ECLI:CZ:NSS:2009:2.ANS.1.2008:84
sp. zn. 2 Ans 1/2008 - 84
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobkyně E. S.,
právně zastoupená JUDr. Ondřejem Tošnerem, advokátem se sídlem Praha 2, Slavíkova
1568/23, proti žalovanému Městskému úřadu Mnichovice, se sídlem Mnichovice, Masarykovo
nám. 83, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne
26. 7. 2007, č. j. 44 Ca 122/2006 - 56,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Žalovaný dne 9. 3. 2006 přípisem č. j. 268/06 sdělil žalobkyni, že na základě jejího
podnětu k zahájení řízení o odstranění stavby rekreačního objektu na pozemku parc. č. 606
v k. ú. Všestary u Říčan nebude zahájeno správní řízení podle §88 odst. 1 písm. b) zákona
č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“), neboť tato
stavba byla řádně povolena a zkolaudována. Následně Krajský úřad středočeského kraje vydal
dne 2. 5. 2006 usnesení č. j. ÚSŘ/1581/06/Sv, kterým podle §80 odst. 6 zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) nevyhověl žádosti žalobkyně,
aby učinil opatření proti nečinnosti prvostupňového orgánu v této věci.
Žalobkyně se proto obrátila se žalobou podle §79 soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“) na Krajský soud v Praze, kterou se domáhala ochrany proti nečinnosti
žalovaného. Krajský soud shora uvedeným rozsudkem žalobu pro nedůvodnost zamítl.
V odůvodnění svého rozsudku krajský soud uvedl, že dne 25. 6. 1988 byla povolena
na pozemku parc. č. 606 v k. ú. Všestary u Říčan výstavba zemědělského víceúčelového objektu.
Dne 28. 3. 2000 podali stavebníci žádost o změnu stavby před jejím dokončením, ve smyslu
změny povolené stavby na chatu s přístavbou garáže a jímky. Žalobkyně byla spolu s dalšími
účastníky vyrozuměna o zahájení řízení o povolení změny stavby před jejím dokončením, jehož
výsledkem bylo rozhodnutí ze dne 19. 6. 2000, jímž žalovaný stavebníkům povolil změnu stavby
spočívající v dostavbě garáže u rekreační chaty a jímky podle ověřené projektové dokumentace.
Dne 25. 10. 2002 pak vydal žalovaný kolaudační rozhodnutí, jímž povolil užívání rekreační stavby
včetně rozvodů a přípojek a doplňkových staveb garáže a jímky.
Krajský soud dále v odůvodnění rozsudku uvedl, že správní orgány jsou povinny přijímat
podněty k zahájení správního řízení z moci úřední (§42 správního řádu). Pokud o to ten,
kdo podnět podal, požádá, je správní orgán povinen mu ve 30 denní lhůtě sdělit, že řízení zahájil
nebo že důvody pro zahájení řízení z moci úřední neshledal. Ze správního spisu není pochyb
o tom, že žalovaný ve věci shora zmiňovaného podnětu žalobkyně nebyl nečinný, neboť podnět
v zákonné lhůtě vyřídil a výsledek šetření žalobkyni písemně sdělil. Protože však nevedl žádné
řízení, jehož výsledkem by mělo být vydání rozhodnutí ve věci samé, nemůže obstát ani námitka
poukazující na nečinnost při vydání rozhodnutí. Žalobkyně byla účastníkem předchozího řízení
o změně předmětné stavby před dokončením, a měla tak možnost účinně hájit svá práva
a oprávněné zájmy.
Dále se krajský soud zabýval i důvody pro které řízení o odstranění stavby nebylo
zahájeno. Vycházel z institutu odstraňování staveb podle §88 stavebního zákona, s níž
koresponduje i nově přijatá právní úprava v §128 až 131 zákona č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů. Pro nařízení odstranění stavby jsou
v obou úpravách dány taxativně důvody; jedním z nich je i provedení stavby bez příslušného
rozhodnutí stavebního úřadu. Po přezkoumání všech výše uvedených rozhodnutí naznal,
že změna stavby před jejím dokončením byla řádně povolena a současně není též pochyb o tom,
že stavebníci požadovali povolení stavby rekreační chaty s garáží. S ohledem na výše uvedené
bylo povolení změny stavby i kolaudační řízení ukončeno pravomocnými rozhodnutími,
na jejichž základě byli stavebníci oprávněni stavbu provést a užívat. Nebyly tudíž dány důvody
pro zahájení řízení o nařízení odstranění stavby ex officio, a postup žalovaného tak byl v souladu
se zákonem.
Proti tomuto rozsudku brojila žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížností,
ve které se odvolává na důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.
Stěžovatelka po stručné rekapitulaci správního a soudního řízení uvádí, že napadený
rozsudek byl vydán na základě formalistického výkladu §42 správního řádu. Smyslem a účelem
tohoto ustanovení totiž není obdržet pouhou odpověď na podnět, ale domoci se zahájení
správního řízení z moci úřední. Stěžovatelka neměla možnost hájit svá vlastnická práva,
neboť řízení, v němž byla stavba povolena, nebylo vůbec vedeno. Z §42 správního řádu vyplývá,
že buď je podnět nedůvodný - pak je na místě o tom uvědomit toho, kdo jej podal (to však nebyl
stěžovatelčin případ, a tedy vyřízení pouhým vyrozuměním nepostačovalo), anebo je podnět
důvodný - potom je správní orgán povinen správní řízení zahájit před uplynutím 30 denní lhůty
a o tomto zahájení podavatele podnětu vyrozumět. Tato skutečnost je podtrhnuta i ustanovením
§80 odst. 2 správního řádu, podle něhož se nezahájení řízení považuje za nečinnost správního
orgánu, tj. za stav zasahující do práva účastníka na projednání jeho věci bez zbytečných průtahů
(čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod) a práva poskytnout dotčené osobě ochranu jejich
práv (čl. 36 odst. 1 Listiny). Stěžovatelka tak byla zkrácena na svém právu se vyjádřit k povolení
stavby předmětné chaty (mohla tak učinit pouze ve vztahu k povolení stavby garáže a jímky),
tudíž se nemohla seznámit s příslušnými podklady a vznést námitky.
V pořadí druhá stížní námitka spočívá v tvrzení, že skutková zjištění, z nichž správní
orgán vycházel, nemají oporu ve spisu, neboť povolením změny stavby zemědělského objektu,
resp. dostavby garáže a jímky, nebyla povolena stavba rekreačního objektu. Přestože krajský soud
konstatoval, že změna stavby byla povolena rozhodnutím o změně stavby před jejím dokončením
(dne 19. 6. 2000), neuvádí žádný argument, proč by tak tomu mělo být. Uvádí-li krajský soud,
že ze žádosti stavebníků o povolení změny stavby před jejím dokončením není pochyb o tom,
že stavebníci požádali o povolení stavby rekreační chaty s garáží, pak stěžovatelka namítá,
že ze žádosti nelze dovozovat, co je předmětem rozhodnutí, byť by rozhodnutí samozřejmě mělo
odpovídat tomu, o co bylo požádáno. Neodpovídalo-li rozhodnutí tomu, co chtěli mít stavebníci
povoleno, měli proti tomu brojit odvoláním, nikoli předjímat, že jsou povoleny i další stavby.
Fakticky byla povolena pouze dostavba garáže a jímky, nikoli jiné stavby, což vyplývá i z opravy
předmětného rozhodnutí (ze dne 23. 6. 2000, č. j. 982/554/00). Jestliže chtěli stavebníci požádat
o změnu stavby na rekreační chatu, musela by již tato chata existovat a nemohla by být
předmětem stavebního povolení, stejně jako povolil-li stavební úřad dostavbu garáže, nemohlo
být povolení chaty předmětem uvedeného rozhodnutí (nelze povolovat změnu či dostavbu
něčeho, co by mělo být teprve povoleno). Stěžovatelka navíc podotýká, že závěry soudu jsou
v rozporu i s tím, co tvrdil žalovaný, neboť z jeho vyjádření nevyplývá, že stavba měla být
povolena rozhodnutím ze dne 23. 6. 2000, ale uvedl, že stavba je konstrukčně obdobná
původnímu objektu povolenému rozhodnutím z roku 1988. I toto tvrzení je však v rozporu
se skutečným stavem věci, v čemž stěžovatelka odkazuje na část své repliky k vyjádření
žalovaného k podané žalobě. Je zřejmé, že stavba o stávajících parametrech není povolena
ani jedním ze zmiňovaných rozhodnutí žalovaného. Po zahájení předmětného řízení
se stěžovatelka informovala na jeho předmět a bylo jí sděleno, že se jedná o přístavbu garáže,
proto také s touto přístavbou souhlasila; rozhodně by však nesouhlasila, bylo-li by projednáváno
něco jiného. Následně stěžovatelka obdržela rozhodnutí ze dne 19. 6. 2000, v němž byla
povolena spolu se stavbou jímky pouze stavba garáže, a proto také neměla důvod toto
rozhodnutí napadat. Není povinností účastníka řízení provádět dozor nad výkonem pravomoci
stavebního úřadu (nahlížení do spisu je jeho právo a nikoli povinnost), a tedy ani stěžovatelka
nebyla povinna zjišťovat, zda rozhodnutí odpovídá tomu, jaké o něm mají představy žalovaný
či stavebník. Pochybení žalovaného tak nelze přenášet na stěžovatelku. Stěžovatelka tak uzavírá,
že stavba zděné chaty na pozemku parc. č. 606 v k. ú. Všestary u Říčan nebyla provedena
v souladu se stavebním povolením.
Stěžovatelka kasační stížností konečně výslovně napadá i výrok o náhradě nákladů řízení.
Uvádí, že žalovanému sice v principu nic nebrání, aby věc konzultoval s advokátem či se jím
nechal zastupovat, ale měl by disponovat dostatečně odborným aparátem, aby toho byl schopen
sám. Navíc soud uložil stěžovatelce náhradu i těch nákladů, které nevznikly, konkrétně náklady
právního zastoupení za úkon dle §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách
advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění
pozdějších předpisů, ačkoli jí není známo, že by zástupce žalovaného vyhotovoval nějaké
písemné podání, protože vyjádření k žalobě učinil pracovník žalovaného a nikoli jeho advokát.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 2, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 3, věta
před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z §109 odst. 1, věty první s. ř. s.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval tím, ve které fázi řízení má krajský soud
posoudit, zda na straně žalovaného existuje povinnost vydat rozhodnutí tak, jak předpokládá §79
odst. 2 s. ř. s., tedy zda má toto posouzení provést již při zkoumání podmínek řízení, nebo teprve
až při meritorním přezkumu. V této souvislosti zjistil, že jde o otázku, která byla předmětem
posuzování rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu; ten v usnesení ze dne 16. 12. 2008,
č. j. 8 Aps 6/2007 - 247 (dostupném na www.nssoud.cz) dospěl k závěru, že hodnocení, zda úkon
správního orgánu může vůbec pojmově být nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením
ve smyslu §82 s. ř. s., je otázkou důvodnosti žaloby (tj. součástí rozhodnutí ve věci samé), nikoli
otázkou existence podmínek řízení. Jinými slovy: domáhá-li se žalobce ochrany proti
nezákonnému zásahu, jenž podle jeho tvrzení spočívá v úkonu, který však vůbec nemůže být
zásahem ve smyslu §82 s. ř. s., nelze žalobu odmítnout, ale je nutno rozhodnout o ni meritorně.
Jelikož tímto způsobem postupoval i krajský soud, Nejvyšší správní soud vyloučil možnost
procesní zmatečnosti v předcházejícím soudním řízení [ke které by musel přihlédnout ex officio
(viz §109 odst. 3, věta za středníkem s. ř. s.)] a přistoupil k meritornímu projednání jednotlivých
kasačních důvodů.
Nosnou argumentací stěžovatelky je tvrzení, dle kterého je rozsudek krajského soudu
založen na nesprávném výkladu §42 správního řádu ve spojení s §88 odst. 1 stavebního zákona.
Nejvyšší správní soud, vycházeje ze své konstantní judikatury (např. z rozsudku ze dne
26. 7. 2006, č. j. 4 Ans 10/2006 - 59, dostupného z www.nssoud.cz), k věci uvádí, že ve správním
soudnictví se sice lze domáhat ochrany proti nečinnosti správního orgánu, a to žalobou podle
dílu druhého hlavy druhé části třetí soudního řádu správního, avšak nikoli proti jakékoliv absenci
činnosti správního orgánu. Z ustanovení §79 odst. 1 s. ř. s. vyplývá, že ten, kdo bezvýsledně vyčerpal
prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti
správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci
samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydání
rozhodnutí o určitém obsahu, popřípadě jiný právní důsledek. Dovolání se ochrany u soudu
je tak explicitně omezeno jen na případy, kdy ve správním řízení správní orgán má povinnost
vydat rozhodnutí nebo má povinnost vydat osvědčení; návrh lze podat jen v určité zákonem
stanovené lhůtě a žalobce musí bezvýsledně vyčerpat procesní prostředky, které má k ochraně
proti nečinnosti k dispozici ve správním řízení. Tyto podmínky pro poskytnutí soudní ochrany
musí být splněny kumulativně. Posledně uvedená podmínka vychází z celkové koncepce
správního soudnictví v České republice, založeného na subsidiaritě soudní ochrany veřejných
subjektivních práv oproti ochraně, která je těmto právům poskytována v rámci veřejné správy
(rozsudek ze dne 18. 10. 2007, č. j. 7 Ans 1/2007 - 100, dostupný z: http://www.nssoud.cz).
Takovým prostředkem ochrany proti nečinnosti je ve správním řízení žádost k nadřízenému
správnímu orgánu podle §80 odst. 3 správního řádu, kterou také stěžovatelka, byť neúspěšně,
využila.
Z uvedeného je zřejmé, že i přes vyčerpání zákonného postupu k ochraně proti
nečinnosti podle §80 an. správního řádu, nemá žaloba na ochranu proti nečinnosti správního
orgánu místo v jakémkoli případě pasivity správního orgánu, ale pouze tehdy, zakládá-li hmotné
právo subjektivní nárok žalobce na vydání rozhodnutí ve věci samé či osvědčení. Nelze tedy
s úspěchem podat žalobu proti nečinnosti zejména v případech, kdy je podání ve správním řízení
konstituováno toliko jako podnět (sdělení rozhodných skutečností, byť má iniciovat konkrétní
procesní postup správního orgánu) a nikoli návrh, kterým je správní řízení skutečně zahájeno.
Žalobou na ochranu proti nečinnosti se proto nelze domáhat toho, aby bylo správnímu orgánu
uloženo zahájit řízení z moci úřední, ale jen toho, aby správní orgán vydal – v řízení již zahájeném
– rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Opačný výklad by byl nejen ve zřetelném rozporu
se zcela jasnou dikcí zákona (viz výše citované ustanovení §79 odst. 1 s. ř. s.), ale je zcela
neudržitelný i proto, že by apodikticky předjímal i obsah konečného rozhodnutí ve věci,
neboť není-li v tomto typu řízení důvod vrchnostensky upravit poměry jeho účastníků, řízení
není vůbec zahajováno.
Krajský soud tedy zcela správně uvážil, že mezi popsané případy patří i řízení
o odstranění stavby vydané bez stavebního povolení nebo v rozporu s ním, vedené dle §88
odst. 1 písm. b) stavebního zákona [nyní řízení podle §129 odst. 1 písm. b) zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), účinného
od 1. 1. 2007]. Toto řízení, narozdíl např. od řízení o povolení odstranění stavby podle §88
odst. 4 stavebního zákona, nelze zahájit návrhem fyzické nebo právnické osoby, ale jen z moci
úřední. To ostatně vyplývá i z dosavadní rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu
(např. rozsudek ze dne 30. 8. 2007, č. j. 4 Ans 6/2006 - 162, dostupný z: http://www.nssoud.cz).
Jestliže tedy stěžovatelka žádala žalovaného, aby vydal rozhodnutí o odstranění výše uvedených
staveb, je třeba její podání hodnotit právě jako pouhé podněty k zahájení řízení ex officio, nikoli
jako návrhy, jejichž doručením správnímu orgánu by již došlo k zahájení řízení ve smyslu §18
odst. 2 správního řádu. Nebylo zde tedy vedeno žádné řízení, v rámci něhož by se stěžovatelka
mohla úspěšně domáhat ochrany před nečinností správního orgánu. Nelze jistě zpochybnit
oprávnění stěžovatelky podat podnět k zahájení řízení o odstranění stavby, aby však bylo
založeno její veřejné subjektivní právo na vedení řízení a vydání rozhodnutí ve věci (které
by se navíc závažným způsobem dotýkalo práv jiných osob), musel by tak stanovit zákon,
což v daném případě stavební zákon nečiní. Řízení o odstranění stavby dle §88 odst. 1 písm. b)
stavebního zákona je totiž vedeno ve veřejném zájmu a proto je jeho zahájení výlučně v disposici
správního orgánu.
Lze tedy uzavřít, že samotným nezahájením řízení o odstranění stavby podle §88 odst. 1
písm. b) stavebního zákona žalovaným, stěžovatelka nemůže být dotčena na svých právech.
Konečně, i kdyby krajský soud shledal žalobu opodstatněnou a uložil žalovanému povinnost
vydat rozhodnutí, nemohl by ho zavázat k vydání rozhodnutí určitého obsahu, k čemuž
stěžovatelka ve skutečnosti směřovala (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 9. 2004, č. j. 7 Afs 33/2003 - 80, publikovaný pod č. 456/2005 Sb. NSS).
Pokud stěžovatelka dále rozporovala výrok krajského soudu, jímž bylo rozhodnuto
o nákladech soudního řízení, tato námitka je, v souladu s §104 odst. 2 s. ř. s., nepřípustná,
a proto je nutné kasační stížnost v této části odmítnout [§46 odst. 1 písm. d), §120 s. ř. s.]. Tento
závěr nemůže zpochybnit ani skutečnost, že kasační stížnost kromě námitky směřující do výroku
o nákladech řízení obsahuje i věcně přezkoumatelnou námitku odpovídající důvodům
uvedeným v §103 odst. 1 s. ř. s. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12. 6. 2007,
č. j. 2 Afs 190/2006 – 228, dostupný z: http://www.nssoud.cz): „Vylučuje-li §104 odst. 2 s. ř. s.
podání kasační stížnosti směřující proti náhradě nákladů řízení, neznamená to, že ve spojení s věcnou kasační
stížností je námitka směřující proti nákladům řízení přípustná.“
O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto ve smyslu ustanovení §60 odst. 1, věty první
s. ř. s. (za použití §120 s. ř. s.), dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl
ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelka byla v řízení o kasační stížnosti procesně
neúspěšná a právo na náhradu nákladů řízení jí proto nenáleží. Pokud jde o procesně úspěšného
účastníka – žalovaného, v jeho případě nebylo prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením
nějaké náklady vznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že se mu právo na náhradu
nákladů tohoto řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. března 2009
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu