ECLI:CZ:NSS:2018:10.AS.305.2017:57
sp. zn. 10 As 305/2017 - 57
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Daniely Zemanové a soudců
Zdeňka Kühna a Tomáše Rychlého v právní věci žalobce: Ing. F. K., proti žalovanému: Krajský
úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 81/11, Praha 5, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 5. 10. 2015, sp. zn. SZ 066423/2015/KUSK REG/MK, čj. 133671/2015/KUSK, v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 20. 9. 2017, čj. 45
A 55/2015-37,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný rozhodnutím napadeným v tomto řízení zamítl odvolání žalobce a potvrdil
rozhodnutí Městského úřadu Kostelec nad Černými lesy, stavebního úřadu (dále též "stavební
úřad"). Prvostupňový správní orgán tímto rozhodnutím zamítl žádost žalobce o vydání
územního rozhodnutí o umístění rekreační chaty na pozemku žalobce, a to s poukazem
na negativní závazné stanovisko dotčeného orgánu – Městského úřadu Říčany jako orgánu státní
správy lesů – vydané podle §14 odst. 2 zákona č. 289/1995 Sb., lesní zákon. Negativní
stanovisko dotčený orgán odůvodnil tím, že se žalobcova chata měla nacházet v ochranném
pásmu lesa ve vzdálenosti bližší než je absolutní výšková bonita okolních stromů.
[2] Krajský soud rozhodnutí žalovaného i stavebního úřadu zrušil a věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení. V napadeném rozsudku především upozornil na to, že ve věci již rozhodoval
Městský soud v Praze (jako soud místně příslušný podle tehdy platného §7 odst. 2 s. ř. s.),
jenž rozsudkem ze dne 19. 11. 2014, čj. 5 A 106/2011-68, zrušil předchozí rozhodnutí
žalovaného, který zamítl odvolání žalobce proti zamítavému rozhodnutí stavebního úřadu.
Městský soud zrušil předchozí rozhodnutí z důvodu nezákonnosti závazného stanoviska
dotčeného orgánu, neboť dospěl k závěru, že dotčený orgán nedostatečně zohlednil konkrétní
skutkové okolnosti případu a legitimní očekávání žalobce, že na svém pozemku bude moci
postavit rekreační chatu.
[3] Krajský soud v nyní napadeném rozsudku uvedl, že správní orgány postupovaly
v rozporu s §78 odst. 5 s. ř. s., neboť nerespektovaly závazný právní názor městského soudu.
Žalovaný měl možnost podat proti rozsudku městského soudu kasační stížnost, což neučinil.
Za takové situace nemohl nejen žalovaný, ale ani městský úřad či dotčený orgán s názorem
městského soudu polemizovat. Podle tohoto názoru žalobci svědčí legitimní očekávání,
že na svém pozemku bude moci umístit objekt rekreačního bydlení, a ochrana tohoto očekávání
za daného skutkového stavu převážila nad zájmem na preventivní vyloučení ohrožení lesa.
II. Shrnutí kasační stížnosti a vyjádření žalobce
[4] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností
z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. a navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[5] Krajský soud pominul legitimní očekávání žalobce, že závazné stanovisko dotčeného
orgánu bude respektovat stav věci. Legitimní očekávání žalobce neobsahuje totiž pouze
očekávání, že bude o stejných věcech rozhodováno stejně, ale také očekávání, že dotčený orgán
ochrání jeho majetkové zájmy před ohrožujícími vlivy lesa. Tuto otázku krajský soud nevzal
v potaz. Nejméně posledních 15 let se s větší četností vyskytují vichřice a přepadové větry,
ohrožení bezpečnosti osob a staveb je proto také četnější. Orgány státní správy lesů musí být
z toho důvodu obezřetnější při udělování souhlasu k umístění staveb v ochranném pásmu lesa.
Orgán státní správy lesů nesmí vydat závazné stanovisko porušující právní předpisy a skutkové
okolnosti v konkrétní věci. Důvodem pro porušení těchto kritérií není ani bezproblémová
existence staveb sousedících s žalobcovým pozemkem, jež jsou také v ochranném pásmu lesa.
[6] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že krajský soud srozumitelně
a přezkoumatelně odůvodnil svůj právní názor. Stěžovatel v kasační stížnosti nepřípustně
polemizuje se závazným právním názorem městského soudu, který krajský soud přejal a ztotožnil
se s ním. Stěžovatel měl povinnost respektovat právní názor městského soudu a to,
že tak neučinil, je projevem libovůle. V doplnění svého vyjádření žalobce uvedl, že i po nabytí
právní moci rozsudku krajského soudu stěžovatel odmítá konat ve věci další kroky a názor
městského a krajského soudu nadále nerespektuje. Ačkoliv stěžovatel nespojil se svou kasační
stížností návrh na přiznání odkladného účinku, je ve věci nadále nečinný a žalobci k jeho podnětu
písemně sdělil, že z důvodu podání kasační stížnosti nebude do rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu činit žádné kroky.
[7] Stěžovatel v replice k vyjádření žalobce obsáhle citoval z rozsudku Krajského soudu
v Praze ze dne 19. 12. 2017, čj. 46 A 117/2015-60 (tj. ve věci jiného účastníka), a uvedl,
že na úvahách o preventivní opatrnosti orgánu státní správy lesů, kterou správně popsal
v tomto rozsudku krajský soud, založil své napadené rozhodnutí. Žalobce ve své duplice uvedl,
že replika nevyvrací argumenty uvedené v jeho předchozím vyjádření, ani na něj nijak nereaguje.
Citace z nesouvisejícího rozsudku krajského soudu je pouze snaha stěžovatele zpochybnit
závazný názor městského soudu v původním rozsudku.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[8] Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a splňuje zákonné náležitosti
podle §106 odst. 1 s. ř. s. Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu
s §109 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel ve své kasační stížnosti uplatnil.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností.
[9] Napadený rozsudek je přezkoumatelný. Z rozsudku krajského soudu je zcela zřejmé,
z jakého skutkového stavu krajský soud vycházel, jak hodnotil pro věc rozhodné skutkové
okolnosti a jak je právně posoudil. Krajský soud přezkoumatelně objasnil, v čem spatřuje
nezákonnost rozhodnutí stěžovatele a závazného stanoviska dotčeného orgánu. Nesouhlas
stěžovatele s odůvodněním a závěry rozsudku nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost
(srov. rozsudky NSS ze dne 29. 4. 2010, čj. 8 As 11/2010-163, a ze dne 12. 11. 2013,
čj. 2 As 47/2013-30).
[10] Vzhledem k přezkoumatelnosti napadeného rozsudku se Nejvyšší správní soud zabýval
ostatními kasačními námitkami stěžovatele. Nejvyšší správní soud předesílá, že stěžovatel
se ve své kasační stížnosti nijak nevypořádal s nejdůležitějším důvodem, pro který krajský soud
rozhodnutí stěžovatele zrušil. Tím byla skutečnost, že se správní orgány neřídily závazným
právním názorem městského soudu vysloveným v předchozím zrušujícím rozsudku městského
soudu v téže věci.
[11] Městský soud původní rozhodnutí stěžovatele zrušil z důvodu nezákonnosti závazného
stanoviska dotčeného orgánu. V rozsudku uvedl, že správní orgány nevzaly v potaz,
že ačkoliv na sousedních pozemcích stojí již mnoho let chaty v obdobné vzdálenosti od lesa,
jako měla stát chata žalobce, k poškození chat nedošlo, les nebyl nijak ohrožen a nebylo ani nutné
přijímat opatření podle §22 lesního zákona. Žalobce byl o možnosti postavit na svém pozemku
rekreační chatu opakovaně ujišťován ze strany správních orgánů. S ohledem na konkrétní
okolnosti případu městský soud shledal existenci legitimního očekávání žalobce. Městský soud
proto rozhodnutí zrušil a uvedl, že „[p]rávním názorem soudu bude v novém řízení vázán (§78 odst. 5
s. ř. s.) nejen žalovaný, ale také dotčený orgán, který bude při opětovném přezkoumávání závazného stanoviska
v odvolacím řízení dbát na to, aby byl ve věci řádně zjištěn skutkový stav – tedy aby byly zhodnoceny konkrétní
poměry žalobcova pozemku a sousedícího lesního pozemku a aby bylo přihlédnuto k dosavadnímu mnohaletému
nerušenému užívání sousedních pozemků, na nichž také stojí rekreační chaty“ (zvýraznění doplněno NSS).
[12] Podle §78 odst. 5 s. ř. s. platí, že právním názorem, který vyslovil soud ve zrušujícím rozsudku
nebo rozsudku vyslovujícím nicotnost, je v dalším řízení správní orgán vázán. Pro správní orgány
jsou závazné všechny právní názory týkající se projednávané věci, které krajský (městský) soud
ve zrušujícím rozsudku vyslovil (viz Potešil, L., Šimíček, V., a kol.: Soudní řád správní, Leges,
2014, §78). Nutnost respektovat závazný právní názor vyslovený správním soudem ve zrušujícím
rozsudku plyne z ústavních zásad, explicitní zákonné dikce i konstantní judikatury správních
soudů. Nerespektování závazného právního názoru má bez dalšího za následek zrušení nového
rozhodnutí pro nezákonnost (srov. již nálezy prvorepublikového NSS ze dne 23. 12. 1936, Boh.
A. č. 17.246/36, a ze dne 9. 12. 1937, Boh. A. č. 14.004/37, z novější judikatury
pak např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 29. 5. 1998, sp. zn. 7 A 56/1997, publikovaný
v SJS pod č. 477/1999, nebo rozsudek NSS ze dne 18. 9. 2003, čj. 1 A 629/2002- 25, č. 73/2004
Sb. NSS). Vázanost právním názorem je oslabena pouze výjimečně, a to typicky v případě nových
skutkových zjištění, změně právní úpravy nebo překonání předešlého právního názoru
judikaturou (srov. např. rozsudky NSS ze dne 23. 9. 2004, čj. 5 A 110/2002-25, č. 442/2005 Sb.
NSS, ze dne 18. 6. 2004, čj. 2 Ads 16/2003-56, č. 352/2004 Sb. NSS, a ze dne 25. 5. 2016,
čj. 1 Azs 31/2016-36). V posuzovaném případě však stěžovatel nedospěl k jiným skutkovým
zjištěním, ani nedošlo ke změně právní úpravy nebo judikatury.
[13] Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že stěžovatel, správní orgán prvního
stupně, ani dotčený orgán závazný právní názor městského soudu nerespektovali. V novém
negativním závazném stanovisku dotčený orgán uvedl obsahově shodné důvody
jako ve stanovisku prvním, přestože je soud odmítl. Nad rámec těchto důvodů dále uvedl,
že „odmítá domněnku Městského soudu v Praze, že správní orgán rozhodoval bez dostatečné znalosti skutkového
stavu a nevzal v potaz stavby na sousedních pozemcích“. Městský soud však v původním rozsudku
srozumitelně a jednoznačně posoudil konkrétní situaci žalobce a zavázal správní orgán
k zohlednění legitimního očekávání žalobce a obdobných případů na sousedních pozemcích
i jinde v okolí, a to ve prospěch žalobce. Správní orgány tuto svou povinnost zcela ignorovaly
a závazný názor městského soudu dokonce výslovně odmítly. Takový postup je ovšem v právním
státě nepřípustný a hraničící s protiústavní libovůlí správních orgánů. Právní názor správního
soudu ve zrušujícím rozsudku je závazným posouzením konkrétního případu, které správní
orgány musí respektovat (obdobně již citovaný rozsudek NSS publ. pod č. 442/2005 Sb. NSS).
Princip kasační závaznosti není samoúčelný, jeho smyslem je rychlost a hospodárnost řízení,
a zejména právní jistota účastníků. Případný nesouhlas správních orgánů se závěry
správního soudu je ve vztahu k jejich vázanosti těmito závěry irelevantní (srov. rozsudek NSS
ze dne 12. 4. 2017, čj. 1 As 74/2017-28, který vyslovil obdobné závěry k vázanosti krajského
soudu právními závěry či skutkovým hodnocením NSS vyslovenými ve zrušujícím rozsudku).
[14] Na tomto závěru nemůže nic změnit ani nynější snaha stěžovatele předestřít argumenty
proti závaznému právnímu názoru městského soudu. Rozsudek městského soudu je pravomocný,
stěžovatel nevyužil možnosti polemizovat s jeho závěry v řízení o kasační stížnosti. Nemůže
tak činit až v kasační stížnosti směřující proti dalšímu zrušujícímu rozsudku krajského soudu
(srov. např. rozsudek NSS ze dne 25. 8. 2016, čj. 9 As 201/2015-34). Nad rámec toho pak
Nejvyšší správní soud dodává, že argumentace stěžovatele střetem dvou legitimních očekávání
by ani nebyla způsobilá závazný právní názor zvrátit. Je samozřejmě povinností správních orgánů
rozhodovat podle zákona, ale v případě svého diskrečního oprávnění musí přihlížet ke všem
dotčeným zájmům a v případě žalobce i k jeho legitimnímu očekávání, jak podrobně vyložil
krajský soud. Argumentaci ochranou majetkových zájmů žalobce pak považuje Nejvyšší správní
soud za alibistickou, neboť je to především stěžovatel a dotčený orgán, kdo již řadu let
znemožňují žalobci postupovat v souladu s jeho majetkovými zájmy, které žalobce explicitně
vyjádřil žádostí o rozhodnutí o umístění stavby.
[15] Stěžovatel v kasační stížnosti dále uvedl, že za posledních nejméně 15 let došlo k nárůstu
četnosti vichřic a přepadových větrů, což vedlo orgány státní správy lesů ke změně (zpřísnění)
dosud zavedené praxe v tom smyslu, že jsou opatrnější při posuzování staveb v ochranném
pásmu lesa. Tyto skutečnosti však stěžovatel sdělil poprvé až v kasační stížnosti. O tyto důvody
nebylo opřeno závazné stanovisko ani prvostupňové rozhodnutí stavebního úřadu.
Jestliže uvedené údaje správní orgány nepoužily pro odůvodnění napadených rozhodnutí,
přestože se evidentně nejedná o nové skutečnosti, nelze jimi úspěšně argumentovat na samém
konci soudního přezkumu. Žalobce je neměl možnost zpochybnit a nebyly tedy předmětem
posouzení krajského soudu. Nejvyšší správní soud tuto námitku vyhodnotil v souladu s §104
odst. 4 s. ř. s. jako nepřípustnou.
[16] Nejvyšší správní soud považuje na tomto místě za důležité zdůraznit, že posouzení
krajského soudu (i městského soudu v předchozím rozsudku) se týká konkrétních skutkových
okolností žalobcova případu, které ve svém souhrnu založily legitimní očekávání. Existence
legitimního očekávání je vždy nutně vázána na individuální případ a krajský soud (ani městský
soud) nezaložily svým rozhodnutím žádné obecné pravidlo posuzování dopadů staveb na zájmy
chráněné lesním zákonem v rámci vydávání závazného stanoviska podle §14 odst. 2 lesního
zákona. Obavy stěžovatele vyplývající z jeho podání jsou v tomto ohledu neopodstatněné.
[17] Nejvyšší správní soud uzavírá, že krajský soud správně posoudil povinnost správních
orgánů vázanosti právním názorem vyjádřeným ve zrušujícím rozsudku správního soudu,
a v souvislosti s tím existenci legitimního očekávání žalobce, nezákonnost závazného stanoviska
dotčeného orgánu i rozhodnutí stěžovatele. Správní orgány v řízení hrubě porušily svoji
povinnost podle §78 odst. 5 s. ř. s. Nejvyšší správní soud se připojuje k pokynu krajského soudu,
aby se správní orgány seznámily s tímto rozsudkem i rozsudky předchozími a v dalším řízení
respektovaly závazný právní názor správních soudů. S výhradou zjištění nových skutkových
okolností, je nutné případ žalobce posoudit tak, že jeho legitimní očekávání, že na svém pozemku
bude moct umístit chatu, je silnější než zájmy chráněné v rámci preventivní opatrnosti správních
orgánů ve vztahu k ochraně lesa.
[18] Nad rámec výše uvedeného posouzení kasační stížnosti pak NSS připomíná, že veřejná
správa je v moderním demokratickém právním státě především službou veřejnosti (§4 odst. 1
s. ř.), se kterou je spojena i zásada užitečnosti a vstřícnosti veřejné správy. Správní orgán šetří
práva nabytá v dobré víře (§2 odst. 3 s. ř.) a vyřizuje věci bez zbytečných průtahů (§6 odst. 1
s. ř.). Nerespektování závazného právního názoru správního soudu (stejně jako nečinnost
správních orgánů) může být navíc při splnění zákonných požadavků nesprávným úředním
postupem ve smyslu §13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou
při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem [srov. přiměřeně
rozsudek NS ze dne 20. 10. 2010, sp. zn. 30 Cdo 1637/2009, a stanovisko NS ze dne 13. 4. 2011,
sp. zn. Cpjn 206/2010, č. 58/2011, část IV písm. c)].
IV. Závěr a náklady řízení
[19] Námitky stěžovatele nebyly důvodné, Nejvyšší správní soud při přezkumu napadeného
rozhodnutí krajského soudu nezjistil nedostatky, ke kterým by byl podle §109 odst. 4 s. ř. s.
povinen přihlížet z úřední povinnosti. Kasační stížnost proto v souladu s §110 odst. 1 větou
poslední s. ř. s. zamítl.
[20] Stěžovatel neměl v tomto soudním řízení ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalobci,
jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, NSS náhradu
nákladů řízení nepřiznal, neboť jejich náhradu neuplatňoval.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. března 2018
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu