ECLI:CZ:NSS:2016:10.AS.255.2014:36
sp. zn. 10 As 255/2014 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové
a soudců Zdeňka Kühna a Miloslava Výborného v právní věci žalobce: Liberecký kraj, se sídlem
U Jezu 642/2a, Liberec 2, proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 15,
Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 9. 2013, čj. MF-67038/2013/12-1204,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne
16. 10. 2014, čj. 31 Af 63/2013 – 77,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 16. 10. 2014, čj. 31 Af 63/2013-77,
se r uší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1] Úřad Regionální rady regionu soudržnosti Severovýchod uložil žalobci
(dále jen „stěžovatel“) platebním výměrem ze dne 9. 4. 2013, čj. RRSV 4376/2013,
odvod do rozpočtu Regionální rady regionu soudržnosti Severovýchod (dále jen „regionální
rada“ nebo „poskytovatel dotace“) za porušení rozpočtové kázně ve výši 1 762 068 Kč.
Odvolání proti platebnímu výměru zamítl žalovaný rozhodnutím ze dne 25. 9. 2013,
čj. MF-67038/2013/12-1204 (dále jen „rozhodnutí žalovaného“). Kasační stížností stěžovatel
napadá rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, kterým byla jeho žaloba proti rozhodnutí
žalovaného zamítnuta.
II. Relevantní skutkové okolnosti vyplývající ze správního spisu
[2] Stěžovateli byla na základě smlouvy o poskytnutí dotace č. LB/1102/S ze dne 9. 6. 2011
uzavřené s regionální radou poskytnuta dotace na realizaci projektu „Přístavba dílny odborného
výcviku pro učební obor autoelektrikář“ za účelem výstavby nových výukových prostor v areálu Střední
odborné školy a Gymnázia v Liberci. Na základě uvedené smlouvy stěžovatel reálně obdržel
dotaci ve výši 1 960 749,31 Kč. Poskytovatel dotace následně provedl u stěžovatele kontrolu
dle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů
(zákon o finanční kontrole), ve znění účinném pro projednávanou věc. Při kontrole dospěl
ke zjištění, že ze strany stěžovatele došlo k porušení rozpočtové kázně ve smyslu §22 zákona
č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Porušení rozpočtové kázně
mělo spočívat ve dvou pochybeních. V prvním případě stěžovatel použil ke specifikaci předmětu
veřejné zakázky v zadávací dokumentaci konkrétní odkazy na obchodní firmy a specifická
označení zboží, které mělo být použito k realizaci projektu. Tato označení se vyskytovala
u 26,43 % položek z celkového objemu ceny díla. Podle poskytovatele dotace tím stěžovatel
porušil článek XII. smlouvy o poskytnutí dotace ve spojení s článkem 5 Přílohy č. 11 Příručky
pro žadatele a příjemce: Pokyny pro zadávání veřejných zakázek, neboť nedodržel zásadu rovného
zacházení. Druhé pochybení stěžovatele mělo spočívat v přečerpání položky ceny projektové
dokumentace. Limitní hodnota stanovená smlouvou o poskytnutí dotace činila 5 % z ceny
projektu, přičemž cena projektové dokumentace v projednávané věci překročila tuto hodnotu
o 1,19 %. O zjištěných pochybeních byl stěžovatel informován Oznámením o výsledku
administrativní kontroly ze dne 7. 3. 2013. Námitky proti uvedeným zjištěním byly rozhodnutím
úřadu regionální rady ze dne 4. 4. 2013, čj. RRSV 4227/2013, zamítnuty. Následně úřad
regionální rady uložil stěžovateli platebním výměrem odvod do rozpočtu regionální rady ve výši
1 762 068 Kč.
[3] Platební výměr napadl stěžovatel odvoláním, v němž namítal, že zakázka na stavební
práce byla zadána v souladu s Pokyny pro zadávání veřejných zakázek platnými v době zadání
zakázky. V těchto pokynech nebyl uveden zákaz uvádění požadavků nebo odkazů na obchodní
firmy a názvy. Nejčastěji se v zadávací dokumentaci objevoval název „POROTHERM“,
což je všeobecně na trhu dostupný materiál. Tento požadavek proto nelze podle stěžovatele
považovat za diskriminační. Projektová dokumentaci i celé zadávací řízení bylo několikrát
kontrolováno úřadem regionální rady, veřejná zakázka na stavební práce dokonce prošla
kontrolou před podpisem smlouvy o poskytnutí dotace. Stěžovatel byl vždy informován
o tom, že nebyla zjištěna žádná pochybení. V případě nedostatků byl stěžovatel připraven
výběrové řízení zrušit a znovu vyhlásit. Stěžovateli se podařilo ve výběrovém řízení zajistit
nižší cenu za realizaci projektu. Z toho důvodu došlo k překročení limitní hodnoty ceny
za projektovou dokumentaci, neboť původní cena projektové dokumentace vycházela
z předpokladu vyšší konečné ceny za projekt. Stěžovatel v rámci odvolacího řízení uvedl,
že proti tomuto druhému pochybení jeho odvolání nesměřuje.
[4] Žalovaný svým rozhodnutím zamítl odvolání stěžovatele a platební výměr potvrdil.
Stěžovatel byl podle bodu 1.4 smlouvy o poskytnutí dotace povinen dodržet povinnosti
vyplývající z Příručky pro žadatele a příjemce verze 11.0, včetně jejích příloh, mezi nimiž jsou
i Pokyny pro zadávání veřejných zakázek. Z článku 5 těchto pokynů byl stěžovatel povinen
při zadávání veřejných zakázek dodržovat zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu
diskriminace. Tyto zásady pro stěžovatele coby veřejného zadavatele ve smyslu vyplývají i z §6
zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění účinném pro projednávanou věc.
Žalovaný konstatoval, že ve výzvě k podání nabídky stěžovatel uvedl názvy některých
konkrétních výrobků, resp. výrobků konkrétních společností. Jednalo se např. o POROTHERM,
parapetní desky OPTALIT, malbu PRIMALEX, fólii Jutafol, penetrační nátěr Grundierung,
podhled KNAUF, cementotřískové desky CETRIS, polystyrénové desky STYRODUR,
izolační desky ORSIK nebo hydroizolační desky PARASANBIT. V uvedení takto konkrétních
názvů spatřoval žalovaný porušení zásady rovného zacházení, neboť byli upřednostněni
konkrétní výrobci a automaticky vyloučení dodavatelé alternativních výrobků. V případě porušení
rozpočtové kázně zjištěného po proplacení dotace nezbývá podle žalovaného než konstatovat,
že došlo k porušení rozpočtové kázně a uložit odvod. K námitkám týkajícím se legitimního
očekávání stěžovatele o absenci pochybení při zadání veřejné zakázky založeného výsledky
kontrol prováděných úřadem regionální rady se žalovaný v rozhodnutí nevyjádřil.
III. Řízení před krajským soudem
[5] Stěžovatel podal proti rozhodnutí žalovaného dne 22. 11. 2013 žalobu, která se obsahově
shodovala s podaným odvoláním. Nad rámec odvolání stěžovatel v žalobě namítal, že zákon
o veřejných zakázkách nemohl být porušen, neboť se v projednávané věci jednalo o zakázku
malého rozsahu, která tudíž nebyla zadávána dle uvedeného zákona. Stěžovatel nicméně
dále uvedl, že je si vědom povinností vyplývajících pro něj z §6 zákona o veřejných zakázkách.
Vyjádřil však přesvědčení, že k jeho porušení nedošlo, neboť předmětem veřejné zakázky byly
dodávky stavebních prací a nikoli stavebních materiálů. Uvedení konkrétních názvů nebylo
způsobilé porušit zásadu rovného zacházení, všechny výrobky jsou na trhu volně dostupné
a běžně prodávané. Každý uchazeč si mohl najít vlastního subdodavatele a zajistit si lepší
cenu požadovaného materiálu. Požadavek na konkrétní materiál stěžovatel odůvodnil
tím, že výrobky byly uvedeny v projektové dokumentaci a byly navrženy na základě zkušeností
projektanta. Stěžovatel namítal, že byl poskytovatelem dotace dne 4. 5. 2011 a dne 28. 3. 2012
informován o tom, že při kontrolách nebyly shledány žádné nedostatky. Závěry následné
kontroly po vyplacení dotace byly v přímém rozporu s uvedenými dřívějšími kontrolami.
Správní orgány podle stěžovatele nepostupovaly spravedlivě a předvídatelně.
