ECLI:CZ:NSS:2013:2.AOS.3.2013:36
sp. zn. 2 Aos 3/2013 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Hynka Baňoucha a JUDr. Miluše Doškové, ve věci navrhovatelky: SAHM
IMO s.r.o., se sídlem Písecká 1967/5, Praha 3, zastoupené JUDr. Danou Kůsovou, advokátkou
se sídlem Škroupova 2, Plzeň, proti odpůrci: Obec Heřmanova Huť, se sídlem Revoluční 49,
Heřmanova Huť, zastoupená JUDr. Rostislavem Netrvalem, advokátem se sídlem
Zlatnická 78/I, Klatovy, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – změny č. 1) územního
plánu obce Heřmanova Huť, schváleného usnesením č. 4 zastupitelstva Obce Heřmanova Huť
ze dne 12. 12. 2012, v řízení o kasačních stížnostech: a) navrhovatelky proti rozsudku Krajského
soudu v Plzni ze dne 21. 6. 2013, č. j. 59 A 1/2013 – 33, b) odpůrce proti výroku II. rozsudku
Krajského soudu v Plzni ze dne 21. 6. 2013, č. j. 59 A 1/2013 – 33,
takto:
I. Kasační stížnost navrhovatelky se zamítá .
II. Kasační stížnost odpůrce proti výroku II. rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne
21. 6. 2013, č. j. 59 A 1/2013 – 33 se odmítá .
III. Navrhovatelka je povinna zaplatit odpůrci k rukám jeho zástupce
JUDr. Rostislava Netrvala, Ph.D. do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku
na náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti navrhovatelky celkem 4114 Kč.
IV. V řízení o kasační stížnosti odpůrce nemá žádný z účastníků právo na náhradu
nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1.] Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se navrhovatelka domáhala zrušení v záhlaví
citovaného rozsudku Krajského soudu v Plzni, kterým byl zamítnut její návrh na zrušení opatření
obecné povahy – změny č. 1 územního plánu obce Heřmanova Huť (dále též jen „změna
územního plánu“ a „opatření“), schváleného usnesením č. 4 zastupitelstva obce Heřmanova Huť.
Navrhovatelka žádala rovněž zrušení tohoto opatření obecné povahy, kterým odpůrce mj. nově
vymezil plochu dopravní infrastruktury DI, W-D.7 – obslužná komunikace před sklárnou včetně
napojení na stávající křižovatky v katastrálním území Vlkýš.
[2.] Odpůrce změnou územně plánovací dokumentace nově vymezil [odstavec 1. c) opatření]
plochy dopravní infrastruktury – DI, W-D.7 – obslužná komunikace před sklárnou včetně napojení
na stávající křižovatky v k. ú. Vlkýš. Další výroky opatření stanoví, že pro takto vymezené funkční
plochy platí regulativy dle územního plánu (odst. 2), konstatují vliv na vymezené veřejně prospěšné
stavby (odst. 3) spočívající v tom, že dochází k úpravě rozsahu vymezení ploch dopravních veřejně
prospěšných staveb vyvolané technickým řešením dopravní stavby „Příjezdová komunikace k areálu
skláren“. Konkrétně se zde uvádí, že u plochy W-D.7 je nutno k pozemku č. 125/4 doplnit část
parcel p. č.: 131/1, 125/6, 124/1, 123/23, 123/1 (vše ostatní plochy v k. ú. Vlkýš) s tím, že všechny
tyto plochy jsou zakresleny v dokumentaci.
[3.] Krajský soud v Plzni napadeným rozsudkem návrh zamítl, když nejprve dospěl k závěru,
že napadená změna územního plánu je opatřením obecné povahy a je přezkoumatelná ve správním
soudnictví, přičemž navrhovatelka je nadána aktivní legitimací, neboť vlastní pozemky
p. p. č. 123/23 a p. p. č. 125/6, které jsou dotčeny změnou. Následně konstatoval, že napadené
opatření není v rozporu s hmotným právem, je přezkoumatelné a není v rozporu se zásadou
proporcionality, což odůvodnil (viz níže). S odkazem na tato zjištění krajský soud zamítl jako
nedůvodné i námitky zpochybňující proces přijetí opatření obecné povahy. Krajský soud rozhodl
podle ust. §60 odst. 1 s. ř. s. tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení,
neboť odpůrce, který v řízení dosáhl procesního úspěchu, náhradu nákladů řízení neuplatnil
(srov. napadený rozsudek, str. 10 na konci).
II. Obsah kasační stížnosti navrhovatelky a vyjádření odpůrce
[4.] Navrhovatelka podala kasační stížnost z důvodu uvedeného v ustanovení §103 odst. 1
písm. a) zákona č. 150/2012 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s."), tedy pro nesprávné posouzení právní otázky v předchozím řízení. Navrhovatelka obsáhle
zrekapitulovala dosavadní průběh řízení a sdělila, že řízení o změně územního plánu následovalo
poté, co odpůrce neúspěšně vedl řízení o vydání územního rozhodnutí a o vyvlastnění. Odpůrce
nevypořádal námitky navrhovatelky, nesprávně postupoval při informování o místě, době
a navrženém programu zastupitelstva a nebyla respektována zásada proporcionality. Navrhovatelka
nesouhlasila s posouzením věci krajským soudem. Navrhovaná komunikace je vzdálena od stávající
haly navrhovatelky jen 0,6 m, což odporuje ustanovení §9 odst. a) a §18 vyhl. 268/2009 Sb.,
o technických požadavcích na stavby, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška
o technických požadavcích na stavby“), pro nedostatečný požárně bezpečnostní prostor. Výstavba
a provoz na navržené komunikaci ohrožujíce statiku haly a umístění stavby znehodnotí stavbu
navrhovatelky, která tvoří 50 % její skladovací plochy, a vážně ohrozí její podnikatelskou činnost.
Soud byl podle navrhovatelky povinen přezkoumat i postup při přijímání opatření obecné povahy,
pokud by bylo přijato způsobem odporujícím ustanovení §93 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „obecní zřízení“), neboť opatření je způsobilé přivodit
navrhovatelce újmu. Není pravdou, že by pouze v obecné rovině citovala právní předpisy,
se kterými je opatření v rozporu. V části IV. návrhu i v předložených listinných důkazech totiž
navrhovatelka uvedla, které skutečnosti odporují konkrétním právním předpisům. Soud se podle
navrhovatelky vůbec nezmínil o posunu komunikace východním směrem a námitky ohledně
variantního řešení nebyly vypořádány vůbec. Zamítl-li odpůrce další námitky s odůvodněním,
že se o žádnou změnu vlastně nejedná, vydal podle navrhovatelky nepřezkoumatelné rozhodnutí.
Tuto námitku nevypořádal ani krajský soud. A soud řádně nevypořádal ani námitku nerespektování
zásady proporcionality. Přitom posunutí komunikace východním směrem by sice zatížilo vlastníky
garáží, které však lze vybudovat s „o hodně menšími“ náklady a zásahy do vlastnických práv o 50 m
dále, než představuje zásah do haly navrhovatelky o objemu 6.000 m
3
. Oblast železniční trati
by byla dotčena ve stávajícím rozsahu. Závěrem navrhovatelka konstatovala, že odpůrce zvolil
silové řešení, změnu územního plánu zadal a schválil účelově, způsobem, který je vůči
ní diskriminační a který zasahuje do jejích hmotných práv nad přiměřenou míru, a to nad rámec
zákonných požadavků územního plánu.
[5.] Odpůrce navrhl kasační stížnost zamítnout. Navrhovatelka totiž z valné většiny opětovně
toliko popisuje průběh předchozích řízení. Odpůrce se s názorem krajského soudu plně ztotožnil
a odkázal i na své vyjádření ze dne 5. 4. 2013. Navrhl též, aby mu byla za řízení o kasační stížnosti
přiznána náhrada ve výši odpovídající dvěma úkonům právní služby, a k tomu 21 % DPH.
III. Kasační stížnost odpůrce
[6.] V podání ze dne 4. 11. 2013, označeném jako kasační stížnost, odpůrce sdělil, že krajský
soud v rozporu se skutečností uvedl, že odpůrce neuplatnil náhradu nákladů řízení. Krajský soud
totiž existenci právního zastoupení odpůrce nerespektoval, což vyplývá jak ze záhlaví napadeného
rozsudku, tak ze skutečnosti, že napadený rozsudek byl právnímu zástupci odpůrce doručován
až na jeho výslovnou žádost, s odstupem několika měsíců. Odpůrce pochopitelně měl
a má v úmyslu uplatňovat náhradu nákladů řízení, neboť řízení bylo vedeno a zahájeno pro
chování navrhovatelky, a nikoli pro chování odpůrce. Soud se měl „cestou vykázaného právního
zástupce“ dotázat odpůrce, zda uplatňuje náhradu nákladů řízení či nikoliv. Odpůrce proto navrhl
změnu výroku II. napadeného rozsudku s tím, že mu má být „soudem 2. stupně“ přiznána náhrada
za dva úkony právní služby podle vyhlášky 177/1996 Sb., advokátní tarif, ve znění pozdějších
předpisů, uskutečněné v řízení před krajským soudem, a k tomu 21 % DPH.
IV. Posouzení kasační stížnosti navrhovatelky
[7.] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti navrhovatelky hodnotil, zda jsou
splněny procesní podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované
náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou, a není na místě kasační stížnost odmítnout pro
nepřípustnost. Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů [§109 odst. 3, 4 s. ř. s.] a dospěl k závěru, že není důvodná.
a) Přezkoumatelnost rozsudku krajského soudu
[8.] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností rozsudku
krajského soudu. Nepřezkoumatelnost měla spočívat v nevypořádání navrhovatelčiných námitek,
včetně námitky nepřezkoumatelnosti napadeného opatření obecné povahy. K otázce
nepřezkoumatelnosti rozhodnutí se opakovaně vyjadřuje judikatura jak Ústavního, tak i Nejvyššího
správního soudu (srov. kupř. rozsudek ze dne 12. 12. 2012, č. j. 9 As 89/2011 – 32 a tam citovaná
rozhodnutí, všechna citovaná rozhodnutí NSS jsou dostupná z: www.nssoud.cz).
Nepřezkoumatelnost rozhodnutí může nastat z důvodu jeho nesrozumitelnosti nebo nedostatku
důvodů rozhodnutí. To prakticky znamená např. situaci, kdy by se krajský soud nevypořádal vůbec
či alespoň dostatečně s uplatněnými žalobními body, neprovedl by navržené důkazy a ani by řádně
nevyložil, proč tak neučinil (tzv. opomenutý důkaz), z rozhodnutí by nebyly seznatelné jeho nosné
důvody (ratio decidendi) anebo by tyto důvody neměly oporu v provedeném skutkovém zjištění.
Povinností soudu je stranám sporu ozřejmit, jakými úvahami byl při svém rozhodování veden
a k jakým závěrům na ně navazujícím dospěl. Tyto úvahy pak musí mít odraz v odůvodnění
rozhodnutí, neboť jen prostřednictvím odůvodnění rozhodnutí lze dovodit, z jakého skutkového
stavu soud vycházel, jak jej v daných souvislostech uvážil, jaké právní předpisy aplikoval a k jakému
konečnému rozhodnutí tímto způsobem dospěl.
[9.] Nejvyšší správní soud konstatuje, že krajský soud při přezkumu tvrzené
nepřezkoumatelnosti napadeného opatření obecné povahy (část VII. původního návrhu) vyšel
z ustanovení §52 odst. 2 a 3 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „stavební zákon“), a §172 odst. 4 a 5 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „správní řád"), z nichž stručně řečeno plyne, že vlastníci dotčení
návrhem veřejně prospěšné stavby mají možnost vznést námitky. Připomínky [při splnění
podmínek ustanovení §172 odst. 4 a 5 správního řádu] může vznést kdokoli, jehož práva či zájmy
mohou být dotčeny. Bylo již řečeno (viz výše bod [3.]), že krajský soud vyšel z nesporného zjištění,
že navrhovatelka je výlučnou vlastnicí pozemků, které jsou dotčeny předmětnou změnou, a proto
jí příslušelo privilegované postavení vznést proti návrhu námitky ve smyslu ustanovení §52 odst. 2
stavebního zákona. Tohoto práva navrhovatelka využila a své písemné námitky ze dne 12. 11. 2012
pořizovateli včas doručila a také ústně tlumočila. Z obsahu záznamu o průběhu veřejného
projednání rovněž plyne, že další námitky a připomínky nebyly vzneseny. Navrhovatelce tedy
příslušelo právo uplatnit proti návrhu námitky a nikoliv připomínky, což učinila a odpůrce o těchto
námitkách rozhodoval. Není tedy pravdou, že její námitky vůbec nevypořádal.
[10.] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje ani s názorem navrhovatelky, že krajský soud
pochybil při posuzování výtky, že vznesené námitky byly nesprávně zamítnuty s odůvodněním,
že se nejedná o změnu, ale o upřesnění dotčených ploch a že nebyly vůbec vypořádány námitky
týkající se posunu komunikace východním směrem a možnosti variantního řešení . Krajský soud
jasně předeslal, že vnímá za zásadní, že pro obec Heřmanova Huť bylo dnem 6. 1. 2010 vydáno
opatření obecné povahy – územní plán. Tímto schváleným a platným územním plánem byla
mj. v jeho části A. 7.1.1 vymezena plocha veřejně prospěšných staveb. Napadené opatření obecné
povahy účinné k 28. 12. 2012 nově vymezuje (upravuje) plochu dopravní infrastruktury W-D.7. Tato
změna má vliv na vymezení veřejně prospěšné stavby, dochází k úpravě již vymezených ploch
v návaznosti na technické řešení dopravní stavby „Příjezdová komunikace k areálu skláren“, a to tak,
že plocha pro obslužnou komunikaci včetně napojení na stávající kř ižovatky, přiřazuje
mj. parcely 125/6 a 123/23.
[11.] Krajský soud se rovněž výslovně vyjádřil k námitkám navrhovatelky, že: je účelově
zneužito územní plánování, návrh obslužné komunikace vychází z nereálné situace, komunikaci
nelze realizovat pro rozpor se zákonem o pozemních komunikacích, není vytýčen koridor veřejně
prospěšné stavby, ani není vytýčeno požárně bezpečností pásmo, není zřejmé, zda se změna
nedotkne haly navrhovatelky na st. p. č. 123/26 a změna přinese provozní problémy, problémy
zimní údržby a problémy kolize pěšího a automobilového provozu. Proto by mělo být
zpracováno variantní řešení návrhu obou komunikací, které by mohlo být technicky
i ekonomicky schůdnější. K tomu krajský soud uvedl, že změna územního plánu se týká
především upřesnění již řádně vymezených funkčních ploch a že n ávrh obslužné komunikace
před sklárnou byl jako jediná možná varianta řádně projednán se všemi dotčenými orgány,
sousedním obcemi a veřejností a jako veřejně prospěšná stavba byl schválen bez připomínek
a je součástí platného územního plánu obce. Ve změně jsou jen upřesněny dotčené pozemky.
Konkrétní podmínky pro umístění a realizaci budoucí stavby budou předmětem dokumentace
k územnímu řízení či stavebnímu povolení. Požadavek variantního řešení není důvodný, neboť
změna územního plánu neřeší nové dopravní napojení, ale pouze zpřesňuje rozsah dotčených
pozemků. Z obsahu napadeného opatření a též z obsahu odůvodnění rozhodnutí o námitkách
krajský soud dovodil, že odpůrce srozumitelným a přezkoumatelným způsobem odůvodnil závěr,
že předmětnou změnou nedochází k novému vymezení funkčních ploch v oblasti dopravy,
ale že zůstává závazná dosavadní část územního plánu vymezující konkrétní plochu W-D.7,
pro obslužnou komunikaci, včetně napojení na stávající křižovatky. Změna územního plánu
nemění a nově neupravuje funkční plochy, pouze dochází k rozšíření o část pozemků p. č. 125/6
a p. č. 123/23 ve vlastnictví navrhovatelky. Zastupitelstvo schválilo zadání změny územního
plánu a neshledalo, v souladu s ustanovení §47 odst. 5 stavebního zákona, že by bylo nezbytné
uložit variantnost řešení. Jak odpůrce, tak krajský soud, tedy vypořádali i námitku chybějícího
variantního řešení. Tento závěr krajského soudu podle kasačního soudu plně odpovídá výše
připomenutým kritériím přezkoumatelnosti a kasační stížnost je proto v této části nedůvodná.
b) Tvrzený rozpor opatření obecné povahy s hmotným právem
[12.] Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkou, že krajský soud protizákonně neshledal
rozpor napadeného opatření s hmotným právem. Při posuzování namítaného rozporu s hmotným
právem (část VI.) krajský soud odkázal na zvláštní náležitosti návrhu na zrušení opatření obecné
povahy, tak jak je vymezuje ustanovení §101b odst. 2 s. ř. s. I v případě tohoto návrhu je dle
krajského soudu nutné, aby navrhovatel v zákonem dané lhůtě vymezil rámec požadovaného
přezkumu. Tento zákonný požadavek je naplněn i jen zcela obecným a stručným, avšak
srozumitelným a jednoznačným vymezením skutkových i právních důvodů tvrzené nezákonnosti
nebo procesních vad tak, aby bylo zřejmé, v jaké části, a z jakých hledisek se má soud věcí zabývat.
K tomuto závěru dospěl rozšířený senát NSS v rozsudku ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 - 78.
Podobné pojetí této procesní otázky zaujal i Ústavní soud v nálezu ze dne 1. 6. 2000,
sp. zn. III. ÚS 631/99 (citovaná rozhodnutí ÚS jsou dostupná z: http://nalus.usoud.cz): „V režimu
správního soudnictví je nezbytné ve správní žalobě uvést žalobní (stížnostní) body, jimiž žalobce konkretizuje svá
tvrzení stran porušení zákona (příp. jiného právního předpisu), a jimiž ve vztahu k rozhodujícímu soudu vymezuje
rozsah přezkumu zákonnosti žalobou napadeného správního rozhodnutí, jehož se žalobou dovolává, a který
v zahájeném řízení může měnit nebo rozšiřovat jen podmíněně.“ Přitom odpůrce ve vyjádření k návrhu uvedl
(vyjádření ze dne 5. 4. 2013 na č. l. 17), že námitky obsažené pod návrhovým bodem VI. jsou
neurčité a nesrozumitelné. Navrhovatelka dne 7. 5. 2013 replikovala (č. l. 28), že odpůrce neu vádí
žádné další skutečnosti nebo další okolnosti, které by odporovaly argumentaci navrhovatelky.
Krajský soud poté uvedl, že navrhovatelka dovozovala rozpor s hmotným právem jen na podkladě
citace pěti právních předpisů, s obecným konstatováním, že jejich porušením zastupitelstvo zneužilo
svou pravomoc, což však představuje nedostatek skutkových a právních důvodů pro tvrzený rozpor
se zákonem. Krajský soud i tyto námitky posoudil jako nedůvodné, protože mu nepřísluší svým
vlastním postupem nahrazovat vůli navrhovatele a definovat konkrétní porušení hmotného práva
ve sféře navrhovatele na podkladě citovaných právních předpisů, z nichž některé ani nejsou
komplexně aplikovatelné v procesu pořizování a vydávání územního rozhodnutí.
[13.] Kasační stížnost také namítala, že předmětné opatření obecné povahy je v rozporu
se zákonem č. 12/1997 Sb., vyhláškou 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby,
vyhláškou č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech a vyhláškou 501/2006 Sb.,
o obecných požadavcích na využívání území, přičemž jen u zákona č. 183/2006 Sb., stavební
zákon, uvedla, že jde o rozpor „zejména s ust. §18 odst. 2“. Nejvyšší správní soud konstatuje,
že závěr krajského soudu ohledně obsahu návrhu navrhovatelky na zrušení opatření obecné
povahy v části namítající rozpor s hmotným právem plně odpovídá části VI. jejího návrhu, kterou
sama nazvala „Rozpor vydaného opatření obecné povahy s hmotným právem“; ostatní části (vedle
neoznačené části I.), byly označeny „II. Aktivní legitimace navrhovatele“, „III. Postup při vydání opatření
obecné povahy“, „IV. Okolnosti vedoucí k pořízení změny č. 1 územního plánu“, „V. Opatření nepřijato
zákonným způsobem“, „VII. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí“ a konečně „VIII. Rozpor napadeného
opatření obecné povahy se zásadou proporcionality“. V části návrhu, kde bylo třeba hledat argumentaci
navrhovatelky o rozporu s hmotným právem, je jen povšechný odkaz na dva zákony a tři
podzákonné předpisy. Jedinou výjimkou je poukaz na ustanovení §18 odst. 2 stavebního zákona,
jemuž se krajský soud následně věnoval v závěru odůvodnění, věnovaného námitce porušení
zásady proporcionality, což je logické s ohledem na porovnání smyslu této ústavní zásady
a obsahu citovaného normativního cíle územního plánování (k proporcionalitě níže bod [15.]).
[14.] Námitky této části kasační stížnosti (namítající rozpor s hmotným právem) se kryjí s obecně
vedenými námitkami obsaženými v návrhu adresovanému krajskému soudu (který je vypořádal).
Jedinou výjimkou je část, kde kasační stížnost formuluje důvody nesouhlasu s rozhodnutím
krajského soudu (námitka uvedená v části II.1), kde je uvedeno pouze ustanovení §9 odst. a) a §18
vyhlášky o technických požadavcích na stavby, jímž má být nedodržení požárně bezpečnostního
prostoru ve vztahu k hale navrhovatelky na pozemku st. p. č. 123/26 a její nepřípustné blízkosti
navrhované komunikace. Nutno předeslat, že napadené opatření vypořádává i námitku ochranného
pásma komunikace, pohledových poměrů, nevytýčení koridoru obecně prospěšné stavby a požárně
bezpečnostního pásma s tím (str. 18), že: „Návrh obslužné komunikace před sklárnou byl projednán jako
jediná možná varianta v současně platném územním plánu. Umístění bylo prověřeno oprávněným projektantem.
Územní plán nelze zpracovávat v požadovaných podrobnostech. Řešeny jsou pouze plochy, koridory, linie v základním
měřítku 1: 5000, tj. 1 mm = 5 metrů.“. Nejvyšší správní soud však především zjistil, že tento návrhový
bod namítaného nesouladu s hmotným právem v návrhu adresovanému krajskému soudu vyjádřen
není (viz bod [13.]). Při kasačním přezkumu je tato část navrhovatelčiných námitek irelevantní,
protože obsahem takového přezkumu ve vztahu k původním správním aktům nemůže být nic,
co nebylo řádně namítáno v řízení před krajskými soudy [§104 odst. 4 s. ř. s.]. Přípustnými
kasačními námitkami jsou totiž pouze ty, které byly vzneseny v řízení před soudem, jehož
rozhodnutí je přezkoumáváno. Do novely s. ř. s., která byla s účinností ode dne 1. 1. 2012 provedena
zákonem č. 303/2011 Sb., se návrh na zrušení opatření obecné části podával přímo u NSS, který
o něm rozhodoval jako soud prvního stupně, přičemž proti jeho rozhodnutí v dané věci nebyl
přípustný opravný prostředek. Po účinnosti novely platí, že věcně příslušným k projednání takového
návrhu je krajský soud. Nově je stanovena možnost podat proti rozhodnutí krajského soudu kasační
stížnost, což zvýšilo standard ochrany. Cestou kasační stížnosti však nemůže být zhojena jakákoli
vada, kterou způsobil účastník svou nečinností. Je vhodné sdělit, že důsledné trvání jak na setrvalosti
a včasnosti námitek, tak na konkretizaci návrhových bodů (jaké konkrétní ustanovení kterého
zákona bylo porušeno a čím) není samoúčelné. Ustanovení §101b odst. 2 o. s. ř. nutno chápat
v souvislosti s celou systematikou soudního přezkumu opatření obecné povahy, který
je dvoustupňový a je vázán lhůtou, v níž má být rozhodnutí vydáno [§101d odst. 2 in fine s. ř. s.].
Náležitá konkretizace žaloby je společně s koncentrací řízení prvkem zajišťujícím efektivnost řízení.
Nejde přitom o požadavek, který by byl pro navrhovatelku zastoupenou právní profesionálkou,
požadavkem nespravedlivě ukládajícím neúnosné břemeno. Nutno uzavřít, že krajský soud reagoval
na námitky rozporu s hmotným právem způsobem plně odpovídajícím tomu, jak (a zda) byly tyto
námitky navrhovatelkou vzneseny. Ani zde kasační stížnost důvodná nebyla.
c) Námitka porušení zásady proporcionality
[15.] Navrhovatelka též namítala, že krajský soud nevypořádal řádně námitku porušení zásady
proporcionality; směřovala tedy k pátému bodu „algoritmu přezkumu“ opatření obecné povahy,
jak jej vymezil Nejvyšší správní soud poprvé v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98.
K aplikaci pátého kroku uvedeného algoritmu se obsáhle vyjádřil také rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu v usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120. Lze shrnout, že základním
limitem posuzování proporcionality opatření obecné povahy je ustanovení §101d odst. 1 s. ř. s.
ve znění účinném od 1. 1. 2012. Podle tohoto ustanovení je soud při rozhodování vázán rozsahem
a důvody návrhu (podobně rozsudek zdejšího soudu ze dne 14. 2. 2013, č. j. 7 Aos 3/2012 - 36).
Proporcionalitou opatření obecné povahy se tedy zabývá v mezích návrhových bodů a je oprávněn
hodnotit pouze důvodnost konkrétního návrhového tvrzení o neproporcionálním zásahu
do navrhovatelovy právní sféry. Krajský soud tak ve svém rozsudku srozumitelným způsobem
učinil, když se zabýval tím, zda vybudování obslužné komunikace (sledovaný cíl) nelze dosáhnout
vhodnějším způsobem, s minimalizací zásahů do sféry vlastníků dotčených nemovitostí. Vycházel
z ustanovení §18 odst. 2 stavebního zákona, stanovícího cíle územního plánování „[ú]zemní
plánování zajišťuje předpoklady pro udržitelný rozvoj území soustavným a komplexním řešením účelného využití
a prostorového uspořádání území s cílem dosažení obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů
na rozvoji území. Za tím účelem sleduje společenský a hospodářský potenciál rozvoje.“). Soud vyšel
ze skutečnosti, že napadené opatření obecné povahy je změnou řádně schváleného územního
plánu, který již závazně upravuje dotčenou veřejně prospěšnou stavbu obslužné komunikace
vymezenou plochou W-D.7, a mj. tuto stavbu umisťuje na ploše vymezené též pozemkem
p. p. č. 125/4 ve výlučném vlastnictví Navrhovatelky. Změna přiřazuje k původní vymezené ploše
představované též pozemkem 125/4 též dílčí části pozemku 125/6 a 123/23. Zásada
proporcionality, vhodnosti a potřebnosti byla proto dominantním způsobem aplikována v řízení
o schválení územního plánu účinného od 6. 1. 2010, kdy v tomto řízení byl prostor pro vymezení
plochy obslužné komunikace jiným, než stávajícím způsobem, který by jiným způsobem
zohledňoval sféru vlastnických práv Navrhovatelky. Krajský soud posoudil tyto výtky na základě
výrokové části změny územního plánu, jeho odůvodnění, výkresů k výrokové části, výkresu
koncepce dopravy A3 a z vymezení veřejně prospěšných staveb v rozsahu výkresu A5,
a na základě těchto podkladů dospěl k závěru, že přijatá změna respektuje zásadu proporcionality
i přiměřenosti zásahu, neboť, byť na úkor Navrhovatelky jako výlučného vlastníka pozemků
p. č. 125/6 a 123/23, jejichž zlomkové části jsou změnou dotčeny, se opatření vyvarovalo dalšího
rozsáhlého zásahu do vlastnických práv vlastníků ve vymezené ploše již vystavěných garáží,
či zásahu do současné úpravy vlastnických práv v oblasti železniční trati Nýřany – Heřmanova Huť
ve vymezovaném území (posun východněji). Respektováním zásady minimalizace zásahu došlo sice
k dílčímu omezení vlastnických práv Navrhovatelky, nicméně tento zásah nepřesahuje spravedlivou
míru. Konkrétní zájmy Navrhovatelky, které mohou být realizovanou obecně prospěšnou stavbou
dotčeny, budou v budoucnu podléhat ochraně i v rozsahu, jehož se Navrhovatelka již nyní
domáhala, a to buď z iniciativy Navrhovatelky jako účastnice územního řízení, či řízení o stavebním
povolení, či budou hájeny z hlediska veřejného zájmu dotčenými orgány státní správy. Nejvyšší
správní soud konstatuje, že Navrhovatelčinu námitku porušení principu proporcionality (jakož
i námitku, že zvolené řešení představuje „mnohem větší náklady“), vypořádal krajský soud
způsobem (viz i bod [14.] na konci), k němuž nemůže mít Nejvyšší správní soud z hlediska
vymezení své role výhrady.
d) Zákonnost procesu přijetí opatření obecné povahy
[16.] K námitkám nezákonnosti procesu přijetí opatření obecné povahy (část V. návrhu) krajský
soud odkazem na ustanovení §101a odst. 1 s. ř. s. uvedl, že v návaznosti na další posouzení
žalobních výtek, namítajících dotčení hmotných práv (části VI., VII. a VIII. návrhu), jsou tyto
procedurální výtky nedůvodné. Krajský soud odkázal na rozhodnutí zdejšího soudu ze dne
22. 10. 2008, č. j. 8 Ao 3/2008-59. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že tam uvedený právní
názor byl korigován usnesením rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, podle
něhož „[t]en, kdo je aktivně legitimován k návrhu podle §101a a násl. s. ř. s., může tvrdit i por ušení svých
procesních práv v rámci procedury tvorby územního plánu, je-li představitelné, že toto porušení mohlo mít za následek
dotčení těch jeho hmotných práv, od nichž se odvíjí aktivní legitimace. […] Otázku aktivní procesní legitimace
navrhovatele jako podmínku přípustnosti návrhu nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace návrhu, tedy
s otázkou jeho důvodnosti.“ Nutno předeslat, že NSS již zdůraznil, že nepřiměřené zásahy soudní moci
do konkrétních odůvodněných a zákonných věcných rozhodnutí územní samosprávy by byly
porušením ústavně zakotvené dělby moci (srov. bod 114 rozsudku ze dne 2. 2. 2011,
č. j. 6 Ao 6/2010 - 103). Zdejší soud ve své judikatuře rovněž zdůraznil, že při hodnocení zákonnosti
územně plánovací dokumentace se řídí zásadou zdrženlivosti (srov. rozsudek ze dne 24. 10. 2007,
č. j. 2 Ao 2/2007 - 73). Ke zrušení takového opatření by měl soud přistoupit jen, byl-li zákon
porušen v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení
a opatření jako celku. Stručně řečeno: i kdyby se soud ztotožnil s tím, že při informování o konání
zastupitelstva nebylo důsledně postupováno podle zákona, nemohl by pominout zásadu
zdrženlivosti při zásazích do samosprávy (srov. i nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013,
sp. zn. III. ÚS 1669/11).
[17.] Navrhovatelka namítá, že opatření bylo přijato v rozporu s ustanovení §93 odst. 1 obecního
zřízení („Obecní úřad informuje o místě, době a navrženém programu připravovaného zasedání zastupitelstva obce.
Informaci vyvěsí na úřední desce obecního úřadu alespoň 7 dní před zasedáním zastupitelstva obce; kromě toho může
informaci uveřejnit způsobem v místě obvyklým.“). Kasační stížnost uvádí, že zastupitelstvo odpůrce jednalo
o zadání předmětné změny dne 14. 9. 2011 a dále na mimořádném zasedání dne 9. 11. 2011 „bez toho,
že by bylo rozhodnuto o námitkách Navrhovatelky, ty byly pouze vzaty na vědomí“. Navrhovatelka tak sama
tvrdí, že své námitky řádně uplatnila, o jednání tedy byla informována (viz i dále obsah spisu).
Ze správního spisu (položka 4) totiž plyne, že na úřední desce obce Heřmanova Huť bylo dne
16. 9. 2011 vyvěšeno oznámení o projednávání návrhu zadání změny č. 1 územního plánu, které
bylo sňato 17. 10. 2011, a po tuto dobu byl návrh vystaven k nahlédnutí (u obou údajů je otisk
potvrzujícího razítka). Navrhovatelka uplatnila své námitky dne 17. 10. 2011 (položka 13) . Zadání
změny bylo projednáno dne 9. 11. 2011 (oznámení vyvěšeno 20. 10. 2011). Dne 24. 9. 2012 byla
Městským úřadem Nýřany vydána veřejná vyhláška oznamující veřejné projednání změny
č. 1 územního plánu odpůrce, která byla na úřední desce obce Heřmanova Huť vyvěšena dne
24. 9. 2012, a sejmuta byla dne 12. 11. 2012, což v obou případech potvrzuje otisk razítka a podpis
za obec Heřmanova Huť (položka 28 správního spisu). Vyhláška uvádí, že v době
od 8. 10. do 12. 11. 2012 lze do návrhu změny nahlížet. Stejná vyhláška byla po stejnou dobu
vyvěšena i na úřední desce Městského úřadu Nýřany (pořizovatel změny). Navrhovatelka podala dne
12. 11. 2012 další písemné námitky (položka 29 správního spisu) a dne 12. 11. 2012 byla přítomna
vyhlášenému veřejnému projednání (duplikát prezenční listiny - položka 30). V záznamu o průběhu
projednání (pořízeného MěÚ s rozšířenou působností) je uvedeno, že Navrhovatelka podala své
písemné námitky, které její dvě zástupkyně tlumočily i ústně. Ze soudního spisu plyne (přílohy
žalobce), že dne 5. 12. 2012 bylo na úřední desku odpůrce vloženo oznámení starosty odpůrce, jímž
svolal veřejné zasedání obecního zastupitelstva na den 12. 12. 2012, na němž byla dle zápisu pod
blíže neoznačeným bodem různé schválena předmětná změna, a současně zastupitelstvo rozhodlo
o námitkách způsobem uvedeným v odůvodnění této změny. Dne 13. 12. 2012 bylo oznámení
o vydání opatření obecné povahy vyvěšeno na úřední desce odpůrce a sňato bylo dne 28. 12. 2012.
Z odůvodnění schválené změny č. 1 (str. 18) plyne, že námitky vznesené Navrhovatelkou byly
vypořádány (konkrétně viz výše).
[18.] V projednávané věci je na podkladě vznesených kasačních námitek proti proceduře přijetí
změny územního plánu rozhodné, že bylo prokázáno, že Navrhovatelka byla o projednávání
informována a měla účinnou příležitost se s návrhem změny územního plánu seznámit, vznést
k němu konkrétní písemné námitky (což také ostatně učinila), které byly následně posouzeny
a vypořádány. Byť si lze jistě představit pružnější, přesnější a transparentnější způsob informační
politiky obce, nemohl Nejvyšší správní soud dospět k závěru, že proces přijetí napadené změny
je zatížen vadou mající příčinnou souvislost s dotčením Navrhovatelčiných práv, tím méně
vadou takového rozsahu, pro niž je třeba opatření zrušit. Krajský soud tudíž nepochybil, pokud
i tuto část námitek zamítl jako nedůvodnou.
e) Závěr a náklady řízení
[19.] Zbývá proto shrnout, že nebylo zjištěno, že by krajský soud neposkytl Navrhovatelce
ochranu před „silovým řešením“, jak tvrdí Navrhovatelka, účelovou změnou územního plánu, která
byla vůči ní diskriminační a nad přiměřenou míru a nad rámec zákonných požadavků územního
plánování zasahuje do jejích hmotných práv. Ze všech shora vyložených důvodů tak Nejvyšší
správní soud uzavírá, že kasační stížnost navrhovatelky není důvodná, a proto ji zamítl [§110 odst. 1
in fine s. ř. s. (výrok I.)].
[20.] Navrhovatelka neměla v řízení o své kasační stížnosti úspěch a nemá právo na náhradu
nákladů řízení. Odpůrce v řízení o kasační stížnosti úspěch měl a náklady řízení mu vznikly
v důsledku zastoupení advokátem. Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal, zda byly uplatněné
náklady odpůrcem vynaloženy důvodně [§60 odst. 1, §120 s. ř. s. ]. Vycházel přitom ze závěrů,
k nimž dospěl Ústavní soud kupř. v nálezu ze dne 14. 9. 2010, sp. zn. III. ÚS 1180/10, a nálezu
ze dne 23. 11. 2010, sp. zn. III. ÚS 2984/09, a také ze setrvalé judikatury Nejvyššího správního
soudu (viz např. rozsudek ze dne 17. 2. 2010, č. j. Pst 1/2009 - 348), podle nichž lze jen velmi
výjimečně označit za důvodné náklady orgánu veřejné moci vynaložené na zastoupení advokátem,
neboť orgány veřejné moci, s dostatečným materiálním a personálním vybavením a zabezpečením,
jsou schopny kvalifikovaně hájit svá rozhodnutí, práva a zájmy, aniž by musely využívat právní
pomoci advokátů. V nyní rozhodovaném případě je však třeba zohlednit to, že odpůrce je malou
obcí, nad níž vykonává působnost pověřený obecní úřad a úřad s rozšířenou působností obce
Nýřany [§9 a §22 vyhl. 388/2002 Sb., o stanovení správních obvodů obcí v platném znění].
Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že odpůrce jako obec bez rozsáhlejšího
administrativního aparátu a zejména bez právního zázemí, vynaložil náklady na právní zastoupení
advokátem důvodně. Odpůrce má tedy nárok na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
navrhovatelky. Tyto náklady spočívají v odměně advokáta za zastupování ve výši 1 x 3100 Kč,
za jeden úkon právní služby, tj. podání vyjádření ke kasační stížnosti [§7, §9 odst. 4 písm. d) a §11
odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb, ve znění pozdějších předpisů, dále jen („advokátní tarif“)]. Pro účely
stanovení výše náhrady zdejší soud v daném případě nezahrnul mezi právní úkony přípravu
a převzetí věci v řízení o kasační stížnosti, neboť uvedený advokát zastupoval odpůrce
již v předchozím řízení u krajského soudu a věc tedy znal. Zdejší soud naopak zahrnul mezi náklady
řízení paušální náhradu hotových výdajů advokáta, v částce 300 Kč za jeden úkon právní služby [§13
odst. 3 advokátního tarifu]. K tomu připočítal DPH ve výši 21 %, z 3400 Kč, tedy 714 Kč. Celkem
přiznal Nejvyšší správní soud částku ve výši 4114 Kč. Tuto částku je navrhovatelka povinna
poukázat k rukám zástupce odpůrce v přiměřené lhůtě do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku
(výrok III).
V. Kasační stížnost odpůrce
[21.] Odpůrce doručil dne 4. 11. 2013 Nejvyššímu správnímu soudu rovněž kasační stížnost, jíž
se domáhal změny výroku II. napadeného rozsudku krajského soudu, kterým bylo rozhodnuto
o náhradě nákladů řízení (dle potvrzení o doručení do datové schránky byl rozsudek zástupci
odpůrce doručen dne 1. 11. 2013). Kasační stížnost, která směřuje jen proti výroku o nákladech
řízení je nepřípustná [§104 odst. 2 s. ř. s.]. Znění zákona je zde jednoznačné a neumožňuje
považovat kasační stížnost odpůrce směřující jen do výroku o nákladech řízení za přípustnou
(srov. i usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2010,
č. j. 7 Afs 1/2007 - 64). Proto musel Nejvyšší správní soud kasační stížnost odpůrce odmítnout
(výrok II.). Podle ustanovení. §60 odst. 3 ve spojení s §120 s. ř. s., nemá žádný z účastníků právo
na náhradu nákladů řízení, byla-li kasační stížnost odmítnuta, proto zdejší soud nepřiznal žádnému
z účastníků právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti odpůrce (výrok IV.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. listopadu 2013
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu