím soudu. Z pohledu ústavně
zaručeného práva na spravedlivý proces povinného subjektu si nelze představit situaci, kdy by
správní soud takovémuto subjektu – právnické či fyzické osobě – uložil povinnost poskytnout
informace, aniž by byl tento subjekt účasten na řízení a mohl se k věci vyjádřit. Situace nebude
jiná ani v případě, kdy by správní soud „pouze“ rušil rozhodnutí vydané ve druhém stupni,
neboť účastenství na řízení nemůže záviset pouze na konečném výroku ve věci samé. NSS
tak uzavírá, že v projednávaném případě žalovaný jako povinný subjekt bude v dalším řízení
před soudem osobou zúčastněnou na řízení.
[20] Ze shora podaného výkladu též plyne, že žalovaný může podat žalobu proti rozhodnutí,
kterým Úřad pro ochranu osobních údajů rozhodl o odvolání či stížnosti proti rozhodnutí
žalovaného a kterým byl žalovaný zkrácen na právech ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. (ostatně
jinak by mohl a musel podat rovnou ústavní stížnost, což by však bylo absurdní
a jistě též protiústavní).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. listopadu 2020
Ondřej Mrákota
předseda senátu