[6] Krajský soud žalobu zamítl. Ztotožnil se přitom se závěrem vysloveným v rozhodnutí
žalovaného, podle něhož stěžovatel porušil zásadu rovného zacházení. S odkazem na judikaturu
Nejvyššího správního soudu přitom dovodil, že je v rozporu nejen s Pokyny pro zadávání
veřejných zakázek ale i s §6 zákona o veřejných zakázkách, pokud jsou v zadávací dokumentaci
uvedeny názvy konkrétních výrobků konkrétních dodavatelů. Postupem stěžovatele došlo
k ohrožení konkurence mezi dodavateli a k ohrožení efektivního nakládání s prostředky
z veřejného rozpočtu. Krajský soud z uvedeného důvodu nepovažoval za důvodnou ani námitku,
podle níž Pokyny pro zadávání veřejných zakázek ve znění účinném k datu podpisu smlouvy
o poskytnutí dotace neobsahovaly zákaz uvedení konkrétních názvů. Přestože celá zakázka byla
několikrát kontrolována poskytovatelem dotace, nemůže tato okolnost podle krajského soudu
zprostit stěžovatele povinností vyplývajících mu ze smlouvy o poskytnutí dotace. Krajský soud
uzavřel, že relevantní není ani malý objem konkrétně poptávaného materiálu (26,43 % z celé
zakázky), ani skutečnost, že je na trhu volně dostupný.
IV. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[7] Stěžovatel napadl rozsudek krajského soudu včas podanou kasační stížností.
Pokud podle stěžovatele představoval konkrétně jmenovaný materiál v zadávací dokumentaci
pouze malou část z objemu celé zakázky, nemohlo dojít k porušení zákazu rovného zacházení.
Zboží navíc bylo na trhu volně dostupné a každý dodavatel si mohl najít subdodavatele tohoto
materiálu. Rozhodnutí ve formě odvodu vyměřeného platebním výměrem tak podle stěžovatele
není přiměřené. Stěžovatel namítal, že celá veřejná zakázka, včetně zadávací dokumentace,
byla ze strany poskytovatele dotace před vyplacením dotace několikrát kontrolována a nebyla
zjištěna žádná pochybení. Dospěl-li poskytovatel dotace na základě ex post kontroly
ke zcela opačnému závěru a vydal na základě tohoto zjištění platební výměr, porušil zásadu,
podle které měl šetřit práva a právem chráněné zájmy stěžovatele. Stěžovatel přitom vyvinul
veškeré možné úsilí k tomu, aby podmínky poskytnutí dotace neporušil. Podle kasační stížnosti
nebylo možné provést opakovanou kontrolu dle zákona o finanční kontrole bez toho,
aby její provedení bylo řádně zdůvodněno zjištěními, které nebyly známy již při předchozí
kontrole. Napadený rozsudek je podle stěžovatele nepřezkoumatelný, neboť krajský soud
se s výše uvedenou argumentací vypořádal pouze konstatováním, že tato skutečnost nemohla
stěžovatele zprostit povinností vyplývajících pro něj ze smlouvy o poskytnutí dotace.
[8] Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil podáním ze dne 19. 1. 2015, jímž se ztotožnil
s vypořádáním věci krajským soudem. Zrekapituloval závěry přijaté ve správních rozhodnutích
a konstatoval, že nepovažuje napadený rozsudek za nepřezkoumatelný.
V. Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
[9] Kasační stížnost je podle ustanovení §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu
jsou v ní namítány důvody dle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tedy nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení a nepřezkoumatelnost
spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení
před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
[10] Na základě §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud při přezkumu rozhodnutí
krajských soudů vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti, ledaže by bylo řízení před soudem
zmatečné, bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci
samé, anebo v případě je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné, jakož i v případech,
kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné. K těmto vadám tedy Nejvyšší správní soud přihlíží
z úřední povinnosti.
[11] Nejvyšší správní soud se předně zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku. Podle stěžovatele krajský soud nedostatečně odůvodnil, proč považuje za nedůvodnou
námitku ohledně dřívějších kontrol poskytovatele dotace, při nichž nebyly zjištěny žádné
nedostatky v projektové dokumentaci. Krajský soud tuto námitku podrobně rozvedl v narativní
části rozsudku. Ve vlastním odůvodnění k ní uvedl následující: "Konečný závěr krajského soudu
nemůže zpochybnit ani námitka žalobce, dle níž projektová dokumentace a celé výběrové řízení bylo několikrát
kontrolováno a veřejná zakázka dokonce prošla kontrolou výběrového řízení před podpisem smlouvy
s dodavatelem. Tato skutečnost však v žádném případě nemůže žalobce zprostit povinnosti, k níž se při podpisu
smlouvy o poskytnutí dotace zavázal." Prosté popření důvodnosti, bez uvedení jakýchkoliv úvah
vedoucích k takovému závěru, je však zcela v rozporu s požadavky kladenými na odůvodnění
rozhodnutí správních soudů. Povinnost krajského soudu uvést, proč tvrzení žalobce nepřisvědčil,
je jednou z nejdůležitějších v rozhodovacím procesu. K této povinnosti existuje rozsáhlá
a konstantní judikatura Nejvyššího správního soudu. Z množství rozhodnutí lze citovat například
z rozsudku ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005-44: "Není-li z odůvodnění napadeného rozsudku
krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě
a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, nutno pokládat takové
rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zejména tehdy,
jde-li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby. Soud, který se vypořádává s takovou argumentací,
ji nemůže jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí také uvést, v čem konkrétně její nesprávnost spočívá."
[12] V projednávané věci byla námitka legitimního očekávání stěžovatele v důsledku
pozitivních výsledků kontrol provedených poskytovatelem dotace v žalobě řádně uplatněna,
jednalo se o jeden ze stěžejních bodů žaloby. Výše citovaný odstavec z odůvodnění napadeného
rozsudku obsahuje pouze konstatování, že předchozí kontroly projektové dokumentace
a výběrového řízení nemohou příjemce dotace zprostit jeho povinností. Toto tvrzení není
možno podrobit přezkumu, nelze zjistit, na základě jakých úvah krajský soud k tomuto závěru
dospěl. Je vhodné též podotknout, že se nejedná o formální otázku, řádné přezkoumání vznesené
námitky může vést k jinému závěru o důvodnosti žaloby. Nejvyšší správní soud považuje
napadené rozhodnutí v této části shodně se stěžovatelem za nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů.
[13] Stěžovatel dále namítal, že neporušil zásadu rovného zacházení, neboť v zadávací
dokumentaci jmenované výrobky byly na trhu volně dostupné. Objem jmenovaných výrobků
činil pouze 26,43 % z objemu celé zakázky, i v případě porušení povinností ze strany stěžovatele
proto nemohlo vzhledem k takto nízké části objemu zakázky dojít k porušení zásady rovného
zacházení. V tomto směru obsahuje rozhodnutí krajského soudu relevantní argumentaci,
která umožňuje přezkum, jedná se o otázku obsahově oddělitelnou od nepřezkoumatelné části,
Nejvyšší správní soud proto posoudil její důvodnost.
[14] Smlouva o poskytnutí dotace uzavřená mezi stěžovatelem a regionální radou
ve svém čl. XII. odst. 1 stanoví, že příjemce je povinen postupovat při výběru dodavatelů pro uskutečňování
projektu podle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, v platném znění. Pokud se na příjemce uvedený
zákon nevztahuje nebo se jedná o zakázku malého rozsahu, je příjemce povinen postupovat dle Pokynů
pro zadávání veřejných zakázek, které jsou přílohou č. 11 Příručky. Podle čl. 5 odst. 1 Pokynů pro zadávání
veřejných zakázek účinných v době uzavření smlouvy o poskytnutí dotace (verze 11.0) je zadavatel
povinen při zadávání všech druhů veřejných zakázek dodržovat zásady transparentnosti, rovného zacházení
a zákazu diskriminace. Stejná povinnost pro zadavatele vyplývá i z §6 zákona o veřejných
zakázkách, jehož aplikaci připustil v žalobě i sám stěžovatel. Z uvedeného tedy vyplývá,
že stěžovatel byl při zadávání veřejné zakázky na dotovaný projekt povinen postupovat
tak, aby zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace neporušil.
[15] Z obsahu správního spisu je zřejmé a mezi stranami nesporné, že s těžovatel v zadávací
dokumentaci uvedl, že požaduje, aby stavba byla realizována za použití konkrétních výrobků,
resp. výrobků konkrétních společností. Jednalo se např. o POROTHERM, parapetní desky
OPTALIT, malbu PRIMALEX, fólii Jutafol, penetrační nátěr Grundierung, podhled KNAUF,
cementotřískové desky CETRIS, polystyrénové desky STYRODUR, izolační desky ORSIK
nebo hydroizolační desky PARASANBIT. Žalovaný a následně i krajský soud považovali uvedení
konkrétních názvů stavebního materiálu a výrobků v zadávací dokumentaci za porušení zásady
rovného zacházení.
[16] V tomto ohledu je vhodné zdůraznit, že zadávací dokumentace je nejvýznamnějším
dokumentem v rámci zadávacího řízení. Za její zpracování je plně odpovědný zadavatel
a je povinen zpracovat ji dostatečně kvalitě a s patřičnou odborností tak, aby na jejím základě
bylo možné podat odpovídající a vzájemné porovnatelné nabídky. Zásadou rovného zacházení
se zabýval Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 5. 6. 2008, čj. 1 Afs 20/2008 – 152,
z něhož vyplývá, že jejím účelem je zajištění konkurence mezi dodavateli, umožnění hospodářské
soutěže a dosažení efektivního nakládání s prostředky z veřejných rozpočtů. Není přitom
přípustné jakýmkoliv způsobem některé dodavatele zvýhodňovat, neboť je to právě konkurence,
která nutí uchazeče o veřejnou zakázku, aby si počínali jako v každém jiném obchodně právním
vztahu, tj. aby nabídli kvalitní výkon za odpovídající cenu. Nejvyšší správní soud dále v rozsudku
ze dne 16. 11. 2010, čj. 9 Afs 30/2010 – 182, konstatoval, že právě z těchto důvodů
je zadavatel povinen stanovit předmět plnění veřejné zakázky pomocí obecných specifikací
(výkon, parametry, charakter výrobku či funkce). „K technické specifikaci prostřednictvím stanovení
a provázání předmětu veřejné zakázky s určitým výrobcem či výrobkem, což je obecně velkým problémem zadávání
veřejných zakázek, lze tedy přistoupit pouze a výhradně při splnění určitých striktně vymezených podmínek
spočívajících ve zvláštnosti předmětu veřejné zakázky a v tom, že jeho popis stanovený obecnými technickými
podmínkami plnění by nebyl přesný a srozumitelný. Pouze za těchto podmínek zadavatel může v zadávací
dokumentaci odkázat na určitý konkrétní typ výrobku nebo značky např. pro bližší určení standardu jakosti
či dalších vlastností výrobků.“
[17] Na základě výše uvedených východisek dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že stěžovatel uvedl v zadávací dokumentaci podmínky, které byly v rozporu se zásadou
rovného zacházení. Uvedení konkrétních názvů výrobků, které stěžovatel, coby zadavatel
zakázky, vyžadoval k realizaci projektu dílny, je proto v projednávané věci nutno označit
za nepřípustné. Shodně s krajským soudem má Nejvyšší správní soud za to, že v takovém
případě není rozhodné, jaký objem z celkové hodnoty zakázky činil materiál přesně
označený stěžovatelem v zadávací dokumentaci či zda je zboží na trhu volně dostupné.
Stěžovatel v zadávací dokumentaci nemohl poptávat konkrétní výrobek (podle obchodního
názvu) či materiál od konkrétního výrobce. Odpovědnost za porušení tohoto zákazu
přitom náleží na zadavateli zakázky bez ohledu na to, jaký objem celé zakázky činily konkrétně
poptávané výrobky. Totéž platí i ve vztahu ke skutečnosti, že jsou výrobky či materiál na trhu
volně dostupné. Připustil-li by soud takový argument stěžovatele, vedlo by to ke zhroucení
systému zadávání veřejných zakázek, neboť většina výrobků a stavebního materiálu je na trhu
volně dostupná. Za takových okolností by každý zadavatel mohl v zadávací dokumentaci uvést
konkrétní požadovaný výrobek, čímž by z výběrového řízení automaticky vyloučil všechny
dodavatele alternativních výrobků, kteří by mohli nabídnout srovnatelný (příp. i lepší) produkt
za zajímavější cenu. Argumentace stěžovatele tak jde zcela proti smyslu a účelu zadávání
veřejných zakázek.
[18] Na závěr Nejvyšší správní soud pro úplnost uvádí, že stěžovateli byl odvod stanovený
platebním výměrem z valné většiny prominut.
VI. Závěr a náklady řízení
[19] Nejvyšší správní soud dospěl na základě uvedených důvodů k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, neboť napadené rozhodnutí je zčásti nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů
(§103 písm. d/ s. ř. s.). V souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. proto rozsudek městského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[20] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
dle §110 odst. 3 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. března 2016
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu