ECLI:CZ:NSS:2007:2.AS.12.2006
sp. zn. 2 As 12/2006 - 111
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: S. J. m., o. s.,
zastoupeného advokátem JUDr. Milošem Tuháčkem, se sídlem Převrátilská 330, Tábor, proti
žalovanému: Státní úřad pro jadernou bezpečnost, se sídlem Senovážné náměstí 9, Praha 1,
za účasti osoby zúčastněné: Č., a. s., zastoupené advokátem JUDr. Petrem Goláněm, se
sídlem Karlovo nám. 16/22, Třebíč, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 1. 9. 2005, sp. zn. 8 Ca 96/2005,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobce (dále „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností brojí proti shora
označenému usnesení Městského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta jeho žaloba proti
rozhodnutí předsedkyně Státního úřadu pro jadernou bezpečnost ze dne 26. 1. 2005,
č. j. 2728/2.1/05, kterým byl pro nepřípustnost zamítnut jeho rozklad proti rozhodnutí
Státního úřadu pro jadernou bezpečnost (dále jen „žalovaný“) ze dne 11. 10. 2004,
č. j. 19172/2004, kterým byl povolen provoz 1. bloku Jaderné elektrárny T.
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje zákonný důvod obsažený v §103 odst. 1
písm. e) zák. č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), když namítá
nezákonnost usnesení o odmítnutí své žaloby.
Stěžovatel rekapituluje argumentaci usnesení městského soudu a přiznává, že tato
argumentace odpovídá dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu, ať už publikované,
či nepublikovaným usnesením řešícím spory o účastenství ve správních řízeních týkajících
se Jaderné elektrárny T. Tyto názory však pokládá za neudržitelné. Souhlasí s názorem
městského soudu, že občanským sdružením náleží za podmínek §70 odst. 2 a 3 zákona
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, postavení účastníka řízení tam, kde není okruh
účastníků stanoven zvláštním předpisem vůbec, nebo je vymezen speciálně oproti §14 odst. 1
zákona č. 71/1967 Sb., správního řádu. Z toho ovšem dle stěžovatele plyne, že je úprava
účastenství v §70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny vždy speciální vůči základní
úpravě účastenství v konkrétním řízení, neboť jak správní řád, tak jednotlivé zákony
upravující různé věcné problematiky vymezují vždy účastníky každého správního řízení
v celé dané věcné oblasti, zatímco předmětné ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny
doplňuje specializovaného účastníka pouze do řízení, kde navíc hrozí také dotčení zákonem
chráněných zájmů ochrany přírody a krajiny. S těmito východisky je pak podle stěžovatele ve
zjevném rozporu tvrzení městského soudu, že se speciální povaha §70 zákona o ochraně
přírody a krajiny neuplatní, pokud je věcným zákonem stanoveno, že jediným účastníkem
řízení je žadatel. Městský soud ani prejudikatura Nejvyššího správního soudu přitom
nezdůvodňují, oč je takový závěr opřen. V obou případech je totiž vymezení okruhu účastníků
taxativní a použití slova „jediný“ nevytváří kvalitativní rozdíl oproti vymezením, kde takové
slovo použito není, neboť z pohledu zákona č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné
energie a ionizujícího záření (atomový zákon), by byl žadatel jediným účastníkem řízení
i tehdy, pokud by toto slovo vypadlo a citované ustanovení §14 odst. 1 atomového zákona by
pouze říkalo, že účastníkem řízení je žadatel. Smyslem těchto definic je dle stěžovatele vždy
pouze vyloučení neurčitého okruhu účastníků podle §14 odst. 1 správního řádu, nemůže však
nikdy vyloučit účast specializovaného účastníka řízení podle §70 odst. 2 a 3 zákona
o ochraně přírody a krajiny, který je vůči nim zvláštní. Taková uzavřenost před účastníky
podle zákona o ochraně přírody a krajiny není shledávána u jiných ustanovení určujících
jediného účastníka řízení, například u §12 odst. 1 bývalého zákona č. 63/1991 Sb., o ochraně
hospodářské soutěže, jak byl vyložen v usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 6. 1997,
sp. zn. IV. ÚS 208/96 (Sb. nál. a usn., sv. 8, usn. č. 13). Městský soud tak podle stěžovatele
příliš izoluje výklad §14 odst. 1 atomového zákona, mimo běžný kontext obecnosti
a speciality jen na základě verbálního zdůraznění „jedinosti“ účastníka řízení v tomto zákoně.
Toto rozlišování nastolované soudem je dle stěžovatele absurdní, neboť se jedná u atomového
zákona stejně jako u zákona o ochraně hospodářské soutěže vykládaného Ústavním soudem
o věcnou úpravu totožně vymezenou vůči správnímu řádu, u níž nelze shledávat,
že by v jednom případě byla zvláštní a v druhém ještě zvláštnější. Podle stěžovatele ovšem
není důvod rozlišovat mezi zvláštními úpravami účastenství ve správním řízení podle
jednotlivých věcných zákonů a je nerozhodné, jakými slovy je okruh účastníků ve správním
řízení podle jednotlivých věcných zákonů zúžen. Tyto věcné zákony jsou tak vždy speciální
vůči obecnému vymezení v §14 odst. 1 správního řádu i u nich je však vždy otevřena
možnost, aby věcným zákonem byl okruh účastníků rozšířen zcela speciálním předpisem,
v daném případě zákonem o ochraně přírody a krajiny, a to vedle jediného účastníka, s nímž
počítá §14 odst. 1 atomového zákona. Městskému soudu se oproti tomu nepodařilo rozlišit,
co a kdy je zvláštní zákonnou úpravou, v důsledku čehož zkrátil stěžovatele na právu účastnit
se řízení před žalovaným, když neuplatnil specialitu §70 zákona o ochraně přírody a krajiny
před atomovým zákonem. ´
Z těchto důvodů stěžovatel navrhuje napadený rozsudek zrušit, a to poté, co by byla
podle §17 odst. 1 s. ř. s. věc předložena k posouzení rozšířenému senátu Nejvyššího
správního soudu, aby byla překonána dosavadní judikatura tohoto soudu.
Žalovaný ve svém vyjádření upozorňuje jednak na gramatický výklad ustanovení
§14 odst. 1 atomového zákona a tam použité slovo „jediný“ a jednak na smysl atomového
zákona jako celku, jeho komplexnost a snahu zákonodárce shrnout v tomto případě všechny
nezbytné prvky v jediném právním předpise. Z ní plyne také specialita tohoto předpisu
majícího chránit lidské zdraví a životní prostředí při potenciálně nebezpečných činnostech
vůči řadě jiných právních předpisů stejné právní síly. Adresátem značné části povinností
stanovených tímto zákonem přitom je podle §4 odst. 2 atomového zákona „každý,
kdo využívá jadernou energii“. Samotné ustanovení §14 odst. 1 atomového zákona
pak zdůrazňuje specifický charakter správního řízení o udělení povolení daný zvláštní
povahou zájmů chráněných právní úpravou v tomto zákoně. I ochranu lidského zdraví
a životního prostředí při využívání jaderné energie zabezpečuje atomový zákon regulací
chování jediného subjektu, žadatele o povolení, respektive následně jeho držitele, který je také
jedinou osobou přímo dotčenou na svých právech a povinnostech a jediným nositelem
sankčních povinností vzniklých v důsledku nedodržení zákonných dispozic. Žalovaný tak trvá
na doslovném výkladu ustanovení §14 odst. 1 atomového zákona, když subjektivní práva
jiných subjektů jsou v systému atomového práva chráněna zvýšenou měrou odpovědnosti
dopadající na žadatele o povolení a přísnými podmínkami pro vydání povolení a následné
využívání jaderné energie. Tuto specifičnost daného správního řízení ostatně potvrzuje
dle žalovaného i jím citovaná část důvodové zprávy k tomuto zákonu. Navíc žalovaný
připomíná, že jakkoli není jiným subjektům propůjčeno postavení účastníka řízení o vydání
povolení dle atomového zákona, není jim upřena možnost domáhat se ochrany svých práv
jinými právními i mimoprávními prostředky, například ve správních řízeních vztahujících
se ke stejné nebo související věcné problematice, jako je řízení dle stavebního zákona či dle
zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, jejichž výsledkem jsou správní rozhodnutí,
bez nichž by využívání jaderné energie bylo z právního hlediska zcela vyloučeno.
Ustanovení §70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny tedy nelze
dle žalovaného na zde rozebírané řízení aplikovat a uplatnit úpravu účastenství
zde obsaženou, když právní úpravu účastenství v atomovém zákoně je nutno považovat
za speciální vůči právní úpravě účastenství občanských sdružení dle zákona o ochraně přírody
a krajiny. Stěžovateli proto nenáleželo postavení účastníka v řízeních o vydání povolení
dle §9 odst. 1 atomového zákona, jak žalovaný konstatoval ve svém rozhodnutí.
Co se týče argumentace judikaturou Ústavního soudu, bylo by podle žalovaného
možno dospět „vulgární argumentací“ k závěru, že právní úprava zákona o ochraně přírody
a krajiny je obecnější nežli úprava v zákoně č. 63/1991 Sb., jenž byl posuzován v daném
nálezu, a analogicky totéž by bylo možno shledat i pro právní úpravu v atomovém zákoně.
Žalovaný ovšem trvá na tom, že atomový zákon je nutno pokládat za speciální i vůči zákonu
o ochraně přírody a krajiny, jenž má předmět vymezený obecněji (obecná ochrana životního
prostředí) než atomový zákon (ochrana životního prostředí v případě mírového využívání
jaderné energie a ionizujícího záření). Přistupuje tak systematický výklad
k výkladu gramatickému a je podpořen i dalšími zásadami, jako je zásada lex posterior.
Navíc, pokud by byl akceptován stěžovatelův přístup, bylo by nutné chápat zákon č. 114/1992 Sb. jako zvláštní i vůči atomovému zákonu, s čímž se nelze dost dobře ztotožnit. Podle
žalovaného tak bylo odmítnutí stěžovatelovy žaloby městským soudem vzhledem
k neexistenci subjektivního práva stěžovatele na účastenství ve správním řízení zcela
v souladu se soudním řádem správním.
Ze všech těchto důvodů žalovaný navrhuje posuzovanou kasační stížnost zamítnout.
Osoba zúčastněná Č., a. s., podala ke kasační stížnosti vyjádření, v němž tvrdí shodně
se žalovaným, že se v řízení podle §14 odst. 1 atomového zákona nemůže ustanovení §70
zákona o ochraně přírody a krajiny uplatnit. Dále trvá na tvrzení, že je třeba rozlišovat situace,
kdy je podle zákona účastníkem určitý subjekt, a situací, kdy je účastníkem subjekt jediný,
což je typické u licenčních řízení. Takovým řízením je podle své povahy i řízení nyní
posuzované, neboť rozhodnutí, které je v něm vydáváno, představuje oprávnění k výkonu
určité konkrétně vymezené činnosti za stanovených podmínek a na určitou dobu. Osoba
zúčastněná zde byla jediným subjektem, jehož práva a povinnosti mohla být dotčena,
a občanská sdružení proto nemohla být účastníky těchto řízení. Navíc se v daném případě
nejednalo ani o zamýšlených zásazích ani o budoucím připravovaném zásahu do krajiny,
proto nebylo možno odvozovat účastenství z ustanovení §70 zákona o ochraně přírody
a krajiny, neboť samotná otázka umístění stavby jaderné elektrárny byla řešena v dřívějších
fázích, konkrétně v územním řízení, řízení o stavebním povolení, při posuzování vlivů
na životní prostředí, nikoli však v řízení před žalovaným. V něm již nelze bránit
zprovozňování takového díla, jako je jaderná elektrárna, způsobem, který zvolil stěžovatel.
Dále upozorňuje osoba zúčastněná na fakt, že výčet právních předpisů obsažený v §90 odst. 4
zákona o ochraně přírody a krajiny je třeba považovat za uzavřený, neboť v něm chybí slovo
„zejména“, které by svědčilo o demonstrativnosti tohoto výčtu. I osoba zúčastněná pak
upozorňuje na rozhodnutí zdejšího soudu ze dne 16. 3. 2005, sp. zn. 3 As 23/2004, vylučující,
že by účastníkem daného řízení podle atomového zákona byl kdokoli jiný než žadatel.
Ze všech těchto důvodů osoba zúčastněná navrhuje, aby bylo napadené usnesení městského
soudu potvrzeno jako správné.
V souzené věci Nejvyšší správní soud z předmětného soudního spisu především zjistil,
že osoba zúčastněná podala žádost o povolení k provozu jaderného zařízení dle §9 odst. 1
písm. d) atomového zákona pro 1. blok Jaderné elektrárny Temelín.
V reakci na tuto žádost vydal žalovaný dne 11. 10. 2004 výše označené rozhodnutí,
jímž provoz 1. bloku Jaderné elektrárny T. povolil a stanovil podmínky, za nichž lze tuto
činnost vykonávat.
Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel rozklad, v němž uvedl, že je registrovaným
občanským sdružením, jehož hlavním posláním je podle stanov přijatých zakládajícími
členkami hnutí na schůzce v L., ochrana přírody a krajiny, což je žalovanému známo z úřední
činnosti. Navíc má u žalovaného podánu žádost ve smyslu §70 odst. 2 zákona o ochraně
přírody a krajiny. Týden před podáním rozkladu se stěžovatel zprostředkovaně dozvěděl, že
žalovaný vedl řízení o povolení provozu 1. bloku Jaderné elektrárny T., tedy velmi
významného zdroje ionizujícího záření a jaderného zařízení nejvyšší kategorie nebezpečnosti,
jinak řečeno řízení, v němž mohou být vážně dotčeny zájmy ochrany přírody. O tomto řízení
však žalovaný stěžovatele v rozporu s §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny nijak
neinformoval. Stěžovatel se proto teprve souběžně s podáním rozkladu přihlásil do výše
popsaného správního řízení. Samotný rozklad pak odůvodnil jednak procesní vadou
spočívající v opomenutí sebe sama jako účastníka řízení a jednak tvrzením, že žadatel
o povolení neprokázal, že přínos jeho činnosti vyváží riziko s touto činností spojené a že bude
dodržena zásada nejmenší rozumně dosažitelné úrovně rizika.
Tento rozklad zamítla jako nepřípustný předsedkyně Státního úřadu pro jadernou
bezpečnost svým výše označeným rozhodnutím ze dne 26. 1. 2005, v němž dospěla k závěru,
že byl podán osobou, která není účastníkem řízení podle §14 atomového zákona. V tomto
názoru se předsedkyně žalovaného odvolávala na svůj výklad tohoto ustanovení
a na dosavadní judikaturu Městského soudu v Praze. Navíc podotkla, že žádost stěžovatele
ve smyslu §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny byla podána v roce 1996, ovšem
její platnost je po novele zákona o ochraně přírody a krajiny č. 218/2004 Sb. omezena
na jeden rok.
Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel žalobu k Městskému soudu v Praze opřenou
o výklad zákonných ustanovení obdobný výkladu provedenému v kasační stížnosti. Nadto
uvedl, že názor předsedkyně žalovaného o neplatnosti informační žádosti z roku 1996
by citované novele zákona o ochraně přírody a krajiny přiznával pravou retroaktivitu,
což je ústavně nepřípustné. Dále stěžovatel prokazoval, že provoz Jaderné elektrárny T. by
měl nesporně velké dopady na zájmy ochrany přírody a krajiny, jak jsou definovány
v §2 zákona č. 114/1992 Sb. Odvolával se také na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne
17. 12. 1999, sp. zn. 3 A 4/98, kterým byla žaloba v obdobné věci věcně projednána.
Kritizoval také rozhodnutí prvého stupně, a to zejména pro jeho tvrzenou
nepřezkoumatelnost.
Tuto žalobu městský soud odmítl svým usnesením napadeným nyní posuzovanou
kasační stížností. V něm vyšel z dvojice rozsudků Vrchního soudu v Praze a z rozsudku
Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 As 23/2004 a v souladu s nimi dospěl k závěru,
že zákon č. 114/1992 Sb. coby zvláštní zákon přiznává ve svém §70 postavení účastníka
občanským sdružením ve smyslu obecné definice účastníka řízení dle §14 odst. 2 tehdy
platného správního řádu. Toto postavení jim však přísluší pouze v těch řízeních, kde není
okruh účastníků zvláštním zákonem stanoven vůbec nebo je vymezen speciálně vůči
§14 odst. 1 správního řádu. Nelze jim ho však přiznat v řízení, kde zvláštní zákon výslovně
určuje, kdo je jediným účastníkem řízení, jako tomu je u §14 odst. 1 atomového zákona.
Rozhodnutím podle §9 a §15 atomového zákona se žadateli uděluje oprávnění k výkonu
určité činnosti, a je jím proto na svých právech dotčen toliko tento žadatel. Městský soud
proto označil stěžovatele za osobu nemající aktivní legitimaci podle §65 odst. 1 s. ř. s., a jeho
žalobu proto odmítl jako žalobu podanou osobou zjevně neoprávněnou.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení Městského soudu v Praze
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s) a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Kasační stížnost nastoluje jednoznačně vymezitelnou právní otázku, zda znění
§14 odst. 1 atomového zákona vylučuje, vnímáno ve vztahu k ostatním částem českého
právního řádu, účast jiných účastníků řízení, než žadatele o povolení podle §9 odst. 1 písm.
d) tohoto zákona. Podle §9 odst. 1 písm. d) tohoto zákona platí, že „Povolení Úřadu je třeba
k provozu jaderného zařízení nebo pracoviště III. nebo IV. kategorie.“
Podle souvisejícího §14 odst. 1 téhož zákona pak platí:
„(1) Úřad postupuje ve správním řízení nezávisle na řízení jiného správního úřadu. Žadatel
je jediným účastníkem řízení.“
Stěžovatelova argumentace je opřena o tvrzení, že vůči tomuto ustanovení je potřeba
považovat za speciální ustanovení §70 zákona o ochraně přírody a krajiny, které ke dni
vydání napadeného druhostupňového správního rozhodnutí znělo:
„(1) Ochrana přírody podle tohoto zákona se uskutečňuje za přímé účasti občanů,
prostřednictvím jejich občanských sdružení a dobrovolných sborů či aktivů.
(2) Občanské sdružení nebo jeho organizační jednotka, jehož hlavním posláním podle stanov
je ochrana přírody a krajiny (dále jen "občanské sdružení"), je oprávněno, pokud má právní
subjektivitu, požadovat u příslušných orgánů státní správy, aby bylo předem informováno
o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být
dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona. Tato žádost je platná
jeden rok ode dne jejího podání, lze ji podávat opakovaně. Musí být věcně a místně
specifikována.
(3) Občanské sdružení je oprávněno za podmínek a v případech podle odstavce 2 účastnit
se správního řízení, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů od zahájení řízení orgánu
státní správy, který řízení zahájil; v tomto případě má postavení účastníka řízení.“
Ke vztahu těchto ustanovení se již zdejší soud vyjádřil, a to zejména ve svém usnesení
ze dne 2. 12. 2003, sp. zn. 7 A 56/2002 (publ. pod č. 162/2004 Sb. NSS), kde uvedl: „Pokud
§14 odst. 1 zákona č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření
(atomový zákon) a o změně a doplnění některých zákonů, výslovně a jednoznačně omezuje
okruh účastníků řízení o vydání povolení na žadatele o povolení, je jediným účastníkem řízení
tento žadatel. Toto omezení účastenství, které ve spojení s §65 s. ř. s. zamezuje možnosti
třetích osob domáhat se soudní kontroly takového rozhodnutí, není v rozporu s čl. 36 Listiny
základních práv a svobod.“ K totožnému závěru dospěl již předtím i Vrchní soud v Praze
v rozsudku ze dne 20. 5. 2002, sp. zn. 5 A 175/2000: „Rozhodnutím podle §9 a §15 zákona
č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání atomové energie a ionizujícího záření, jímž se uděluje
konkrétnímu subjektu (žadateli) oprávnění k výkonu určité, konkrétně vymezené činnosti
za stanovených podmínek na určitou dobu, je dotčen ve svých právech toliko žadatel. Zákon
ČNR č. 114/1992 Sb. je zvláštním zákonem, který při splnění podmínek §70 přiznává
postavení účastníka řízení občanským sdružením ve smyslu obecné definice účastníka řízení
dle §14 odst. 2 správního řádu. Toto postavení jim však přísluší (za podmínek §70 cit.
zákona ) toliko ve správních řízeních u příslušných správních úřadů v těch řízeních, kde není
okruh účastníků zvláštním předpisem stanoven vůbec ( §14 odst. 1 správního řádu ) anebo
je vymezen speciálně oproti §14 odst. 1 správního řádu. Toto postavení jim však nepřísluší
v řízení, kde zvláštní zákon určuje výslovně, kdo je jediným účastníkem řízení, a - a contrario -
tak vylučuje kohokoli jiného, aby takové postavení měl, jak to činí ustanovení §14 odst. 1
atomového zákona.“
Na tomto názoru setrvává zdejší soud i v případě nyní posuzovaném, a to i pokud
jej konfrontuje s názory účastníků tohoto řízení. Účastníci staví svou argumentaci na svých
názorech ohledně vztahu speciality a obecnosti mezi atomovým zákonem, zákonem o ochraně
přírody a krajiny, respektive správním řádem. V tomto ohledu je nejprve třeba uvést
na pravou míru, že v souladu s teorií práva nelze v daném případě hovořit o tomto vztahu
mezi jednotlivými právními předpisy, tedy celými zákony, nýbrž mezi jednotlivými normami,
tedy pravidly chování, jejichž konflikt je posuzován. Jak dokládají stěžejní práce v oboru
teorie práva (viz zejména V. Knapp, Teorie práva, C. H. Beck, Praha 1995, str. 159), když
vykládají pravidlo lex specialis derogat generali, slovem „lex“ se v tomto principu nemíní
zákon jako celek, ale právě právní norma, jejíž obecnost či zvláštnost je posuzována. To jistě
nevylučuje, aby v některém konkrétním případě bylo možno za zvláštní pokládat celý právní
předpis (ve vztahu k jinému předpisu obecnému), zde však takový „celostní“ přístup situaci
spíše zatemňuje než projasňuje, když se snaží prokázat, zda je obecnějším předpisem zákon
o ochraně přírody a krajiny nebo atomový zákon.
Při posuzování tohoto vztahu je třeba nejprve konstatovat, že obecnou normu – a mezi
účastníky panuje i v tomto ohledu shoda – upravující účastenství ve správních řízeních bylo
v době rozhodování žalovaného možno nalézt v ustanovení §14 zákona č. 71/1967 Sb.,
správního řádu: „(1) Účastníkem řízení je ten, o jehož právech, právem chráněných zájmech
nebo povinnostech má být v řízení jednáno nebo jehož práva, právem chráněné zájmy nebo
povinnosti mohou být rozhodnutím přímo dotčeny; účastníkem řízení je i ten, kdo tvrdí, že
může být rozhodnutím ve svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech
přímo dotčen, a to až do doby, než se prokáže opak.
(2) Účastníkem řízení je i ten, komu zvláštní právní předpis takové postavení přiznává.“
Mezi účastníky není pochyb ani o tom, že jak §14 odst. 1 atomového zákona, tak §70
zákona o ochraně přírody a krajiny mají ve vztahu k této normě, jež obecně vymezuje
účastenství všech účastníků ve všech správních řízeních, povahu norem speciálních. Spor
se tak koncentruje pouze na otázku, která z těchto dvou norem má povahu normy speciální
v jejich vztahu vzájemném.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že žádná. Za speciální je totiž nutno považovat
tu normu, jež má užší vymezení, ať už věcné, či osobní. V daném případě je třeba konstatovat,
že zákonodárcem zvolený přístup k jednotlivým oborovým řízením, v nichž potenciálně může
být podstatný i zájem ochrany přírody a krajiny, je založen obvykle na kombinaci §70 odst. 2
a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, tedy normy, která dopadá na všechna tato jednotlivá
řízení, je tedy věcně obecnější (byť je tento závěr relativizován skutečností, že tato obecnost
je sama omezena tím, že dopadá pouze na ta z těchto řízení, při nichž mohou být dotčeny
zájmy ochrany přírody a krajiny), ovšem týká se pouze občanských sdružení a jejich
organizačních jednotek, jejichž hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny,
má tedy úzce vymezený rozsah osobní; a normy upravující obecně účastenství v jednotlivých
typově vymezených správních řízeních (např. v územním řízení dle §34 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona, platného do 31. 12. 2006), která je svou povahou věcně úžeji
vymezená, zato je však oproti zmiňovanému ustanovení obecnější svým osobním rozsahem.
V případě souběžné aplikace, respektive střetu takových dvou norem, nelze jednoduše určit,
která z nich je obecná a musí „ustoupit“ normě speciální, nýbrž je třeba je aplikovat současně
tam, kde je to možné, popřípadě využít jiná výkladová pravidla tam, kde souběžná aplikace
možná není.
Tak je tomu i v nyní posuzovaném případě, neboť tyto dvě normy nelze aplikovat
zároveň, jejich dispozice se totiž vylučují, když není možné, aby jedna norma přiznávala
účastenství výslovně jedinému účastníku a souběžně s ní byla aplikována jiná norma,
která je přiznává někomu dalšímu. Je proto třeba použít jiné druhy výkladu, zejména výklad
jazykový, systematický a teleologický.
Jazykový výklad, kterým interpretační algoritmus obvykle začíná, je zde možno
omezit na prostou úvahu, že pokud zákon říká, že žadatel je jediným účastníkem řízení,
je třeba to vykládat tak, že jediným účastníkem řízení je žadatel.
Pokud by existovala vůči této normě norma speciální, jež by tento závěr popírala, bylo
by nutno od tohoto prostého jazykového výkladu upustit, výše však bylo při zvažování
argumentů účastníků zevrubně rozebráno, že tomu tak zde není, proto lze na jazykovém
výkladu setrvat. Jeho závěry přitom potvrzuje i systematický a teleologický výklad (k použití
těchto výkladových metod ve správním právu viz například – byť ve skutkově poněkud
odlišné situaci - rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2004,
sp. zn. 2 Afs 122/2004, publ. pod č. 474/2005 Sb. NSS).
Teleologický výklad vede v daném případě k závěru, že pokud by zákonodárce měl
v úmyslu nastavit vztah mezi stávající normou obsaženou v §70 zákona o ochraně přírody
a krajiny a novou normou upravující okruh účastníků v řízení o povolení provozu atomového
zařízení tak, aby se obě tyto normy mohly uplatnit souběžně, mohl by to učinit prostým
vypuštěním slova „jediným“. Pokud to tak neučinil, nelze to chápat jako formulační rozmar
zákonodárce, nýbrž je třeba respektovat, že jeho úmyslem v daném případě bylo tuto novou
normu konstruovat jako restriktivní, uzavřenou normativnímu dopadu jiných norem stejné
právní síly a speciality, jež by potenciálně mohly vymezení okruhu účastníků v tomto typu
řízení rozšířit. Tomuto záměru zákonodárce nasvědčuje ostatně i důvodová zpráva k tomuto
ustanovení, jež říká: „Úřad postupuje v řízení o povolení ve zvláštním řízení nezávisle na
řízení jiného správního úřadu. Posuzuje žádost o povolení zejména z hlediska jaderné
bezpečnosti a radiační ochrany, což je výhradně v jeho kompetenci, proto je také žadatel
jediným účastníkem řízení. Tento způsob nevylučuje možnost dotčených osob vyjádřit
se k předmětu činnosti, neboť povolení Úřadu nenahrazují povolení nebo oprávnění
k činnostem vydaná jinými správními úřady podle zvláštních předpisů, jako je např. stavební
zákon, energetický zákon, živnostenský zákon.“
Právě odkaz na další předpisy, v jejichž režimu probíhají další řízení nezbytná
k uvedení jaderné elektrárny do provozu, připomínají oprávněnost tvrzení, užívaného ostatně
všemi účastníky, že je třeba toto ustanovení vnímat v kontextu těchto dalších předpisů.
V tomto systémovém pohledu je pak třeba přisvědčit žalovanému v tom, že k uvedení jaderné
elektrárny, jakou je Jaderná elektrárna T., do provozu, musela být provedena celá řada
správních řízení, zejména dle zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona, či zákona
č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí. Tato řízení – jak z důvodu
jejich odlišné povahy, odlišného vymezení předmětu řízení a odlišného vymezení jejich
účastníků – jsou subjektům, na něž pamatuje §70 zákona o ochraně přírody a krajiny,
otevřena, zde tedy mají tyto subjekty dostatečný prostor k tomu, aby hájily zájmy ochrany
životního prostředí a uplatňovaly námitky ohledně případného negativního vlivu jaderné
elektrárny na něj. Zaměření řízení podle §9 odst. 1 písm. d) atomového zákona je z povahy
věci jiné. Ze systematiky samotného atomového zákona, včetně vymezení předmětu jeho
úpravy v §1, vyplývá, že smyslem podle něj prováděných řízení je v prvé řadě zabezpečit
bezpečnost využívání jaderné energie a ionizujícího záření a stanovit podmínky vykonávání
činností souvisejících, byť jedním z cílů takto zabezpečené bezpečnosti provozu je i zajištění
ochrany osob a životního prostředí ve smyslu §1 písm. b) tohoto zákona. Vnější systematické
zařazení mezi právní předpisy upravující uvádění jaderné elektrárny do provozu ovšem
zároveň zaručuje, že zájmy životního prostředí jsou přímo chráněny v jiných řízeních, jež byla
zmíněna výše.
Tyto závěry jsou podstatné i při systematickém výkladu vykračujícím za hranice
obyčejného vnitrostátního práva. Zohledněna totiž musí být i skutečnost, že na uvádění
jaderných zařízení do provozu dopadají i povinnosti, jež Česká republika přijala ratifikací
úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně
v záležitostech životního prostředí ze dne 25. 6 1998, publ. pod č. 124/2004 Sb.m.s. (dále jen
„Aarhuská úmluva“). Ta váže ČR ode dne 4. 10. 2004 a už v době vydání prvostupňového
rozhodnutí žalovaného tak již českou veřejnou moc vázala, a to i v otázce povolování
jaderných zařízení, neboť Příloha I. této úmluvy označuje za činnosti, při jejichž povolování
je nutno uplatňovat ustanovení článku 6 odst. 1 písm. a) Aarhuské úmluvy, také „jaderné
elektrárny a další jaderné reaktory, včetně rozebrání a vyřazení z provozu takových,
elektráren a reaktorů“. Následující odstavce, zejména odstavce 2 až 8 tohoto článku, přitom
ukládají smluvním stranám povinnost zabezpečit u těchto činností vyjmenovaných v Příloze I.
rozsáhlý přístup dotčené veřejnosti:
„2. Dotčená veřejnost bude přiměřeně, včas a účinně informována buď veřejným oznámením
nebo individuálně, v dostatečně rané fázi procedury environmentálního rozhodování mimo
jiné o:
(a) navrhované činnosti a o žádosti, o níž bude rozhodováno;
(b) povaze možných rozhodnutí nebo o návrhu rozhodnutí;
(c) orgánu veřejné správy odpovědném za vydání rozhodnutí;
(d) předpokládaném postupu, včetně údajů, kdy a jak budou poskytnuty informace o:
(i) zahájení procedury rozhodování;
(ii) možnosti veřejnosti účastnit se tohoto řízení;
(iii) termínu a místě předpokládaného veřejného jednání;
(iv) určení orgánu veřejné správy, od něhož lze získat relevantní informace, a u něhož jsou
uloženy relevantní informace k přezkoumání ze strany veřejnosti;
(v) příslušném orgánu veřejné správy nebo o dalších úředních orgánech, jimž lze podávat
připomínky nebo dotazy, a o harmonogramu předávání těchto připomínek a dotazů;
(vi) sdělení, jaké informace o životním prostředí vztahující se k navrhované činnosti jsou
dostupné; a
(e) skutečnosti, zda navrhovaná činnost podléhá proceduře posuzování vlivů na životní
prostředí (EIA) nebo posuzování vlivů na životní prostředí přesahujících státní hranice.
3. Postupy pro účast veřejnosti zahrnou rozumné lhůty pro jednotlivé fáze, které poskytnou
dostatek času pro informování veřejnosti v souladu s odstavcem 2 a které poskytnou dostatek
času veřejnosti k přípravě a k účinné účasti na rozhodování v záležitostech životního
prostředí.
4. Každá strana zajistí účast veřejnosti v počátečním stadiu rozhodování, kdy jsou ještě
všechny možnosti výběru a alternativ otevřeny a kdy účast veřejnosti může být účinná.
5. Pokud je to účelné, měla by každá strana vést případné žadatele k tomu, aby ještě před
podáním žádosti o povolení určili dotčenou veřejnost, aby s ní zahájili diskusi a poskytli
jí informace týkající se cílů jejich žádosti.
6. Každá strana bude od příslušných orgánů veřejné správy požadovat, aby byl dotčené
veřejnosti umožněn přístup k přezkoumání všech informací relevantních pro dané
rozhodování, na požádání v případech, kdy je tak stanoveno vnitrostátním právem, zdarma
a co možná nejdříve poté, co se stanou dostupné informace, které jsou uvedeny v tomto článku
a které jsou dostupné v době procedury účasti veřejnosti na rozhodování, aniž by tím bylo
dotčeno právo stran odmítnout předat jisté informace v souladu s článkem 4, odstavci 3 a 4.
Relevantní informace budou přinejmenším zahrnovat následující, a to aniž by bylo dotčeno
ustanovení článku 4:
(a) popis místa a fyzikálních a technických charakteristik navrhované činnosti, včetně odhadů
předpokládaných zbytků a emisí;
(b) popis významných vlivů navrhované činnosti na životní prostředí;
(c) popis opatření předpokládaných k prevenci nebo ke snížení těchto vlivů, včetně emisí;
(d) netechnický souhrn výše uvedených bodů;
(e) popis hlavních variant navrhované činnosti, které žadatel zkoumal; a
(f) hlavní zprávy a doporučení, v souladu s vnitrostátní právní úpravou, určené orgánům
veřejné správy v době, kdy má být dotčená veřejnost informována v souladu s odstavcem 2
výše.
7. Postupy pro účast veřejnosti jí umožní předkládat písemně nebo - v případě vhodnosti - na
veřejném jednání nebo veřejném průzkumu s žadatelem, jakékoli připomínky, informace,
rozbory nebo stanoviska, které veřejnost považuje za relevantní ve vztahu k navrhované
činnosti.
8. Každá strana zajistí, že v rozhodnutí bude náležitě brán v úvahu výsledek účasti
veřejnosti.“
Zdejší soud zvážil v rámci komplexního systematického výkladu ustanovení
§14 odst. 1 atomového zákona ve vztahu k §70 zákona o ochraně přírody a krajiny i tento
mezinárodněprávní závazek České republiky a dospěl k závěru, že setrváním na jazykovém
výkladu připouštějícím do nyní posuzovaného správního řízení výhradně žadatele o povolení
není porušen ani tento závazek.
Prvým důvodem k tomuto závěru je skutečnost, že pravidla obsažená v článku 6
Aarhuské úmluvy nelze pokládat za přímo vykonatelná, a nelze jim proto přiznat aplikační
přednost před obyčejným zákonem ve smyslu článku 10 Ústavy ČR, podle nějž vyhlášené
mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika
vázána, jsou součástí právního řádu; stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon,
použije se mezinárodní smlouva. Skutečnosti, že v daném případě se o přímo vykonatelné
normy mající aplikační přednost nejedná, nasvědčuje zejména sám text Úmluvy, jež ve svém
článku 3 odst. 1 stanoví povinnost signatářských států plynoucí z této úmluvy především
takto:„1. Každá strana přijme nezbytná právní, správní a jiná opatření včetně opatření, která
zajistí slučitelnost ustanovení implementujících ustanovení této úmluvy, jež se týkají
informací, účasti veřejnosti a přístupu k právní ochraně, a včetně přiměřených opatření pro
prosazování práva, s cílem zavést a udržet jasný, transparentní a konzistentní rámec
k naplňování ustanovení této úmluvy.“ Závěru, že v případě článku 6 Aarhuské úmluvy
se nejedná o přímo vykonatelné pravidlo, nasvědčuje také autentický výklad vytvořený
Hospodářskou komisí OSN pro Evropu (Economic Commission for Europe: The Aarhus
Convention: An Implementation Guide, str. 87, zveřejněno na stránkách
http://www.unece.org/env/pp/acig.pdf ), podle nějž „strany Aarhuské úmluvy mají povinnost
uvést zde obsažená pravidla do praxe. V rámci této povinnosti má každá smluvní strana
určitou flexibilitu v tom, jak adaptuje závazky z úmluvy plynoucí na svůj národní právní řád
a institucionální systém.“ Ve vztahu k jinému ustanovení Aarhuské úmluvy ostatně dospěl
k tomuto závěru již i Městský soud v Praze ve svém usnesení ze dne 26. 9. 2005,
sp. zn. 5 Ca 4/2005, kde uvedl: „Čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy nesvěřuje výslovně osobám
z řad dotčené veřejnosti oprávnění podat žalobu k vnitrostátnímu soudu, ale zavazuje smluvní
strany této úmluvy, aby v rámci své národní legislativy těmto osobám zajistily možnost
dosáhnout přezkoumání soudem nebo jiným nezávislým orgánem. Aktivní legitimace žalobce
k podání žaloby dle §66 odst. 3 s. ř. s. ve spojení s čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy dána není.“
Pravidla obsažená v článku 6 Aarhuské úmluvy tak sice dopadají obecně na řízení týkající
se uvádění jaderných zařízení do provozu, široce vymezená práva přístupu veřejnosti
do těchto řízení v tomto článku upravená však nejsou přímo vykonatelná ve smyslu článku 10
Ústavy ČR, ale představují pouze závazek směřovaný touto úmluvou vnitrostátnímu
zákonodárci na straně jedné a výkladovou pomůcku pro interpretaci již přijatých
vnitrostátních norem na straně druhé. Těmto mezinárodněprávním normám tak nesvědčí
přímá aplikační přednost před vnitrostátním právem, nýbrž jsou pouze měřítkem pro výklad
vnitrostátních norem, jenž má být konformní s mezinárodním právem tak, aby orgán toto
vnitrostátní právo vykládající dostál povinnosti loajality České republiky k závazkům,
které pro ni vyplývají z mezinárodního práva, jak je vyjádřena v článku 1 odst. 2 naší Ústavy.
K totožnému závěru ostatně dospěl zdejší soud ve vztahu k této úmluvě i ve svém rozsudku
ze dne 18. 7. 2006, sp. zn. 1 Ao 1/2006 (publ. pod č. 968/2006 Sb. NSS), kde uvedl,
že „imperativ souladného výkladu vnitrostátního práva s mezinárodně právními závazky
České republiky je v tomto případě určující. Nejvyšší správní soud je při současné právní
úpravě povinen vyložit vnitrostátní právo takovým způsobem, aby byla umožněna účinná
ochrana práv fyzických a právnických osob. Jestliže je tedy pořizování nebo změnu územně
plánovací dokumentace možné podle vnitrostátního práva vnímat vícero způsoby,
pak přednost má dostat ten výklad, který naplňuje požadavky Úmluvy.“
Druhým důvodem k závěru, že výše provedený výklad ustanovení §14 odst. 1
atomového zákona neprotiřečí článku 6 Aarhuské úmluvy, je pak zejména skutečnost, že tento
výklad je podle názoru zdejšího soudu s tímto mezinárodněprávním pravidlem konformní,
neboť za situace, kdy je k uvedení jaderné elektrárny do provozu zapotřebí podstoupit,
jak bylo výše opakovaně zmíněno, několik nezávislých správních řízení, nelze z článku 6
Aarhuské úmluvy dovodit, že by veřejnost, respektive dotčená veřejnost ve smyslu článku 2
odst. 4 a 5 této úmluvy, musela mít nutně přístup do všech těchto jednotlivých řízení. Naopak
je zdejší soud názoru, že pokud je účast veřejnosti zajištěna v těch řízeních, v nichž je přímo
zvažován vliv tohoto provozu na životní prostředí (což je z definice v prvé řadě řízení podle
zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, jež u jaderné elektrárny jako
záměru zařazeného v příloze I. zákona v kategorii 3.2, musí proběhnout vždy), dostačuje
to k naplnění závazku z Aarhuské úmluvy plynoucího.
Jiná situace by jistě nastala, pokud by k uvedení jaderné elektrárny do provozu
dostačovalo jediné správní řízení. V takovém případě by systematický výklad vedl k závěrům
zcela jiným, a přestože by ustanovení §14 odst. 1 atomového zákona i §70 zákona o ochraně
přírody a krajiny znělo zcela totožně, musel by být jejich výše provedený jazykový výklad
překonán a občanským sdružením, jejichž hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody
a krajiny, by účast v takovém řízení musela být přiznána jednak v zájmu výkladu
vnitrostátního práva v konformitě s mezinárodněprávními závazky ČR, ale i v zájmu naplnění
ústavních kautel zakotvených v Listině základních práv a svobod. Pokud by totiž bylo řízení
podle atomového zákona jediným řízením nutným k uvedení jaderné elektrárny do provozu,
znamenalo by vyloučení všech osob kromě žadatele o povolení z účasti v něm také
potenciální porušení práva na příznivé životní prostředí podle článku 35 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod ve vztahu k osobám, které jsou způsobilé tato práva mít, tedy
zejména ve vztahu k občanským sdružením majícím za cíl činnosti ochranu přírody a krajiny.
Nositeli tohoto ústavního práva jsou totiž sice zásadně fyzické osoby, jež jediné mohou být
poškozením životního prostředí přímo dotčeny např. na souvisejícím právu na život, kromě
nich ovšem také ty z právnických osob, typicky právě občanská sdružení, pro něž je ochrana
zájmů životního prostředí hlavní nebo podstatnou náplní jejich činnosti a které je tak možno
vnímat nejen jako uskupení fyzických osob, pro něž taková právnická osoba představuje
jakési médium, jehož prostřednictvím hájí tyto fyzické osoby své vlastní právo na příznivé
životní prostředí; ale také jako obhájce tohoto práva ve prospěch ostatních lidí. Tato občanská
sdružení ostatně jako nositele tohoto práva uznal mimo jiné i Ústavní soud, a to např. ve svém
nálezu ze dne 10. 7. 1997, sp. zn. III. ÚS 70/97 (Sb. nál. a usn., sv. 8, nál. č. 96).
Lze si navíc dokonce představit, že by při takovém výkladu mohlo být narušeno
i právo na pokojné užívání vlastnictví chráněné v článku 11 Listiny základních práv a svobod,
které je nyní chráněno v řízeních podle stavebního zákona (v době zde rozebíraného
správního rozhodování tedy podle zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu; od 1. 1. 2007 pak zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu).
Vzhledem k platné právní úpravě komplexu správních řízení nutných k uvedení
jaderné elektrárny do provozu je však taková úvaha čistě hypotetickou. Z toho plyne,
že v případě vztahu normy obsažené v §14 odst. 1 atomového zákona lze zůstat u závěru,
který plyne z jazykového výkladu, tedy závěru, že žadatel o povolení podle §9 odst. 1 písm.
d) tohoto zákona je jediným účastníkem tohoto řízení a subjekty vymezené v §70 odst. 2 a 3
zákona o ochraně přírody a krajiny do tohoto řízení přístup nemají. K tomuto závěru vede
i teleologický výklad a ani systematický výklad pohledem umístění atomového zákona
v právním řádu ČR ani pohledem konformity jeho výkladu s mezinárodněprávními závazky
ČR a ústavními kautelami nevede k závěru opačnému.
Tato interpretační úvaha tak vede ke konstatování, že je třeba přisvědčit tomu výkladu,
který v tomto řízení hájil žalovaný a osoba zúčastněná, a na němž je postaveno i usnesení
městského soudu; a kasační stížnost proti tomuto usnesení brojící zamítnout jako nedůvodnou
(§110 odst. 1 s. ř. s.). Za této situace, kdy se nyní rozhodující senát ztotožnil s dříve
vyjádřeným právním názorem tohoto soudu, nebylo namístě uplatnit procesní postup
navrhovaný stěžovatelem a předložit věc k posouzení rozšířenému senátu Nejvyššího
správního soudu podle §17 odst. 1 s. ř. s.
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení (§60 odst. 1, §120 s. ř. s.) a žalovanému Státnímu úřadu pro jadernou
bezpečnost náklady řízení nevznikly. Proto soud rozhodl, že se žalovanému nepřiznává právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. března 2007
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu