ECLI:CZ:NSS:2014:10.AS.48.2014:35
sp. zn. 10 As 48/2014 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna,
soudců Miloslava Výborného a Petra Mikeše v právní věci žalobkyně: PROPERTY
PODNIKATELSKÁ a. s., se sídlem Podnikatelská 15, Plzeň, zast. Mgr. Petrem Vlachem,
advokátem se sídlem Guldenerova 4, Plzeň, proti žalovanému: Odvolací finanční
ředitelství, se sídlem Masarykova 31, Brno, proti rozhodnutím Finančního ředitelství
v Plzni ze dne 16. 8. 2011, čj. 6142/11-1700-401944 a čj. 6143/11-1700-401944, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 29. 11. 2013,
čj. 30 Af 22/2011-96,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Na základě rozhodnutí Ministerstva průmyslu a obchodu ze dne 29. 12. 2006,
čj. 2719-06/1.22-239/06/09100 byla žalobkyni poskytnuta v rámci Operačního programu
Průmysl a podnikání (OPPP) dotace na projekt „nájemní hala“. Finanční úřad v Plzni
(dále jen „správce daně“) následně vyměřil žalobkyni na základě výsledků daňové kontroly odvod
za porušení rozpočtové kázně dle zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech,
a to jednak odvod do státního rozpočtu, jednak odvod do Národního fondu. Správce daně
pak vyměřil penále podle §44a odst. 7 rozpočtových pravidel, platebními výměry ze dne
3. 2. 2011, čj. 24702/11/138980/401345 (penále za prodlení s odvodem do státního rozpočtu)
a čj. 25067/11/138980/401345 (penále za prodlení s odvodem do Národního fondu).
Proti oběma platebním výměrům na penále podala žalobkyně odvolání. Žalovaný v záhlaví
označenými rozhodnutími odvolání zamítl.
[2] Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného dvěma samostatnými žalobami u krajského
soudu. Ten žaloby spojil ke společnému projednání a rozsudkem ze dne 9. 4. 2013,
čj. 30 Af 22/2011-59 je zamítl. Krajský soud uvedl, že penále je příslušenstvím daně
(odvodu za porušení rozpočtové kázně) a jako takové sdílí její osud. Žalobkyně nezpochybnila
existenci rozhodnutí o sdělení povinnosti odvodu za porušení rozpočtové kázně. Zpochybnila
pouze správnost a zákonnost určení počátku počítání penále. K porušení rozpočtové kázně došlo
v okamžiku, kdy byly žalobkyni připsány na účet finanční prostředky, tj. 10. 9. 2007. Stěžovatelka
brojila proti rozsudku krajského soudu kasační stížností.
[3] Nejvyšší správní soud pak rozsudkem ze dne 18. 7. 2013, čj. 1 Afs 53/2013-33 zrušil
rozsudek krajského soudu pro nepřezkoumatelnost. Krajský soud se nevypořádal s argumentací,
že se stěžovatelka nemohla dostat do prodlení počínaje dnem následujícím po vyplacení dotace,
neboť ze stanoviska poskytovatele dotace nabyla přesvědčení, že podmínky dotace byly splněny.
Tudíž neměla sebemenší důvod provést odvod do státního rozpočtu a Národního fondu. Krajský
soud se tedy vůbec nezabýval tím, zda je argumentace stěžovatelky dobrou vírou založenou
postupem poskytovatele dotace důvodná.
[4] Krajský soud pak opětovně žalobu posoudil a znovu ji v záhlaví označeným rozsudkem
zamítl. Přitom nezpochybňoval přesvědčení žalobkyně o tom, že dotaci čerpala správně.
Nezabýval se ani tím, zda chování poskytovatele dotace opravňovalo stěžovatelku k přijetí
prostředků v dobré víře. Konečně konstatoval, že tvrzení stěžovatelky ohledně její dobré víry
neobstojí jako argument pro „posun“ počátku běhu lhůty pro výpočet penále, neboť §44a
odst. 7 rozpočtových pravidel tento okamžik určuje jasně.
II.
Stručné shrnutí argumentů obsažených v kasační stížnosti
[5] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) podala proti v záhlaví uvedenému, v pořadí
již druhému rozsudku krajského soudu v této věci včasnou kasační stížnost, a to z důvodů
dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Krajskému soudu vytýká, že nesprávně posoudil právní
otázku co do posuzování vlivu zavinění porušení rozpočtové kázně na počátek penalizace.
Při rozhodování o vyměření penále nelze pomíjet subjektivní hledisko, a to právě z důvodu
specifik dotace, z níž vychází nároky, které jsou předmětem sporu. Stěžovatelka přijala prostředky
dotace v dobré víře, že se chovala po právu; proto prý nelze po stěžovatelce požadovat,
aby platila penále ode dne následujícího po dni přijetí dotace.
III.
Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti
[6] Dle žalovaného stěžovatelka nesprávně usuzuje, že se nemohla dopustit porušení
rozpočtové kázně. Za splnění podmínek dotace však odpovídala výlučně stěžovatelka. Žalovaný
odmítá, že by vznik povinnosti platit penále nezáleželo na vůli stěžovatelky, ale na tom,
jak poskytovatel dotace posoudil podmínky pro vyplacení dotace. Stěžovatelka neměla při vědomí
nedodržení podmínek pro čerpání dotace o její vyplacení vůbec žádat, neboť si musela být
již před podáním žádosti o vyplacení prostředků dotace vědoma toho, že nájemní halu
nezkolaudovala k stanovenému účelu. Stěžovatelka dokonce nájemní halu užívala v rozporu
s kolaudačním rozhodnutím, za což jí byla dokonce ve správním řízení uložena pokuta. Jednání
stěžovatelky nasvědčuje tomu, že dotaci v dobré víře nepřijala, přičemž spoléhala na to, že žádná
kontrola plnění podmínek dotace prováděna nebude.
[7] Poskytovatel dotace nemůže zhojit porušení rozpočtové kázně tím, že prostředky dotace
stěžovatelce dodatečně vyplatí. Pokud by tato možnost připuštěna byla, znamenalo by to popření
smyslu kontrolního mechanismu prověřování dodržování podmínek stanovených pro poskytnutí
dotací zákonem resp. rozhodnutím o jejich poskytnutí tak, jak byl nastaven v rozpočtových
pravidlech. Penále je dle žalovaného příslušenstvím daně a povinnost k úhradě proto závisí
na rozhodnutí o meritu věci, tj. o vlastním porušení rozpočtové kázně. Žalovaný navrhuje,
aby kasační stížnost byla zamítnuta.
IV.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[8] Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.); neshledal přitom vady, jimiž by se musel zabývat
i bez návrhu.
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Úvodem Nejvyšší správní soud poznamenává, že v této věci již rozhodoval rozsudkem
ze dne 18. 7. 2013, čj. 1 Afs 53/2013-33. Zde vyjádřené právní závěry byly závazné jednak
pro krajský soud, který ve věci po zrušení jeho prvního rozsudku opětovně rozhodoval, jednak
pro zdejší soud, který v tomto rozsudku v mezích svých předešlých právních závěrů přezkoumá
odůvodnění rozhodnutí krajského soudu.
[11] Nejvyšší správní soud v prvním již cit. rozsudku v této věci čj. 1 Afs 53/2013-36 vysvětlil,
že penále jsou ve vztahu k porušení rozpočtové kázně sekundárním nárokem, který je existenčně
spjatý s povinností provést odvod za porušení rozpočtové kázně. Penále je příslušenstvím
odvodu, a proto sleduje jeho osud (shodně také rozsudek NSS ze dne 1. 8. 2011,
čj. 8 Afs 6/2011-86, bod 14). Pokud bylo penále stěžovatelce vyměřeno samostatným platebním
výměrem, musí veškerá polemika s tím, zda skutečně k porušení rozpočtové kázně došlo,
proběhnout v rámci přezkumu rozhodnutí o uložení odvodu, nikoliv rozhodnutí o sdělení
předpisu penále, které na rozhodnutí o uložení odvodu toliko navazuje. V rámci přezkumu
platebního výměru, jímž byl sdělen předpis penále, nelze přihlížet k námitkám proti zákonnosti
rozhodnutí o uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně (viz též rozsudek NSS ze dne
11. 6. 2009, čj. 1 Afs 47/2009-45, věc městys Jimramov, bod 8, a dále již cit. rozsudek
čj. 8 Afs 6/2011-86, body 15-16, nebo rozsudek NSS ze dne 17. 12. 2009, čj. 7 Afs 129/2009-86,
věc VHC - holding, a. s.). Rozsah přezkumu platebního výměru na penále odvolacím orgánem
i soudem je tedy oproti přezkumu platebního výměru na odvod za porušení rozpočtové kázně
limitován a je zaměřen zejména na posouzení, zda penále mělo být vůbec předepsáno, zda bylo
předepsáno ve správné výši a za relevantní dobu (viz rozsudek NSS ze dne 9. 1. 2013,
čj. 9 Afs 4/2012-30, věc Zoologická zahrada Ústí nad Labem). Dále zdejší soud konstatoval,
že penále nejsou koncipována na základech subjektivní odpovědnosti, nýbrž odpovědnosti
objektivní (srov. rozsudek NSS ze dne 17. 1. 2008, čj. 9 Afs 65/2007-54). Proto pro vznik penále
není rozhodné, zda stěžovatelka zavinila porušení rozpočtové kázně či prodlení s úhradou
odvodu za porušení rozpočtové kázně.
[12] Nejvyšší správní soud zrušil první rozsudek krajského soudu v této věci
pro nepřezkoumatelnost. Krajský soud se tehdy opomněl vypořádat s žalobním bodem ohledně
vlivu subjektivního přesvědčení stěžovatelky, že dotační podmínky neporušila, na počátek plynutí
doby, za níž je penále vyměřeno.
[13] Proto je nyní podstatná otázka, zda i v situaci, že si stěžovatelka nebyla vědoma
své povinnosti odvést obdržené prostředky dotace zpátky, se penále za včasné neprovedení
odvodu za porušení rozpočtové kázně počítají ode dne následujícího po dni, kdy došlo
k porušení rozpočtové kázně, do dne, kdy byly prostředky odvedeny.
[14] Ze správního spisu vyplývá, že za porušení rozpočtové kázně byly dne 28. 4. 2010
stěžovatelce vyměřeny odvody do státního rozpočtu a Národního fondu. Správce daně pak dne
3. 2. 2011 vydal platební výměry na penále za porušení rozpočtové kázně za období
od 11. 9. 2007 do 4. 5. 2010.
[15] Dle §44a odst. 7 rozpočtových pravidel v relevantním znění (tj. ve znění
zákona č. 30/2011 Sb.) je za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně
podle odstavce 4 písm. b) a c) porušitel rozpočtové kázně povinen zaplatit penále ve výši
1 promile z částky odvodu za každý den prodlení, nejvýše však do výše tohoto odvodu. Penále
se počítá ode dne následujícího po dni, kdy došlo k porušení rozpočtové kázně, do dne, kdy byly prostředky
odvedeny nebo u návratných finančních výpomocí vráceny nebo nevyplaceny postupem podle odstavce 5 písm. b).
[16] Stěžovatelka předně namítá, že obecné posouzení charakteru penále jako „úroku
z prodlení“ nelze aplikovat na její případ. Vznik povinnosti platit penále údajně nezáležel na vůli
stěžovatelky, ale na vůli poskytovatele dotace, resp. na tom, jak poskytovatel posoudil,
zda stěžovatelka podmínky pro přijetí dotace splnila. Stěžovatelka tedy byla nepřípustně
sankcionována nikoli za to, že byla v prodlení se zaplacením odvodu, ale za to, že poskytovatel
dotace posoudil splnění podmínek pro vyplacení dotace odlišně, než je následně posoudily orgány
finanční správy. Stěžovatelce byla dotace poskytnuta až po dokončení projektu a kontrole splnění
podmínek pro její poskytnutí poskytovatelem dotace. Pokud orgány finanční správy následně
přezkoumávaly oprávněnost použití dotace stěžovatelkou, fakticky přezkoumávaly nikoli chování
stěžovatelky, ale správnost rozhodnutí poskytovatele dotace. K tomu je navíc stav, kdy dva
orgány veřejné správy hodnotí skutkově a právně totožnou věc zcela odlišně, a toto odlišné
hodnocení vede ke vzniku povinnosti stěžovatelky platit penále v řádech milionů korun,
porušením základních principů právní jistoty, a tím i práva na spravedlivý proces.
[17] Výše uvedenými argumenty se stěžovatelka snaží zdejší soud přesvědčit, že orgány
územní finanční správy nemohly penále vyměřit, neboť by tak stěžovatelka byla sankcionována
nikoliv za své pochybení, ale za to, že jí poskytovatel prostředky dotace vyplatil.
Jelikož stěžovatelka tímto fakticky napadá správnost rozhodnutí o vyměření odvodu za porušení
rozpočtové kázně, Nejvyšší správní soud tento kasační důvod při hodnocení zákonnosti
vyměření penále přezkoumat nemůže [viz bod [11] shora]. Vzhledem k tomu, že správce daně
vydal platební výměr na odvod za porušení rozpočtové kázně [tento platební výměr obstál
i v přezkumu zdejšího soudu (viz rozsudek ze dne 17. 7. 2014, čj. 10 As 10/2014-42)], musel
následně stěžovatelce vyměřit i penále za neprovedení včasného odvodu do státního rozpočtu.
Neobstojí přitom ani argument stěžovatelky, že při vyměření penále nebylo zohledněno
specifikum vyplacené dotace, tj. skutečnost, že náklady na projekt byly stěžovatelce refundované
až následně po ukončení realizace podpořeného projektu. Z bohaté judikatury Nejvyššího
správního soudu přitom plyne, že povinnost platit penále vzniká přímo ze zákona, nezakládá
ji správce daně vydáním platebního výměru. Platební výměr má charakter deklaratorního
rozhodnutí, jímž správce daně sděluje daňovému dlužníkovi předpis penále, jež tu v důsledku
jeho prodlení s uhrazením daňové povinnosti v určité výši k určitému datu ex lege existuje
(např. rozsudek ze dne 8. 2. 2006, čj. 1 Afs 16/2005-63, věc SETERM, s. r. o., již cit. rozsudek
čj. 9 Afs 65/2007-54, nebo rozsudek ze dne 28. 5. 2008, čj. 9 Afs 112/2007-72).
[18] Pokud se stěžovatelka domnívá, že rozdílné posouzení skutkově a právně totožné věci
různými orgány veřejné správy narušilo její právní jistotu a taktéž její právo na spravedlivý proces,
Nejvyšší správní soud jí odkazuje na odůvodnění již cit. rozsudku čj. 10 As 10/2014-42 v její věci,
a to zejména v části, kde poukazuje na přísnost výkladu legitimního očekávání v judikatuře
Soudního dvora Evropské unie (viz bod 28). Takto úzce definovaná právní jistota stěžovatelky
nemohla být narušena ani vyměřením odvodu za porušení rozpočtové kázně, ani následným
vyměřením penále v důsledku neprovedení tohoto odvodu ke dni k tomu zákonem určenému.
[19] Co se týče namítaného porušení práva na spravedlivý proces, Nejvyšší správní
soud poznamenává, že vyměřené penále nepochybně zasahuje do její majetkové sféry.
S ohledem na jeho základní funkci (paušalizovaná náhrada eventuální škody, jež by státu
mohla vzniknout zpožděním daňových příjmů) nicméně nelze penále chápat jako správní
delikt či trestní obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod (srov. rozsudek NSS ze dne 28. 4. 2011, čj. 1 Afs 1/2011-82, věc F plus H s.r.o., body
27-36). Stěžovatelkou tvrzené práva proto pod ochranu spravedlivého procesu ve smyslu Úmluvy
nespadají. Čl. 36 a násl. Listiny základních práv a svobod na nyní projednávanou věc dopadá;
rozdílné závěry orgánů veřejné správy, které nezávisle na sobě kontrolovaly rozpočtovou
kázeň stěžovatelky, však nelze považovat za porušení jejího práva na spravedlivý proces
(viz již cit. rozsudek ve stěžovatelčině věci čj. 10 As 10/2014-42, bod 16).
[20] S tím souvisí další námitka. Má-li být penále sankcí za pozdní odvod za porušení
rozpočtové kázně, stěžovatelka prý nejprve musela mít povědomí o tom, že odvod má provést.
Bez povědomosti o povinnosti provést odvod, nemůže osoba, která je povinná odvod provést,
být v prodlení s jeho provedením. Za popsané situace nebylo možné oprávněně požadovat
po stěžovatelce takové chování, aby sama, bez toho, že by byla kýmkoli zpochybňována
oprávněnost přijetí dotace, vracela prostředky dotaci den poté, co peníze přijala. Stěžovatelka
přijala prostředky dotace v dobré víře, že se chovala po právu. Bylo by absurdní po stěžovatelce
požadovat, aby prostředky dotace vrátila ihned po tom, co je obdržela; a to zvláště v situaci,
kdy i podle písemných protokolů o poskytovatelem provedených kontrolách stěžovatelka splnila
všechny podmínky pro její čerpání. Proto po stěžovatelce údajně nelze žádat, aby penále platila
ode dne následujícího po dni přijetí dotace.
[21] K tomu Nejvyšší správní soud uvádí následující.
[22] Stěžovatelka usiluje o prosazení nové interpretace §44a odst. 7 rozpočtových pravidel,
interpretace, která by změnila původní konstrukci tohoto ustanovení. Zdejší soud spatřuje
vyměření sporného penále jako tvrdý dopad zákona do sféry stěžovatelky; soud však nemůže text
této právní normy vykládat způsobem, jež její jazykové znění nepředpokládá. Krajský soud
proto správně uzavřel, že zákon zcela jasně váže počátek běhu doby, za kterou se penále
vyměřuje, na den následující po dni, kdy došlo k porušení rozpočtové kázně. Nejvyšší správní
soud již konstatoval, že odvod za porušení rozpočtové kázně je splatný právě ode dne
porušení, nikoliv až ode dne vydání platebního výměru na tento odvod, či ode dne uplynutí
lhůty v tomto platebním výměru uvedené. Penále z odvodu za porušení rozpočtové kázně
se pak počítá ode dne, kdy k porušení rozpočtové kázně došlo, do dne, kdy byl prostředky
odvedeny (viz rozsudek ze dne 25. 6. 2009, čj. 5 Afs 70/2008-152, č. 2309/2011 Sb. NSS, věc
NELI S. P. A., a. s.).
[23] Platební výměr na penále má nadto charakter deklaratorního rozhodnutí, jímž správce
daně sděluje daňovému dlužníkovi předpis penále (viz rozsudky cit. v bod [17] shora). Den,
kdy se stěžovatelka dověděla o svém pochybení, čímž nenávratně ztratila svou „dobrou víru“,
nemůže být rozhodný pro počátek běhu doby. Dle relevantní právní úpravy (viz bod [15] shora)
se počátek běhu doby rozhodně neposouvá do okamžiku, kdy se stěžovatelka doví o tom,
že rozpočtovou kázeň při čerpání dotace porušila. To, že si stěžovatelka nebyla vědoma
své povinnosti odvést prostředky dotace v den následující po tom, co je obdržela, nemůže
v tomto případě hrát žádnou roli. Povinnost platit penále za opožděné odvedení dotace
ji vznikla ze zákona, který okamžik počátku a konce doby, za kterou se penále vyměřuje,
bezvýjimečně určuje. Pokud je ustanovení zákona jasné, soud nedisponuje žádnými nástroji
k úpravě toho, jak povinnost platit penále na stěžovatelku dopadne. Zákonodárce nedal soudům
žádný prostor k jiné než výše uvedené interpretaci §44a odst. 7 rozpočtových pravidel,
a proto zdejší soud nemohl zohlednit žádný subjektivní aspekt podmiňující počátek doby,
za kterou je penále vyměřeno. Vyměření penále není koncipováno na základech subjektivní
odpovědnosti, nýbrž odpovědnosti objektivní (viz bod [11] shora). Proto při vyměření penále
nelze zohledňovat ani to, zda si stěžovatelka byla či nebyla porušení primární povinnosti vědoma.
[24] Nejvyšší správní soud pro pořádek podotýká, že zde provedený výklad se vztahuje
k právní úpravě platné a účinné před 30. 12. 2011, tedy před účinností novely č. 465/2011 Sb.,
neboť právě tato právní úprava je na věc aplikovatelná.
[25] Tato námitka proto není důvodná.
[26] Stěžovatelka dále uvažuje, že p okud by poskytovatel před vyplacením dotace dospěl
k závěru, že stěžovatelka nesplnila podmínky pro poskytnutí dotace, a dotaci jí nevyplatil,
stěžovatelce by sice nebyly částečně kompenzovány již vynaložené náklady na zhotovení
nájemní haly, ale do její majetkové sféry by negativně nezasáhla povinnost platit penále.
Pokud již přesto nastala situace, že bylo orgány finanční správy dodatečně shledáno,
že poskytovatel dotace nesprávně posoudil podmínky pro její poskytnutí, a tato byla poskytnuta
neoprávněně (byť stěžovatelka setrvává na svém právním názoru, že dotaci přijala oprávněně),
bylo by na místě pouze požadovat vrácení dotace, bez dalšího majetkového postihu penálem,
právě z důvodu, že příčinou porušení rozpočtové kázně nebylo chování stěžovatelky,
ale nesprávné posouzení splnění podmínek pro vyplacení dotace jejím poskytovatelem.
[27] Na tyto stížnostní výtky Nejvyšší správní soud již v zásadě reagoval v bodech [11] a [17]
shora. Stěžovatelce vznikla povinnost platit penále ze zákona; správce daně penále
předepsal ve správné výši a za relevantní dobu. Výtka stěžovatelky, že by penále nemusela platit,
pokud byposkytovatel prostředky dotace na její účet nezaslal, míří přímo proti zákonnému
vymezení počítání penále v rozpočtových pravidlech. Nejvyšší správní soud souhlasí
se stěžovatelkou v tom, že pokud by jí poskytovatel dotaci nevyplatil, penále by neplatila.
Zdejší soud však stěžovatelce připomíná, že o svém porušení rozpočtové kázně musela vědět
již před vyplacením dotace, neboť dotací podpořenou nájemní halu neměla zkolaudovanou
k účelu vymezenému v žádosti o poskytnutí podpory a za využívání haly k nesprávnému
účelu jí byla dokonce udělena pokuta (k tomu viz již cit. rozsudek ve stěžovatelčině věci
čj.10 As 10/2014-42, zejména body 39 a 43). Proto stěžovatelka vůbec neměla o vyplacení dotace
poskytovatele žádat.
[28] I tato výtka je tudíž nedůvodná.
V.
Závěr a náklady řízení
[29] Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji podle
§110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[30] O náhradě nákladů řízení rozhodl podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka
nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměla úspěch;
žalovanému, jemuž by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení právo na náhradu nákladu řízení
příslušelo, náklady řízení nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. srpna 2014
Zdeněk Kühn
předseda senátu