ECLI:CZ:NSS:2011:2.AFS.91.2009:149
sp. zn. 2 Afs 91/2009 - 149
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtěcha Šimíčka právní věci žalobce společnosti
WEST BROKERS a. s., se sídlem Plzeň, Slovanská 100, zastoupeného Mgr. Ing. Pavlem
Cinkem, advokátem v Plzni, Sady 5. května 36, proti žalované České národní bance, se sídlem
Praha 1, Na Příkopě 28, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 13. 2. 2009, č. j. 5 Ca 144/2005 - 101,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobci na nákladech řízení o kasační stížnosti
částku 2400 Kč, a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí
prezídia Komise pro cenné papíry ze dne 9. 3. 2005, č. j. 10/SoO/10/2004/1. Tímto
rozhodnutím bylo změněno rozhodnutí Komise pro cenné papíry ze dne 12. 10. 2004,
č. j. 51/So/9/2004/28, kterým byla žalobci uložena pokuta ve výši 500 000 Kč, za porušení jeho
povinností plynoucích ze zákona č. 591/1992 Sb., o cenných papírech, ve znění účinném
do 30. 4. 2004 (dále jen „zákon o cenných papírech“). Druhostupňovým rozhodnutím byl
změněn výrok I. prvostupňového rozhodnutí, kterým bylo vysloveno, že žalobce porušil
ustanovení §45 odst. 1 a §47b odst. 1 písm. a), e) zákona o cenných papírech, za což mu byla,
dle ustanovení §86 odst. 1 písm. b) tohoto zákona (ve spojení s ustanovením §203 odst. 1
zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu - dále jen „zákon o podnikání
na kapitálovém trhu“), uložena pokuta ve výši 500 000 Kč.
Provedená změna spočívala ve změně právní kvalifikace postihovaného jednání. Nadále
bylo žalobci vytýkáno již jen porušení ustanovení §45 odst. 1 zákona o cenných papírech,
kterého se dopustil tím, že od června roku 2002 do dubna 2004 vykupoval akcie od drobných
akcionářů a poskytoval investiční službu obchodování s investičními instrumenty na vlastní účet
dle §8 odst. 2 písm. c) zákona o cenných papírech bez odpovídajícího povolení; výše uložené
pokuty zůstala nezměněna. Ve zbytku bylo prvostupňové rozhodnutí potvrzeno.
Městský soud žalobě vyhověl a napadeným rozsudkem rozhodnutí prezídia Komise
pro cenné papíry zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
V odůvodnění svého rozsudku uvedl, že není sporu o tom, že žalobce v rozhodném
období uzavíral, jako mandantář, s různými emitenty akcií smlouvy, kterými se zavazoval
organizovat přeměnu podoby akcií ze zaknihované na listinnou, případně též veřejnou dražbu
těchto akcií. Následně od akcionářů těchto společností odkupoval akcie, které při shromáždění
určitého množství odprodal třetím osobám. Ve shodě s druhostupňovým rozhodnutím městský
soud konstatoval, že toto jednání lze označit za obchodování s investičními instrumenty na vlastní účet.
Jde o neurčitý právní pojem a je tedy povinností orgánu, který tento pojem aplikuje,
aby jej odpovídajícím způsobem vyložil. Pokud druhostupňový orgán uvedl, že jde o službu,
která je poskytována soustavně, samostatně, vlastním jménem, na vlastní odpovědnost
obchodníka a za účelem dosažení zisku s tím, že svým chováním vyvolává dojem, že jeho činnosti
mohou jiné osoby využívat k uspokojování svých potřeb, spočívající v provedení určité transakce
s cennými papíry, lze takovou úvahu akceptovat. Městský soud uvedl, že žalobce nebyl
portfoliovým investorem; jeho činnost spočívala v nákupu a prodeji akcií se ziskem. Odmítl tedy
názor žalobce, že popsané jednání nenaplňuje znaky investiční služby obchodování s investičními
instrumenty (akciemi) na vlastní účet [§8 odst. 1 písm. c) zákona o cenných papírech]. Potvrdil
naopak právní názor správních orgánů obou stupňů, že, s ohledem na tento charakter činnosti,
bylo její poskytování obligatorně podmíněno povolením vydaným v §45 odst. 1 zákona
o cenných papírech. Jelikož žalobce tímto oprávněním nedisponoval, porušil povinnost
vyplývající z posledně citovaného zákonného ustanovení.
Pokud jde dále o žalobcem rozporovanou výši uložené pokuty, městský soud konstatoval,
že předmětné správní řízení nebylo se žalobcem zahájeno pro porušení ustanovení §45 odst. 1
zákona o cenných papírech, nýbrž pro porušení §47b téhož zákona, tj. pro porušení pravidel
jednání obchodníka s cennými papíry ve vztahu k zákazníkům. Již sama skutečnost, že vymezení
skutku, pro který bylo správní řízení zahájeno, neodpovídá skutku, za který byla sankce uložena,
je samo o sobě závažnou procesní vadou, neboť z oznámení o zahájení správního řízení musí být
zřejmé, co bude jeho předmětem a o čem bude v řízení rozhodováno. Procesně vadným byl
i další postup správních orgánů, kdy prvostupňovým rozhodnutím byla žalobci uložena sankce
jak za porušení §45 odst. 1 zákona o cenných papírech, tak i za porušení §47b odst. 1 písm. a), e)
tohoto zákona, aby následně druhostupňovým rozhodnutím byla pokuta uložena pouze
za porušení §45 odst. 1 zákona, avšak při zachování stejné výše pokuty. Žalobce, dle názoru
městského soudu, poskytoval hlavní investiční služby bez povolení (tedy v rozporu s §45 odst. 1
zákona o cenných papírech); toto jednání je ovšem třeba odlišit od případů, kdy je obchodník
s cennými papíry postihován za porušení pravidel jednání ve vztahu k zákazníkům (takový postih
předpokládá, že obchodník nedodržuje pravidla jednání, které mu bylo v souladu se zákonem
povoleno). Je tedy vyloučeno hovořit o vztahu subsidiarity mezi ustanoveními §47b odst. 1
a §45 odst. 1 zákona o cenných papírech, jak to dovozuje žalovaný. Městský soud tak uzavřel,
že úvaha druhostupňového rozhodnutí o přiměřenosti uložené pokuty je nepřezkoumatelná
v důsledku nejasného vymezení předmětu, o čem bylo ve správním řízení rozhodováno
i pro nesprávnou úvahu o již zmiňovaném vztahu subsidiarity. Z tohoto důvodu
proto rozhodnutí prezídia Komise pro cenné papíry zrušil.
Rozsudek městského soudu napadl včas podanou kasační stížností žalovaný
(dále jen „stěžovatel “), a to z důvodů uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d)
soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel především nesouhlasí s názorem městského soudu, že vymezení skutku,
pro který bylo předmětné správní řízení zahájeno, neodpovídá skutku, za který byla sankce
uložena. Městský soud, dle jeho názoru, totiž zaměňuje pojmy skutek a právní kvalifikace skutku.
Vymezení předmětu řízení, jak vyplývá z oznámení o zahájení správního řízení a rozhodnutí
o předběžném opatření, představovalo jednání žalobce, spočívající v odkupování akcií od drobných
akcionářů, ve kterém bylo spatřováno podezření z možného spáchání správního deliktu, který byl
předběžně právně kvalifikován, jako porušení povinnosti jednat se zákazníky s odbornou péčí podle
ustanovení §47b odst. 1 zákona o cenných papírech. Fakt, že o skutkovém vymezení předmětu
řízení neměl pochybnosti ani žalobce, vyplývá, dle názoru stěžovatele, i z konstatační části
odůvodnění napadeného rozsudku. Došlo-li v průběhu správního řízení ke změně právní
kvalifikace tohoto jednání, nemá to vliv na vymezení postihovaného skutku. Pokud jde o otázku
vymezení skutku a jeho totožnosti, zde stěžovatel odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne
17. 7. 2002, sp. zn. II. ÚS 143/02. Ústavní soud zde vyslovil, že podstatu skutku (z hlediska
soudního trestání) tvoří jednání pachatele a následek tímto jednáním způsobený. Skutkem
v trestním řízení je souhrn skutkových okolností popsaných v souvislosti se zahájením sankčního
řízení, nikoliv jejich právní posouzení; změna právního posouzení se totožnosti skutku netýká.
Teorie a praxe nechápe totožnost skutku jen jako naprostou shodu mezi skutkovými okolnostmi
popsanými v žalobním návrhu a výrokem soudu. Postačí shoda mezi podstatnými skutkovými
okolnostmi, přičemž lze přihlížet i ke změnám skutkového stavu, k nimž došlo při projednání
věci. Totožnost skutku bude zachována také tehdy, je-li dána shoda alespoň v jednání
při rozdílném následku, nebo shoda alespoň v následku při rozdílném jednání, ale rovněž i tehdy,
je-li jednání nebo následek (případně obojí) shodné alespoň částečně, za předpokladu, že bude
dána shoda v podstatných okolnostech, jimiž se rozumí zejména skutkové okolnosti
charakterizující jednání nebo následek z hlediska právní kvalifikace, která přichází v úvahu. Dle
názoru stěžovatele lze tyto závěry Ústavního soudu vztáhnout analogicky i na oblast správního
trestání. Mezi skutkem popsaným v opatření, kterým bylo zahájeno předmětné správní řízení,
a výrokem prvostupňového správního rozhodnutí existuje shoda, neboť v obou případech
je hodnoceným skutkem výkup akcií od drobných akcionářů. Toto jednání bylo při zahájení řízení
kvalifikováno jako porušení pravidel jednání se zákazníky; po prověření skutkových okolností případu
(zejména odstranění pochybností, zda žalobce jednal na pokyn třetí osoby či na vlastní účet) bylo
toto jednání prvostupňovým rozhodnutím právně kvalifikováno, přičemž právní kvalifikace byla
rozšířena i o neoprávněné poskytnutí investiční služby. I výrok druhostupňového rozhodnutí zahrnuje
stejný skutek; provedená změna se týkala jen odstranění nesprávně široké právní kvalifikace, jak
byla uvedena ve výroku rozhodnutí prvostupňového.
Dále stěžovatel namítá, že žalobce ani v průběhu správního řízení, ani v žalobě nenamítal
ničeho proti způsobu, jakým byl vymezen skutek při zahájení správního řízení a následně
ve vydaných rozhodnutích; nebrojil též proti provedené změně právní kvalifikace. Městským
soudem tvrzená vada též nevyplynula ani ze soudem prováděného dokazování. Nadto i sám
žalobce pod bodem 18. žaloby uvedl, že právní kvalifikace obou správních rozhodnutí vychází
ze stejných skutkových zjištění, jako při zahájení řízení; pozastavil se pouze nad tím,
že mu předběžným opatřením (doručeným souběžně s oznámením o zahájení řízení) byla
povolena činnost ve vztahu k subsidiárním aspektům postihované činnosti. Dle názoru
stěžovatele tak nejde o žalobní bod, ve výše uvedeném smyslu. Městský soud tedy při hodnocení
věci vybočil z mezí soudního přezkumu daných ustanovením §75 odst. 2 s. ř. s.; jeho rozsudek
je též nepřezkoumatelný, neboť důvody zrušení druhostupňového rozhodnutí stojí
na argumentaci o nedodržení totožnosti skutku, ač se soud touto otázkou fakticky nezabýval,
když jen hodnotil změnu právní kvalifikace (jak bylo již uvedeno výše).
Za nesrozumitelnou a vnitřně rozpornou označuje stěžovatel též argumentaci městského
soudu, která vytýká prvostupňovému rozhodnutí nesprávné právní hodnocení věci, ač jím byl
(dle názoru stěžovatele) vysloven shodný právní názor. Městský soud konstatoval, že mezi
správními delikty dle ustanovení §47b odst. 1 písm. a) až e) a ustanovení §45 odst. 1 zákona
o cenných papírech není dán vztah subsidiarity, druhostupňové rozhodnutí ovšem shodně
konstatovalo, že „prvostupňové rozhodnutí trpí vadou, neboť orgán 1. stupně nevzal v úvahu právě subsidiaritu
při souběhu správních deliktů a výrok prvostupňového rozhodnutí změnilo vypuštěním všech útoků, které
se vztahovaly k porušení odborné péče, přičemž postihlo pouze nelicencované poskytování investičních služeb“.
Stěžovatel uvádí, že prezídium Komise pro cenné papíry, stejně jako městský soud, tvrdí,
že postih nelicencovaného poskytování služeb není možný v souběhu s porušením pravidel jednání
se zákazníky, avšak svou úvahu dále rozvádí s tím, že důvodem nezákonnosti stíhání
jednočinného souběhu je právě subsidiarita deliktů. Ta je dána již tím, že společenský zájem
na aprobovaném poskytování investičních služeb je shodný se zájmem na jejich kvalifikovaném
poskytování; sledovány jsou též stejné cíle chráněné zákonem a nepovolená činnost tak zahrnuje
a konzumuje jednání v rozporu s pravidly stanovenými pro jednání se zákazníky zákonem. Podle
trestně právní doktríny se při kvalifikaci jednání použije ustanovení, které lépe odpovídá
okolnostem případu a konzumuje podpůrné ustanovení, což prvostupňový správní orgán učinil,
ačkoliv je mu to z nejasných důvodů vytýkáno a je mu podsouváno, že v rámci nelicencovaného
poskytování investičních služeb postihl též porušení pravidel jednání se zákazníky, jakkoliv tomuto závěru
soudu zcela zjevně neodpovídá ani výrok rozhodnutí o rozkladu, ani jeho odůvodnění. Z výroku
druhostupňového rozhodnutí je evidentní, že postižen byl pouze delikt nelicencovaného poskytování
investičních služeb. V části odůvodnění věnované uložené sankci se pak vůbec úvahy týkající
se porušení pravidel jednání se zákazníky nevyskytují. Není proto jasné, z čeho městský soud
dovozuje závěry o zahrnutí postihu deliktů porušení pravidel jednání se zákazníky do odůvodnění
výše pokuty.
Druhostupňovému orgánu nic nebránilo v tom, aby nově posoudil výši pokuty pouze
ve vztahu k nelicencovanému poskytování investičních služeb s tím, že pokutu ponechal v původní výši.
Možnost zvýšení či snížení pokuty v souvislosti s vypuštěním některých deliktů z výroku
rozhodnutí přitom zvažoval. Stěžovatel připouští, že takový postup by mohl být chápán jako
reformatio in peius, nicméně je toho názoru, že procesní úprava takovému postupu explicitně
nebránila. Odůvodnění výše pokuty v prvostupňovém rozhodnutí nahradil druhostupňový orgán
vlastním odůvodněním, ve kterém se zabýval všemi skutečnostmi, které mělo vzít v úvahu
již i rozhodnutí prvostupňové, a to právě ve vztahu k uložení sankce za poskytování investičních
služeb nad rámec povolení uděleného žalobci, neboť v něm řada úvah, ve vztahu k vytýkanému
deliktů, chyběla. Tímto postupem tedy nemohlo dojít ke zkrácení práv žalobce.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti především uvedl, že skutek, pro který bylo
vedeno sankční řízení, nelze v daném případě vymezit jako nákup akcií od akcionářů, ale šlo
o jednání spočívající v porušení pravidel při jednání se zákazníky (§47b odst. 1 zákona o cenných
papírech). Pouze tyto skutky byly vymezeny v oznámení o zahájení správního řízení a z hlediska
skutkového je evidentní rozdíl mezi tím, zda někdo poskytuje bez příslušného povolení investiční
službu, či zda neinformuje v potřebném rozsahu zákazníky. Tento zjevný rozdíl nemůže být
považován za pouhou změnu právní kvalifikace. Skutečnost, že správní řízení bylo zahájeno
pouze pro skutky podřaditelné pod porušení ustanovení §47b odst. 1 zákona o cenných
papírech, je z obsahu správního spisu zcela zřejmá. Dále žalobce nesouhlasí se tvrzením,
že žalobou vůbec nebyla namítána otázka změny právní kvalifikace, respektive nezachování
totožnosti skutku; odkazuje přitom na body 10 a 12 žaloby. Pokud jde dále o stěžovatelem
rozporovanou otázku (ne)přezkoumatelnosti druhostupňového rozhodnutí, zde se žalobce zcela
ztotožňuje s právním názorem městského soudu. Napadený rozsudek tedy považuje za souladný
se zákonem a navrhuje, aby kasační stížnost byla zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 2, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 3, věta
před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z ustanovení §109 odst. 1 , věty první s. ř. s.
Kasační stížnost není důvodná.
Stěžovateli je nutno přisvědčit v názoru, že z hlediska zachování efektivního práva
na obhajobu stíhané osoby v jakémkoliv sankčním řízení existuje poměrně významný rozdíl
v požadavku na jednoznačné skutkové vymezení postihovaného deliktního jednání a mezi jeho
právní kvalifikací. Není pochyb o tom, že skutkové vymezení jednání, které soud či správní orgán
považují za deliktní, je esenciální podmínkou práva na obhajobu stíhaného. Vždy je nutno dbát
na to, aby byl postihovaný skutek popsán v maximální možné míře jednoznačně co do způsobu
jeho spáchání, včetně určení místa a času deliktního jednání (je-li to z povahy věci možné),
tedy tak, aby byla zaručena jeho distinkce od jiných jednání (k tomu viz například usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73,
publikované pod č. 1546/2008 Sb. NSS). Mezi takto vymezeným sdělením předmětu sankčního
řízení (jímž se, z logiky věci, každé sankční řízení více či méně formálním způsobem zahajuje)
a popisem skutku v meritorním rozhodnutím ve věci, pak musí existovat alespoň v podstatných
rysech soulad, a to zcela v intencích stěžovatelem citovaného odůvodnění nálezu Ústavního
soudu (shodně viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 17. 1. 2007, č. j. 2 As 60/2006 - 53,
in č. 1163/2007 Sb. NSS). Pro posouzení, zda tento soulad existuje, nelze určit jednotné
pravidlo; tuto otázku je nutno posuzovat vždy individuálně, s přihlédnutím ke konkrétním
okolnostem posuzované věci. Současně s tím musí být stíhaná osoba taktéž seznámena
s předpokládanou právní kvalifikací svého jednání. Tento požadavek je zcela logický, neboť
obhajoba této osoby bude obvykle směřovat k popření alespoň některé z komponent skutkové
podstaty deliktu, který je jí kladen k tíži. Svou roli zde nepochybně hraje též seznámení
se s druhem a výší sankcí, kterými je stíhaná osoba ohrožena; i tato otázka hraje svou roli
při volbě procesní strategie. Na rozdíl od skutkového vymezení stíhaného jednání, kde lze
v průběhu řízení připustit (jak již bylo výše naznačeno) jen jeho určitá upřesnění či zúžení, změně
právní kvalifikace takového jednání principiálně nic nebrání. Je však vždy nutno trvat
na požadavku, aby stíhaná osoba byla se změnou právního hodnocení věci seznámena a byl jí dán
dostatečný prostor přizpůsobit této skutečnosti její obhajobu (srov. rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 9. 2005, č. j. 2 As 44/2004 - 62, publikovaný pod č. 1378/2007
Sb. NSS, a ze dne 20. 11. 2003, č. j. 5 A 73/2002 - 34, publikovaný pod č. 296/2004 Sb. NSS).
V posuzované věci lze konstatovat, že skutkové vymezení předmětu sankčního řízení,
jak bylo popsáno v opatření, kterým bylo zahájeno správní řízení (ze dne 5. 4. 2004,
č. j. 51/S/9/2004/11) i přes značnou nepřehlednost odpovídá v podstatných rysech skutkovému
popisu deliktního jednání, uvedenému ve výrocích I. ii., iii., a iv. prvostupňového rozhodnutí.
Jinak je tomu ovšem u výroku I. i., kterým byl žalobce postižen za "obchodování s investičními
instrumenty na vlastní účet bez toho, aniž by disponoval odpovídajícím rozsahem povolení Komise."
Městskému soudu lze zcela přisvědčit v tom, že (s jistým zjednodušením) správní řízení
před prvostupňovým orgánem bylo se žalobcem vedeno (pouze) pro jednání, kterých se měl jako
obchodník s cennými papíry dopustit při odkupu akcií konkrétních emitentů. Jak bylo již výše
konstatováno, mezi skutkem, pro který je „sdělováno obvinění" a skutkem, za který je pak adresát
sankčního rozhodnutí trestán, vskutku nemusí existovat po stránce skutkové naprostý soulad,
neboť v průběhu řízení mohou některé dílčí skutečnosti teprve vyplynout najevo, či může jinak
dojít ke korektuře původních skutkových předpokladů. Pokud však je v průběhu řízení zjištěn
určitý aspekt jednání, který “obviněnému " dosud nebyl vytýkán a vede-li toto nové dílčí skutkové
zjištění k rozšíření právní kvalifikace postihovaného jednání, je nutno přistoupit k „rozšíření
obvinění" a poskytnout tak stíhané osobě právo přizpůsobit této nové skutečnosti svou obhajobu
(Nejvyšší správní soud si je vědom, že v uvozovkách použitá terminologie odpovídá institutům
trestání soudního, považuje však tato přirovnání za srozumitelná a principiálně akceptovatelná,
neboť v judikatuře správních soudů není sporu o tom, že trestání správní a trestání soudní
je vystavěno na obdobných principech - srov. například rozsudek zdejšího soudu ze dne
27. 10. 2004, sp. zn. 6 A 126/2002, publikovaný pod č. 461/2005 Sb. NSS).
V posuzované věci prvostupňový orgán takto nepostupoval; fakticky rozšířil posuzované
jednání žalobce o zjištění, že investiční služby poskytoval bez odpovídajícího povolení a rozšířil
i jeho sankční odpovědnost za tomu odpovídající další správní delikt, učinil tak ovšem
až při vydání rozhodnutí. Takový postup je neakceptovatelný a zakládá bez dalšího těžkou
procesní vadu. Dvoustupňovém orgánu přitom tato skutečnost musela být mimo jakoukoliv
pochybnost známa, neboť z hlediska deliktní odpovědnosti považoval za rozhodující spáchání
právě posledně zmiňovaného deliktu (porušení §45 odst. 1 zákona o cenných papírech); zbývající
delikty (uvedené ad I. ii., iii., a iv. výroku prvostupnového rozhodnutí) vypustil, neboť
konstatoval jejích subsidiaritu ve vztahu k deliktu prvně zmiňovanému. Druhostupňový orgán
tedy akceptoval nepřípustné rozšíření skutkového vymezení postihovaného jednání žalobce
a tomu odpovídající rozšíření právní kvalifikace o další správní delikt až v rámci vydání
prvostupňového rozhodnutí, byť toto zjištění mělo vést bez dalšího ke zrušení prvostupňového
rozhodnutí, tedy k umožnění efektivní obhajoby žalobce ve vztahu k rozšíření této deliktní
odpovědnosti v obou správních instancích, a to bez ohledu na to, zda bylo na tuto skutečnost
poukazováno v odvolání (jde o natolik zásadní procesní pochybení, které nemůže zůstat
v sankčním řízení, vystavěném na apelačním principu, nezohledněno a nemůže být zhojeno
až v rámci řízení o opravném prostředku). Nadto však druhostupňový orgán změnou výroku
prvostupňové rozhodnutí z hlediska předmětu řízení fakticky vyprázdnil, a to právě pokud jde
o deliktní jednání, pro která bylo se žalobcem předmětné správní řízení zahajováno. Deliktní
odpovědnost žalobce tak nadále vystavěl již jen na jednání, pro které od počátku řízení stíhán
nebyl (poskytování investičních služeb bez potřebného povolení). Již toto zjištění by bez dalšího
postačovalo k závěru o nezákonnosti druhostupňového rozhodnutí, a to bez ohledu
na případnou správnost úvah o vztahu subsidiarity deliktů vyplývajících z porušení zákonných
povinností uvedených v ustanovení §47b odst. 1 zákona o cenných papírech, k porušení obecné
povinnosti plynoucí z ustanovení §45 odst. 1 citovaného zákona. Tato otázka je totiž již otázkou
právní kvalifikace postihovaného jednání, vadou však bylo zatíženo již samotné vymezení
postihovaných skutků, které je prvotním předpokladem jakéhokoliv dalšího postupu v sankčním
řízení.
Nejvyšší správní soud nicméně (zcela ve shodě s názorem městského soudu) nesouhlasí
ani s názorem stěžovatele o výše popsaném vztahu subsidiarity správních deliktů, kterým
odůvodňoval provedenou změnu prvostupňového rozhodnutí. Argumentace stěžovatele
je vystavěna na premise, že se žalobce při jednotlivých výkupech akcií dopustil spáchání více
správních deliktů, a to v jednočinném souběhu. Ten měl být dán vždy v porušení ustanovení §45
odst. 1 zákona o cenných papírech a dále v porušení ustanovení §47b odst. 1 písm. a) či písm. d)
tohoto zákona. Druhostupňový orgán tuto situaci vyhodnotil tak, že jednotlivé složky
postihovaného jednání lze právně subsumovat pod různé skutkové podstaty, přičemž skutková
podstata obecnější (§45 odst. 1 zákona o cenných papírech) pokrývá i skutkové podstaty
speciální (§47 odst. 1 zákona o cenných papírech) a tuto konkurenci správních deliktů lze vyřešit
ve prospěch správního deliktu obecnějšího. Tento názor (aprobovaný stěžovatelem) Nejvyšší
správní soud nesdílí. Především je nutno uvést, že za situace, kdy lze konkrétní deliktní jednání
podřadit jak pod skutkové podstaty speciální, tak i pod skutkovou podstatu obecnou, je vždy
nutno uplatnit princip speciality, tedy uplatnit postih dle skutkových podstat speciálních. Je tedy
nesprávné již samotné východisko druhostupňového orgánu, potažmo stěžovatele, dle kterého
společenský zájem na kvalifikovaném poskytování investičních služeb a zajištění řádného výkonu
státního dozoru nad těmito činnostmi (který je chráněný ustanovením §45 odst. 1 zákona
o cenných papírech) v sobě zahrnuje i společenský zájem chráněný speciálními skutkovými
podstatami (§47b odst. 1 zákona o cenných papírech), a proto je třeba postihnout jednání
žalobce toliko dle ustanovení obecnějšího (§45 odst. 1 citovaného zákona). Nadto městský soud
zcela správně poukázal na fakt, že správní delikty dle §47b odst. 1 písm. a) a e) a §45 odst. 1
zákona o cenných papírech, nemohou být ve vztahu subsidiarity (přesněji ve vztahu obecné
a speciální skutkové podstaty) a je proto vyloučeno postihnout jednotlivá deliktní jednání žalobce
jen za použití ustanovení chránícího obecnější společenský zájem. Nejvyšší správní soud se zcela
ztotožňuje s městským soudem v tom, že poskytoval-li žalobce hlavní investiční služby
bez povolení, nemohl svým jednáním naplnit skutkovou podstatu správního deliktu
dle ustanovení §47b zákona o cenných papírech. V této souvislosti je třeba doplnit argumentaci
městského soudu tím, že porušení povinností vyplývajících z §47b odst. 1 zákona o cenných
papírech se může dopustit toliko obchodník s cennými papíry (viz návětí citovaného ustanovení);
definice této osoby se pak podává právě z ustanovení §45 odst. 1 citovaného zákona, dle kterého
jde o osobu, která má pro poskytování hlavních investičních služeb a doplňkových investičních
služeb povolení Komise pro cenné papíry. Je tedy zřejmé, že osoba nedisponující povolením
ve smyslu §45 odst. 1 zákona o cenných papírech nemůže spáchat správní delikt spočívající
v porušení povinností vyplývajících z §47b odst. 1 citovaného zákona, neboť není
„kvalifikovaným delikventem“. Je tedy pojmově vyloučeno hovořit o jednočinném souběhu
u spáchání správních deliktů dle §45 odst. 1 a §47b odst. 1 zákona o cenných papírech. Za této
situace tedy nelze vůbec uvažovat o vztahu subsidiarity jednotlivých správních deliktů, jak to
učinili prvostupňový orgán, potažmo stěžovatel.
S ohledem na závěry výše uvedené lze tedy konstatovat, že měl-li druhostupňový orgán
za prokázané, že žalobce poskytoval investiční služby bez povolení Komise pro cenné papíry,
mohl ho postihnout pouze za porušení ustanovení §45 odst. 1 zákona o cenných papírech;
souběh tohoto deliktu se správními delikty spočívajícími v porušení povinností uvedených
v ustanovení §47b odst. 1 citovaného zákona bylo vyloučeno. Z tohoto pohledu tedy výroková
část druhostupňového rozhodnutí, týkající se popisu postihovaného jednání a jeho právní
kvalifikace, obstojí, neboť tím došlo k vypuštění správních deliktů spočívajících v porušení
povinností plynoucích z §47b odst. 1 zákona o cenných papírech (tedy deliktů inkompatibilních
s porušením §45 odst. 1 zákona). Formálně jistě obstojí též zbývající část sankčního výroku,
kterým byla žalobci uložena pokuta; uvedené však již neplatí pro část odůvodnění tohoto
rozhodnutí, vztahující se k úvahám o výši ukládané pokuty. Nelze popřít, že i tato část
odůvodnění je prima vista přezkoumatelná a obsahuje zhodnocení všech kritérií, které zákon v této
souvislosti vyžaduje. Jestliže však druhostupňový orgán změnil výrok prvostupňového
rozhodnutí tak, že vypustil, až na jednu výjimku, správní delikty za které byl žalobce původně
stíhán, avšak ponechal výši uložené sankce ve stejné výši, aniž by explicitně vyložil, proč toto
zúžení sankční odpovědnosti do výše ukládané sankce nepromítl, lze tuto část odůvodnění
považovat za nepřezkoumatelnou. Nelze pochopitelně ignorovat předcházející část odůvodnění
druhostupňového rozhodnutí, kde správní orgán vyložil, že k vypuštění některých správních
deliktů přistoupil pouze z důvodů jejich subsidiarity ke správnímu deliktu, který k tíži žalobce
i nadále ponechal. Pokud by tento postup byl právně akceptovatelný, bylo by možno toto
zdůvodnění vztáhnout i na tu část odůvodnění, která pojednává o výši uložené sankce
a o nepřezkoumatelnost by se tak nejednalo. Jestliže však, jak již bylo opakovaně výše
konstatováno, žalobce nemohl být současně postižen za porušení povinností vyplývajících
z ustanovení §45 odst. 1 a §47b odst. 1 zákona o cenných papírech, došlo vypuštěním některých
správních deliktů z výroku prvostupňového rozhodnutí fakticky k zúžení deliktní odpovědnosti
žalobce; pokud se touto otázkou odůvodnění výše pokuty výslovně nevypořádalo, nelze než
dovodit, že v této části je žalobou napadené rozhodnutí vskutku nepřezkoumatelné. K této
skutečnosti pak městský soud musel přihlédnout ex officio a nebyl proto v tomto směru nikterak
vázán žalobní argumentací.
Lze tedy uzavřít, že městský soud posoudil deficity druhostupňového správního
rozhodnutí zcela v souladu se zákonem a kasační stížnost proto není důvodná. Nejvyššímu
správnímu soudu proto nezbylo, než kasační stížnost zamítnout (§110 odst. 1 in fine s. ř. s.).
O náhradě nákladů tohoto řízení bylo rozhodnuto ve smyslu §60 odst. 1, věty první
s. ř. s., ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má
účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které
důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Vzhledem k tomu, že stěžovatel
byl v řízení o kasační stížnosti procesně neúspěšný, právo na náhradu nákladů řízení mu nenáleží.
Pokud jde o procesně úspěšného účastníka - žalobce, v jeho případě soud rozhodl o přiznání
náhrady nákladů řízení spočívající v odměně jeho právního zástupce za jeden úkon právní služby
(vyjádření ke kasační stížnosti) ve výši 2100 Kč, spolu s odpovídající paušální náhradou hotových
výdajů [§11 písm. d), §13 odst. 3 vyhlášky číslo 177/1996 Sb., o odměnách a náhradách
advokátů za poskytování právních služeb], celkem tedy 2400 Kč. Požadavek právního zástupce
žalobce, aby přiznaná odměna byla navýšena o 20 %, tedy o částku odpovídající dani z přidané
hodnoty, kterou je povinen odvést, Nejvyšší správní soud neakceptoval, neboť právní zástupce
se stal plátcem této daně od 1. 8. 2010, přičemž právní služba byla poskytnuta ještě před tímto
datem.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. března 2011
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu