ECLI:CZ:NSS:2021:10.AZS.218.2021:44
sp. zn. 10 Azs 218/2021 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna a soudkyň
Michaely Bejčkové a Sylvy Šiškeové v právní žalobkyně: K. G., zast. Mgr. Tomášem Císařem,
advokátem se sídlem Vinohradská 1233/22, Praha 2 – Vinohrady, proti žalované: Komise pro
rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4 – Nusle, proti
rozhodnutí žalované ze dne 11. 4. 2019, čj. MV-47235-4/SO-2017, v řízení o kasační stížnosti
žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 5. 2021, čj. 11 A 80/2019-51,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Žalobkyně, arménská občanka, žádala o prodloužení doby platnosti povolení
k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny na území podle §44a zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky. Ministerstvo vnitra dle §66 odst. 1
písm. c) správního řádu rozhodnutím ze dne 28. 2. 2017 zastavilo řízení o žádosti,
protože žalobkyně k výzvě ministerstva nedoložila do vydání rozhodnutí některé zákonem
požadované doklady, konkrétně doklad o zajištění ubytování a doklad prokazující zajištění
prostředků k pobytu na území ČR. Žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) rozhodnutí ministerstva
potvrdila a odvolání žalobkyně zamítla. Stěžovatelka dovodila, že doklady o zajištění prostředků
k pobytu žalobkyně ministerstvu doložila, nedoložila však doklad o zajištění ubytování.
[2] Žalobkyně se proti rozhodnutí stěžovatelky úspěšně bránila žalobou u městského soudu.
Soud rozhodnutí stěžovatelky zrušil. Zdůraznil, že žalobkyně v průběhu odvolacího řízení
poslední chybějící náležitost (doklad o zajištění ubytování) doložila a její žádost se tak stala
úplnou a projednatelnou. S ohledem na tvrzený závažný zásah do soukromého a rodinného
života žalobkyně způsobený zastavením řízení o žádosti měla stěžovatelka zvážit eventuální
prolomení koncentrační zásady. Pokud by byly dopady do soukromého a rodinného života
žalobkyně nepřiměřené, musí stěžovatelka posoudit žádost meritorně.
[3] Stěžovatelka podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost dle §103 odst. 1
písm. a), d) s. ř. s. Stěžovatelka nejprve na šesti stranách cituje odůvodnění napadeného rozsudku
a následně vznáší celou řadu argumentů, proč soud pochybil. Překročil prý rozsah žalobních
bodů, nevzal do úvahy, že po vydání rozhodnutí stěžovatelky žalobkyně dosáhla vydání povolení
k dlouhodobému pobytu v novém řízení. Stěžovatelka nesouhlasí ani se závěrem soudu
o možnosti prolomit koncentrační zásadu, upozorňuje na rozpornost judikatury a na to,
že dopady rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince nelze brát na zřetel tam,
kde správní orgán činí jen procesní rozhodnutí (zde zastavení řízení pro nedoložení dokladů).
[4] Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
[5] Kasační stížnost není důvodná.
[6] Stěžovatelka předně nemá pravdu, že v žalobě žalobkyně neargumentovala dopadem
do soukromého a rodinného života. Konkrétní skutková argumentace se nachází v posledních
dvou stručných odstavcích na s. 2 žaloby a v prvých třech odstavcích na s. 3 žaloby. Žalobkyně
uvádí jména svých rodinných příslušníků (dvou nezletilých dětí a manžela), kteří mají v Česku
povolen trvalý pobyt, a mnohé další skutečnosti (např. že děti v Praze navštěvují základní školu
apod.), které na první pohled snáší dostatečně konkrétní tvrzení o dopadu rozhodnutí do jejich
soukromého a rodinného života. Stěžovatelka se mýlí v tom, že k projednatelnosti žalobních
bodů musela žaloba obsahovat též přesný odkaz na ustanovení mezinárodních smluv o lidských
právech, která soud následně v rozsudku použil (konkrétně na čl. 8 odst. 1 Úmluvy o ochraně
lidských práv a svobod a na čl. 3 Úmluvy o právech dítěte). Žalobci před správními soudy nemusí
svá konkrétní a dostatečně individualizovaná skutková tvrzení podřadit pod určitá ustanovení
zákona či mezinárodní smlouvy. Vždyť přece i nadále v české právní kultuře platí, že soud zná
právo (takto již rozsudek rozšířeného senátu ze dne 20. 12. 2005, čj. 2 Azs 92/2005-58,
č. 835/2006 Sb. NSS, a na něj navazující judikatura). Soud proto nepřekročil žalobní body (§75
odst. 2 věta první s. ř. s.).
[7] Ze stejného důvodu je třeba říci, že dostatečně konkrétní skutková tvrzení o zásahu
do soukromého a rodinného života žalobkyně snesla již v odvolání proti rozhodnutí ministerstva
(viz druhá strana odvolání ve spojení se skutečnostmi, které byly oběma správním orgánům
známy již ze samotné žádosti). Též správní orgán zná právo a není třeba, aby účastník řízení
argumentoval přesně právními normami.
[8] Nepřezkoumatelným pak pečlivě zpracovaný rozsudek městského soudu nečiní ani věta
v bodě 49 rozsudku, v níž soud uvedl, že ani druhému okruhu žalobních námitek „nemohl“
přisvědčit. Jde o zjevnou chybu v psaní, protože právě tomuto okruhu námitek soud přisvědčil.
Právě s ohledem na to, že stěžovatelka nezvážila dopad tvrzeného zásahu do rodinného života
ve vztahu k eventuálnímu prolomení koncentrační zásady (viz dále), rozhodnutí stěžovatelky
zrušil.
[9] Městský soud ani nepochybil, pokud nevzal v potaz pozdější okolnosti, totiž konkrétně
to, že po vydání rozhodnutí stěžovatelky žalobkyně vycestovala do Arménie a následně úspěšně
získala v prosinci 2020 povolení k dlouhodobému pobytu. Soud totiž při přezkoumání
rozhodnutí stěžovatelky ze dne 11. 4. 2019 musel přihlížet ke skutkovému stavu v době
rozhodnutí, nikoli k tomu, co se stalo po vydání tohoto rozhodnutí (§75 odst. 1 s. ř. s.).
[10] Stěžovatelka dále upozorňuje na nesprávný výklad §82 odst. 4 správního řádu
(koncentrační zásada), podle něhož k novým skutečnostem a k návrhům na provedení nových
důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, se přihlédne jen tehdy, jde-li o takové
skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve. Namítá-li účastník, že mu nebylo umožněno
učinit v řízení v prvním stupni určitý úkon, musí být tento úkon učiněn spolu s odvoláním. NSS k tomu
upozorňuje, že městský soud toto ustanovení nezpochybnil, pouze s ohledem na ochranu
rodinného a soukromého života a na práva nezletilých dětí žalobkyně ve smyslu čl. 8 odst. 1
Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod a čl. 3 Úmluvy o právech dítěte dovodil,
že stěžovatelka měla zvážit dopad zastavení řízení na žalobkyni a její děti a případně
(ve výjimečném případě) koncentrační zásadu prolomit.
[11] Městský soud si byl vědom rozdílů mezi procesními a meritorními rozhodnutími
ve věcech povolení k pobytu. Například v bodech 53 až 55 napadeného rozsudku soud zdůraznil,
že převažující judikaturní proud stojí na závěru, že na případy, kdy je řízení o žádosti o vydání
pobytového oprávnění zastaveno z důvodu neodstranění vad žádosti, nedopadá povinnost
správních orgánů posuzovat dopad rozhodnutí do soukromého a rodinného života podle čl. 8
Úmluvy. V takových situacích totiž správní orgány v důsledku procesní pasivity žadatele vůbec
nemají možnost o žádosti meritorně rozhodnout (viz zejm. rozsudky NSS ze dne 28. 7. 2016,
čj. 2 Azs 76/2015-24, bod 35; ze dne 16. 8. 2016, čj. 1 Azs 108/2016-41, bod 22; a ze dne
19. 1. 2017, čj. 10 Azs 206/2016-48, body 40 až 44).
[12] Městský soud nicméně s odkazem na judikaturu NSS dovodil, že v případě usnesení
o zastavení řízení z důvodu nedoložení zákonem požadovaných podkladů pro posouzení žádosti cizince
podle §66 odst. 1 písm. c) správního řádu nelze vyloučit, že správní orgán bude v konkrétním
případě povinen posoudit přiměřenost svého rozhodnutí, tj. zastavení řízení založeného
na procesní pasivitě cizince, do soukromého a rodinného života, bude-li cizinec takovou otázku
v řízení myslitelně tvrdit a prokazovat (bod 67 napadeného rozsudku).
[13] Jak správně uvedl městský soud, k podobnému závěru již dospěl i NSS, a to v rozsudku
ze dne 16. 3. 2021, čj. 3 Azs 4/2020-41, bod 23. Zde třetí senát konstatoval, že z judikatury ESLP
„vyplývá, že čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod musí být v případech týkajících se dětí
vykládán zejména s ohledem na Úmluvu o právech dítěte a že veškerá rozhodnutí týkající se dětí tak musí v prvé
řadě zohledňovat jejich nejlepší zájmy (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 6. 7. 2010
ve věci č. 41615/07 – Neulinger a Shuruk proti Švýcarsku). […] nejlepší zájem dítěte je způsobilý prolomit
zásadu koncentrace správního řízení, pokud však z obsahu správního spisu je zřejmé, že nic nebrání tomu,
aby stěžovatelce bylo vydáno nové povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny po podání
žádosti na zastupitelském úřadu v zemi původu. Nebrání-li nic vydání nového povolení, pak trvání na tom,
aby stěžovatelka za takového stavu opustila území České republiky a přerušila tak kontakt s jedním z rodičů
a školní docházku jen pro to, aby podala novou žádost, postrádá racionální opodstatnění.“
[14] Za uvedeným právním názorem si NSS stojí a nevidí potřebu ho jakkoli zpochybňovat.
Stěžovatelka se tedy mýlí, pokud se domnívá, že §82 odst. 4 správního řádu nelze výjimečně
prolomit, leží-li v dané situaci na jedné misce vah efektivita správního řízení chráněná uvedeným
pravidlem správního řádu a na straně druhé nejlepší zájem dítěte, chráněný českým ústavním
pořádkem (jehož součástí je též Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod a Úmluva
o právech dítěte).
[15] Argumenty stěžovatelky, že se závěry rozsudku 3 Azs 4/2020 dostaly do kolize se závěry
jiné judikatury, jsou liché. Rozsudek ze dne 27. 9. 2019, čj. 1 Azs 405/2018-67, na který
se stěžovatelka odvolává, se týkal jiné otázky – zde cizinec v době podání žádosti vůbec
nedisponoval vízem k pobytu nad 90 dnů nebo povolením k dlouhodobému pobytu vydaným
za jiným účelem, než je společné soužití rodiny, proto jeho žádost podanou v Česku v době,
kdy tu pobýval v rozporu se zákonem, nebylo možno vůbec projednat, a naopak řízení
o této žádosti muselo ministerstvo zastavit. Právě v tomto kontextu NSS upozornil, že se správní
orgány nemohly ani zabývat tvrzeným zásahem do rodinného života cizince (podobně tomu bylo
i v rozsudku ze dne 14. 3. 2019, čj. 7 Azs 5/2019-27, i zde cizinec podal žádost v době,
kdy k tomu nebyl oprávněn, proto vskutku správní orgány nemohly otázku zásahu do rodinného
života zvažovat).
[16] Podobně rozsudek ze dne 29. 8. 2016, čj. 7 Azs 99/2016-36, na který se rovněž
stěžovatelka odvolává, řešil jinou otázku. Sedmý senát řešil nikoli zásah do práv dětí
a do rodinného života cizince v důsledku toho, že správní orgán nepřihlédl k dokumentům
doloženým až v odvolacím řízení. Sedmý senát reagoval jen na velmi obecnou tezi,
že nepřihlédnout k pozdě doloženým dokumentům je formalistické. Proto pro onen případ
samozřejmě platí závěr, který NSS vyslovil v bodě 24: protože „v daném případě stěžovatel v určené
lhůtě neodstranil podstatné vady své žádosti, které bránily pokračování v řízení, ministerstvo postupovalo
v souladu s §66 odst. 1 písm. c) správního řádu a řízení zastavilo. Zákon nedává správnímu orgánu možnost
správního uvážení, zda řízení o žádosti zastavit, či nikoliv. Pokud jsou splněny zákonem stanovené podmínky,
je správní orgán povinen řízení o žádosti zastavit. Nejednalo se proto o přepjatě formalistický postup, jak tvrdí
stěžovatel, ale o postup v souladu se zákonem. Navíc je třeba poukázat na skutečnost, že ministerstvo řízení
zastavilo usnesením ze dne 22. 8. 2013, tj. až rok poté, co uplynula lhůta k doložení zákonem stanovených
náležitostí. Stěžovatel měl tedy reálně k dispozici dobu v délce 13 měsíců k odstranění vad své žádosti, zůstal
však nečinný. Proto nelze akceptovat ani námitku stěžovatele, že mu ministerstvo mělo poskytnout další lhůtu
pro dodání zbylých dvou dokumentů.“
[17] S ohledem na výše uvedené NSS zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1
věta poslední s. ř. s.).
[18] O náhradě nákladů řízení rozhodl podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Stěžovatelka nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměla
úspěch. Žalobkyni pak žádné náklady řízení nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. srpna 2021
Zdeněk Kühn
předseda senátu