ECLI:CZ:NSS:2017:2.AS.121.2016:71
sp. zn. 2 As 121/2016 - 71
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: Geis Parcel CZ s. r. o.,
se sídlem Zemská 211, Ejpovice, zastoupená JUDr. Jaroslavem Šímou, CSc., advokátem,
se sídlem Radyňská 479/5, Plzeň, proti žalovanému: Český telekomunikační úřad, se sídlem
Sokolovská 219, Praha 9, proti rozhodnutí předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu
ze dne 11. 11. 2013, č. j. ČTÚ–83 612/2013-603, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 29. 3. 2016, č. j. 11 A 197/2013 – 96,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalovaný n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaný je p ov in e n zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
ve výši 8228 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce
JUDr. Jaroslava Šímy, CSc., advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně se v roce 2013 obrátila na žalovaného se žádostí o vydání rozhodnutí podle
§37 odst. 3 písm. d) zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a o změně některých zákonů
(zákon o poštovních službách), ve znění pozdějších předpisů. V souladu s uvedeným
ustanovením žádala, aby žalovaný posoudil, zda žalobkyní poskytované služby jsou službami
poštovními, a navrhovala, aby rozhodl tak, že se o poštovní služby nejedná.
[2] Žalovaný rozhodnutím ze dne 8. 7. 2013, č. j. ČTÚ-51 525/2013-610/III. (dále
jen „prvostupňové rozhodnutí“), stanovil, že služby nabízené žalobkyní jako zasílatelské služby
v základním režimu, v režimu „Garantované doručení“, v režimu „Doručení do 12 hodin“
a v režimu „B2C“ podle všeobecných podmínek s platností od 1. 9. 2012 jsou poštovními
službami.
[3] Proti prvostupňovému rozhodnutí podala žalobkyně rozklad, který předseda Rady
Českého telekomunikačního úřadu v záhlaví označeným rozhodnutím (dále jen „předseda Rady“
a „napadené rozhodnutí“) zamítl pro nedůvodnost. Vycházel přitom z toho, že pro určení,
zda žalobkyně poskytuje služby poštovní nebo zasílatelské, není rozhodné, v jakém právním
režimu jsou tyto služby formálně poskytovány, nýbrž o jaké služby se svou povahou fakticky
jedná. Poštovní služba je poskytována na základě poštovní smlouvy a od jiných přepravních
služeb se liší tím, že zahrnuje poštovní podání, třídění a přepravu poštovní zásilky
prostřednictvím poštovní sítě za účelem dodání poštovní zásilky příjemci. Od 1. 1. 2013,
kdy došlo k novelizaci zákona o poštovních službách, již není v diskreci poskytovatele, v jakém
právním režimu bude své služby poskytovat (zda podle zákona o poštovních službách, nebo
podle živnostenského zákona). Předseda Rady souhlasil s hodnocením žalovaného, že služby
poskytované žalobkyní jsou službami poštovními, na čemž nemůže nic změnit ani to, že jsou
nabízeny pouze podnikatelům (nikoli každému).
[4] Žalobu podanou proti napadenému rozhodnutí shledal Městský soud v Praze v záhlaví
označeným rozsudkem (dále jen „městský soud“ a „napadený rozsudek“) důvodnou,
a tak napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Městský soud dovodil,
že k uzavření poštovní smlouvy je nezbytný projev vůle poskytovatele poskytnout služby
každému (bez ohledu na jeho právní subjektivitu, právní formu či způsobilost) formou
přepokládanou zákonem (zveřejněním poštovních podmínek v každému přístupné provozovně,
pracovníky přijímacími zásilky či zařízením, v němž jsou zásilky přijímány bez přímé součinnosti
poskytovatele) a přijetí takové nabídky kýmkoliv z neurčitého a nijak nespecifikovaného počtu
osob, kdo se do provozovny dostaví a podáním zásilky vyjádří vůli poštovní smlouvu uzavřít
a za poskytnutí služby zaplatit dohodnutou cenu. Bez takového projevu vůle poskytovatele služeb
nelze vůbec hovořit o nabídce k uzavření poštovní smlouvy, a tedy ani o její věcné náplni
spočívající zpravidla v podání, třídění a přepravě poštovní zásilky prostřednictvím poštovní sítě
za účelem dodání zásilky příjemci. Městský soud naznal, že žalobkyně nedeklarovala vůli
způsobem předpokládaným v §4 odst. 1 a 2 zákona o poštovních službách a naopak její existenci
zcela popírá. Ze všeobecných podmínek i smlouvy založené ve správním spise je dle městského
soudu zřejmé, že žalobkyně uzavírala s příkazci smlouvy zasílatelské podle §601 a násl. zákona
č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník (dnes již neúčinný – pozn. Nejvyššího správního soudu). Míra
organizovanosti zasílatelství přitom podstatu činnosti nijak nezpochybňuje a nečiní ze smlouvy
zasílatelské smlouvu poštovní, resp. ze zasílatelství poštu.
[5] Městský soud dále uvedl, že zákon o poštovních službách ukládá poskytovateli povinnost
uzavřít poštovní smlouvu s každým, kdo o ni požádá. Poštovními podmínkami přitom nelze
takovou povinnost obejít a omezit v nich okruh adresátů. Právo na přístup k poštovním službám
totiž svědčí každému – to je hlavní podstatou poštovních služeb, bez jejího naplnění
se o poštovní služby jednat nemůže. Projev vůle žalobkyně poskytnout zasílatelské služby zjevně
nesměřuje vůči široké veřejnosti, nýbrž jen vůči specifické a výlučné klientele. Městský soud
je tak toho názoru, že je nadále třeba rozlišovat mezi zasílatelstvím jako volnou živností
a provozováním poštovních služeb. Posuzování, o jaký institut se jedná, by mělo zohledňovat,
zda jsou předmětem smlouvy faktické poštovní služby nabízené provozovatelem ve smyslu
zákona o poštovních službách a zda je uzavření smlouvy nabízeno způsobem upraveným
v zákoně o poštovních službách.
[6] Ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/6/ES ze dne 20. 2. 2008, kterou
se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na úplné dotvoření vnitřního trhu poštovních služeb
Společenství (dále jen „směrnice 2008/6/ES“), plyne snaha o liberalizaci poštovních služeb
a otevření poštovního trhu konkurenci. Dle mínění městského soudu z ní však nevyplývá,
že by měla být subjektům, které poštovní služby poskytovat nechtějí a podnikají v jiných
oblastech, násilně vnucena povinnost konkurovat dosavadním monopolním provozovatelům
poštovních služeb. I z důvodové zprávy k zákonu č. 221/2012 Sb., jímž byl změněn zákon
o poštovních službách, je patrná snaha o umožnění (nikoliv vnucení) podnikání na poštovním
trhu výlučně zainteresovaným subjektům (ne těm, kdo o působení na tomto trhu nestojí).
S ohledem na shora uvedené městský soud uzavřel, že otevření poštovního trhu konkurenci
nemá za následek zánik zasílatelství či jeho přeměnu na poštovní služby.
II. Obsah kasační stížnosti
[7] Proti napadenému rozsudku podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
kterou opírá o důvody dle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), tedy namítá nesprávné posouzení právní otázky
městským soudem a nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku.
[8] Stěžovatel předně nesouhlasí s názorem městského soudu, že znakem poštovní služby
je vůle poskytovatele poskytnout služby každému. Má za to, že městský soud nereflektoval rozdíl
mezi tzv. základními poštovními službami a ostatními (nezákladními) službami. Kontraktační
povinnost, tedy povinnost uzavřít smlouvu s každým, se vztahuje jen na základní poštovní služby
(v terminologii unijního práva jde o všeobecné nebo univerzální poštovní služby), které jsou
službami v obecném hospodářském zájmu. U nich je stát povinen zaručit všeobecnou dostupnost
každému na území České republiky, a to prostřednictvím uložení povinnosti určenému držiteli
poštovní licence (tím je Česká pošta, s. p.). Na ostatní poštovní služby se však povinnost
všeobecné dostupnosti nevztahuje, jsou poskytovány čistě na komerčním základě a záleží
jen na provozovateli, na jaké zákazníky se zaměří. Stěžovatel svůj názor dovozuje z §4 odst. 2
zákona o poštovních službách, kde je výslovně stanoveno, že provozovatel je povinen uzavřít
poštovní smlouvu pouze s tím, kdo její uzavření v mezích poštovních podmínek a způsobem
v nich stanovených požaduje (zdůrazněno stěžovatelem). Stěžovatel zastává názor, že zákon
o poštovních službách nezakazuje provozovatelům stanovit ve svých poštovních podmínkách,
za jakých okolností, a tedy i s kým poštovní smlouvu uzavřou.
[9] Členění na základní a ostatní poštovní služby přitom dle stěžovatele činí i unijní úprava.
Ta stanovuje, že základní poštovní služby musí být dostupné všem uživatelům, zatímco ve vztahu
k ostatním poštovním službám takovou podmínku neformuluje. Český zákon by přitom
měl být vykládán s ohledem na nepřímý účinek směrnic v souladu s relevantní unijní úpravou,
která nestanovuje, že definičním znakem poštovní služby a poštovní smlouvy je vůle
provozovatele nabízet poštovní služby každému. Výklad, který ve věci zvolil stěžovatel, přitom
lze podpořit i rakouskou právní úpravou a tamní judikaturou.
[10] Právní názor městského soudu má stěžovatel za nesprávný také proto, že dovedeno
ad absurdum by poskytovatel fakticky mohl poštovní služby poskytovat všem, ale v případě,
kdy by nezveřejnil své podmínky v každé provozovně, by nemohla být dovozena jeho vůle
uzavřít smlouvu s každým, a tak by se o poštovní služby nejednalo. Stěžovatel proto navrhuje,
aby byl §5 odst. 1 zákona o poštovních službách interpretován tak, že poštovní smlouvou
je každá smlouva, jejímž obsahem je poskytování poštovní služby (tj. služby zahrnující podání,
třídění, přepravu a dodání poštovní zásilky) za využití poštovní sítě. Takové interpretaci přitom
nasvědčuje i důvodová zpráva k zákonu č. 221/2012 Sb., neboť podle ní byla možnost vybrat
si právní režim poskytování služeb nežádoucím jevem. V tomto kontextu stěžovatel dále
konstatuje, že žalobkyně neobstarává pouze přepravu věcí z jednoho místa do druhého,
ale přebírá také zásilky u odesílatelů a sváží je do dep, kde je dále třídí a následně rozváží
adresátům. Tento způsob poskytování služeb není organizovaným zasílatelstvím, nýbrž
poskytováním poštovních služeb dle §1 odst. 2 zákona o poštovních službách.
[11] Svou argumentaci podporuje stěžovatel tím, že sesterská společnost žalobkyně, působící
na Slovensku, která také poskytuje své služby jen podnikatelům, se registrovala u slovenského
Úradu pre reguláciu elektronických komunikacií a poštových služieb jako tzv. poštovní podnik
poskytující ostatní poštovní služby. Stěžovatel poukazuje také na to, že podle slovenského zákona
není poštovní služba definována jako služba, která musí být povinně poskytována všem. Tato
podmínka všeobecné dostupnosti vskutku není v unijním právu stanovena. Bude-li Česká
republika přistupovat k poštovním službám odlišně oproti jiným státům Evropské unie, může
tím dojít k narušení jednotného trhu s poštovními službami.
[12] Stěžovatel je přesvědčen o tom, že s účinností od 1. 1. 2013 byly v důsledku zpřesnění
definice poštovní služby dle §1 odst. 2 zákona o poštovních službách podřazeny pod zákon
o poštovních službách i jiné služby, které jsou obsahově totožné s poštovními službami a které
dosud byly poskytovány v režimu živnostenského zákona. Zpřesnění definice směřuje k vytvoření
jednotného trhu s poštovními službami, kde mají platit pro všechny poskytovatele stejné
podmínky – toho však nelze dosáhnout, nebudou-li věcně totožné služby poskytovány
za stejných podmínek. Až do 31. 12. 2012 mohly být služby co do účelu a věcné povahy shodné
s poštovními službami poskytovány i v jiných právních režimech, což s sebou ale přinášelo
problémy.
[13] Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spatřuje stěžovatel v tom, že se městský soud
nevypořádal s jeho argumentací ohledně změny chápání pojmu poštovní smlouva dle §5 odst. 1
zákona o poštovních službách od 1. 1. 2013. Městskému soudu vytýká také to, že nezohlednil
úpravu dle poštovní směrnice. Za nedostatečnou pokládá též argumentaci, kterou městský soud
odmítl stěžovatelův výklad k §4 odst. 2 zákona o poštovních službách, a vysvětlení, proč
si poskytovatel služeb nemůže ve svých obchodních podmínkách vymezit okruh zákazníků, když
zákon takovou volbu nezakazuje.
III. Obsah vyjádření žalobkyně ke kasační stížnosti
[14] Žalobkyně předně shrnuje, že je obchodní společností, která má živnostenské oprávnění
k poskytování zasílatelských služeb spočívajících v obstarávání přepravy pro své zákazníky.
Na to navazují další služby, např. celní odbavení zásilky, skladování, logistika. Tyto služby
žalobkyně poskytuje na základě zasílatelských smluv uzavřených dle §2471 a násl. zákona
č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (původně dle §601 a násl. obchodního zákoníku). Konkrétní
přepravu přitom fakticky realizují smluvní dopravci na základě jednotlivých přepravních smluv.
Své služby žalobkyně nabízí pouze podnikatelům, a tak se celý smluvní vztah mezi žalobkyní
a jejími zákazníky pohybuje v mezích obchodního závazkového vztahu. Ve většině případů jsou
na počátku smluvního vztahu uzavřeny rámcové zasílatelské smlouvy, jejichž součástí jsou
všeobecné obchodní podmínky, dohodnuté ceníky zasílatelských služeb, příp. některé další
smluvní dokumenty.
[15] Žalobkyně má na rozdíl od stěžovatele za to, že §4 odst. 2 zákona o poštovních službách
jednoznačně zakotvuje kontraktační povinnost poskytovatele poštovních služeb, a ta se vztahuje
jak na základní, tak i na ostatní poštovní služby. Prakticky i právně je tak nereálné,
že by žalobkyně mohla kontraktační povinnost obcházet skrze ustanovení obchodních podmínek.
Žalobkyně své služby sjednává individuálně s každým zákazníkem, konkrétní podoba smluv
závisí na mnoha okolnostech a na faktické podobě služeb, o které má zákazník zájem, jakož
i na objemu služeb. Se zákazníky je sjednáván individuální ceník a až v případě, že se strany
nedohodnou, platí tzv. základní ceník. Individualita ujednání je přitom uplatňována nejen
u ceníku, ale i u jiných prvků přepravy. Pro žalobkyni je prakticky nemožné, aby měla
ve všeobecných podmínkách paušálně dohodnuté podmínky pro všechny potencionální
zákazníky – podnikatele. Nadto se žalobkyně svobodně rozhoduje, s kým do smluvního vztahu
vstoupí a s kým nikoli. Obzvláště obezřetně žalobkyně zvažuje uzavření smlouvy se zákazníky,
kteří mají závazky po splatnosti – s takovými spolupracovat nechce. Byla-li by argumentace
stěžovatele správná, musela by však žalobkyně i s nimi smlouvu uzavřít.
[16] Názory stěžovatele vykazují dle žalobkyně vnitřní nejednotnost. Stěžovatel na jedné
straně tvrdí, že žalobkyně kontraktační povinnost de facto nemá, neboť může své služby
poskytovat jen podnikatelům, a na straně druhé zahájil u žalobkyně kontrolu, jejímž předmětem
je to, zda má žalobkyně vyvěšeny své obchodní podmínky v každé své provozovně, které nadto
nejsou veřejnosti vůbec přístupné.
[17] Pokud jde o situaci na Slovensku, ta je jiná co do podoby zákona i co do praktické
realizace vztahu poskytovatelů s příslušným správním orgánem. Slovenská legislativa jednak
kontraktační povinnost poskytovatelů poštovních služeb vůbec nezakotvuje a jednak důsledněji
rozlišuje mezi poštovní sítí a tzv. veřejnou poštovní sítí a jiné důsledky vyvozuje ve vztahu
k poskytovatelům tzv. expresních poštovních služeb. Sesterská společnost žalobkyně provozuje
i přes svou registraci u příslušného správního orgánu zasílatelské služby a tamní orgán u ní nečiní
žádné kontroly, nereguluje ji a nevykonává nad ní dozor. Sesterská společnost se zaregistrovala
jen z opatrnosti a nepřineslo jí to žádná negativa.
[18] S názorem městského soudu, že míra organizovanosti zasílatelství nijak nezpochybňuje
podstatu této činnosti a nečiní ze smlouvy zasílatelské smlouvu poštovní, se žalobkyně ztotožňuje
a dodává, že některé prvky zasílatelských služeb jsou podobné prvkům poštovních služeb. Z toho
však nelze automaticky dovozovat naplnění veškerých znaků poštovní služby. Nejprve je nutno
zkoumat, zda konkrétní právní vztah vůbec spadá pod určitý zákon, a až poté lze interpretovat
úvodní zákonné definice. Pokud však daný právní vztah není tímto zákonem regulován, nelze
v něm uvedené definice na takový právní vztah aplikovat. To znamená, že například z pouhé
skutečnosti, že žalobkyně obstarává přepravu balíků opatřených adresou příjemce, které
se fyzicky podobají poštovním zásilkám, ještě nelze dovozovat, že se jedná o poštovní zásilky
ve smyslu zákona o poštovních službách. V této souvislosti žalobkyně odkazuje na článek
JUDr. E. P., který chybný postup stěžovatele nazývá tzv. obrácenou implikací. Žalobkyně
stěžovateli také vytýká, že jeho postup je v rozporu se zásadou smluvní volnosti, neboť stěžovatel
žalobkyni nutí uzavírat jiný typ smluv a změnit charakter jejího podnikání. Zasílatelství je dle
jejího názoru i nadále živností volnou. Občanský zákoník nadto v rámci úpravy zasílatelských
smluv nezakazuje označovat zásilky adresou příjemce a odesílatele aj.
[19] Žalobkyně souhlasí s názorem stěžovatele, že jedním z cílů relevantní unijní úpravy byla
harmonizace poštovního odvětví. Tento cíl je však třeba chápat tak, že pro podnikatele, kteří
se rozhodnou poštovní služby poskytovat, musí platit určitá jednotná pravidla tak, aby bylo
vytvořeno zdravé konkurenční prostředí a zaručena určitá kvalita a dostupnost služeb veřejnosti.
Žalobkyně ovšem v odvětví poštovních služeb nepodniká a podnikat nechce. Novela zákona
o poštovních službách (zákon č. 221/2012 Sb.) je dle mínění žalobkyně stěžovatelem nesprávně
účelově vykládána. Stěžovatel se chybnou metodou tzv. obrácené implikace a s využitím
gramatické interpretace nejformálnějšího možného rázu snaží pohltit veškeré do té doby
samostatné a svobodné podnikatele – poskytovatele zasílatelských služeb – pod režim zákona
o poštovních službách a pod svůj dozor.
[20] Stížní námitku nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku má žalobkyně rovněž
za nedůvodnou a navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
IV. Obsah repliky stěžovatele a dupliky žalobkyně
[21] Stěžovatel ve své replice k vyjádření žalobkyně opakuje, že je třeba činit rozdíl mezi
základními a ostatními poštovními službami. V tomto kontextu odkazuje na rozsudek Soudního
dvora Evropské unie ze dne 16. 11. 2016 ve věci C-2/15, který podle něj nepřímo podporuje
výklad, že poštovní služby ve smyslu §1 odst. 2 zákona o poštovních službách je třeba v souladu
s čl. 2 odst. 1 třetí směrnice 2008/6/ES vykládat tak, že zahrnují poštovní podání, třídění
a přepravu poštovní zásilky prostřednictvím poštovní sítě za účelem dodání poštovní zásilky
příjemci. Také Soudní dvůr Evropské unie činí rozdíl mezi všeobecnými (základními) a ostatními
poštovními službami, přičemž ale (na rozdíl od městského soudu v této věci) nestanovuje
podmínku všeobecné dostupnosti i pro ostatní poštovní služby.
[22] Žalobkyně v návaznosti repliku uvádí, že daný rozsudek Soudního dvora Evropské unie
se týká zcela jiné problematiky než nyní řešené. Soud posuzoval povinnost přispívat na provozní
náklady regulačního orgánu pro poštovní odvětví podle rakouského práva, nikoli poštovních
služeb jako takových ani povinnost přispívat do tzv. kompenzačního fondu. Rozsudek Soudního
dvora Evropské unie se nadto týkal zcela jiného podnikatele (společnosti DHL Expres Austria),
zatímco původní rozhodnutí stěžovatele bylo založeno na individuálním posouzení faktické
činnosti žalobkyně a její podobnosti s prvky poštovní služby. Žalobkyně předpokládá,
že stěžovatel nemá v úmyslu začít nyní dávat všechny podnikatele s oborem zasílatelství do jedné
množiny. Rozebíraný rozsudek tedy dle názoru žalobkyně nemůže mít význam pro předmět
sporu mezí ní a stěžovatelem.
V. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[23] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že stěžovatel je osobou oprávněnou k jejímu podání, neboť byl účastníkem řízení,
z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.). Kasační stížnost byla podána včas (§106 odst. 2
s. ř. s.) a za stěžovatele v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s. jedná jeho zaměstnanec, jenž
má vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon
advokacie. Kasační stížnost je tedy projednatelná.
[24] Důvodnost kasační stížnosti vážil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), přičemž žádnou takovou neshledal.
V. 1.
[25] V devadesátých letech minulého století byly na evropské úrovni zahájeny snahy o sladění
postupného a řízeného otevírání poštovního trhu hospodářské soutěži s trvalou zárukou
poskytování všeobecných služeb. Ve vztahu k poštovním službám byly přijaty celkem
tři směrnice, a to 1) směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. 12. 1997
o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování
kvality služby, 2) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/39/ES ze dne 10. června 2002,
kterou se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na další otevření poštovních služeb Společenství
hospodářské soutěži, a 3) směrnice 2008/6/ES.
[26] Současný regulační rámec pro poštovní služby, představovaný třemi poštovními
směrnicemi, je zaměřen především na zajištění tzv. všeobecných či univerzálních
poštovních služeb a v jejich rámci zejména na listovní zásilky. Většina ustanovení směrnice
97/67/ES ve znění směrnic 2002/39/ES a 2008/6/ES (dále jen „poštovní směrnice“)
se vztahuje jen na malou část trhu s balíky, která spadá do oblasti všeobecných
služeb [srov. např. Zelenou knihu Evropské komise: Integrovaný trh doručování balíků
pro růst elektronického obchodu v EU ze dne 29. 11. 2012, COM(2012) 698 final,
str. 6 - 7 a 14, dostupnou stejně jako ostatní zde zmiňované dokumenty Evropské komise
z http://eur-lex.europa.eu/]. Evropská komise vyjádřila názor, že v zásadě již bylo dosaženo
dvou hlavních cílů evropské poštovní politiky, tj. zajištění minimálního rozsahu služeb v určené
kvalitě za dostupné ceny pro všechny uživatele a otevření trhu s poštovními službami
za spravedlivých konkurenčních podmínek. Přeshraniční trh s balíkovými službami však podle
ní stále vyvolává pochybnosti [viz zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě o uplatňování
směrnice o poštovních službách ze dne 17. 11. 2015, COM(2015) 568 final, str. 9]. Z důvodu
nedostatečné regulace trhu s přeshraničním dodáváním balíků, který se vyznačuje poměrně
vysokými překážkami vstupu, což má za následek zejména vysoké ceny za přeshraniční služby,
vypracovala Evropská komise ke dni 25. 5. 2016 návrh nařízení o službách přeshraničního
dodávání balíků [COM(2016) 285 final].
[27] Nejen z citovaných dokumentů, ale především ze samotné poštovní směrnice plyne,
že je zaměřena primárně na regulaci všeobecných poštovních služeb. Ve svém čl. 2 obsaženém
v první kapitole nejprve definuje důležité pojmy. Pro účely tohoto rozsudku je vhodné především
uvést, že poštovními službami se rozumí „služby zahrnující výběr, třídění, přepravu a dodávání poštovních
zásilek“ (čl. 2 odst. 1). Poskytovatelem poštovních služeb se dle čl. 2 odst. 1a) poštovní směrnice
rozumí „podnik poskytující jednu nebo více poštovních služeb“. Poskytovatelem všeobecných služeb
je „veřejný nebo soukromý poskytovatel poštovních služeb poskytující všeobecné poštovní služby nebo jejich část
v členském státě“ (čl. 2 odst. 13 téže směrnice).
[28] Druhá kapitola poštovní směrnice míří výlučně na všeobecné služby. Jejich poskytování
má být zaručeno ve všech členských státech a členské státy mohou pro splnění této povinnosti
určit jeden nebo více podniků, jejichž úkolem bude poskytovat všeobecné poštovní služby
na celém území daného státu (čl. 4). Uživatelé (tj. fyzické nebo právnické osoby mající prospěch
z poskytování poštovních služeb jako odesílatelé nebo adresáti) musí mít možnost využívat práva
na veřejnou službu, která zahrnuje trvalé poskytování poštovní služby ve stanovené kvalitě
na všech místech na území daného členského státu za dostupné ceny pro všechny uživatele.
Všeobecné služby musí být dostupné nejméně pět dnů v týdnu a musí obsahovat přinejmenším
výběr, třídění, přepravu a dodání poštovních zásilek do 2 kg, poštovních balíků do 10 kg a služby
doporučených a cenných zásilek (čl. 3). V čl. 5 poštovní směrnice dále stanoví, že všeobecné
služby musí zahrnovat vnitrostátní i přeshraniční služby, musí být nabízeny stejným uživatelům
za srovnatelných podmínek, být jim dostupné bez diskriminace a s výjimkou případů vyšší moci
nesmí docházet k jejich přerušení či zastavení. Členské státy mají také přijmout opatření,
aby uživatelé i poskytovatelé poštovních služeb pravidelně dostávali od poskytovatele
všeobecných služeb dostatečně podrobné a aktuální informace o určitých parametrech
všeobecných služeb, zejména pokud jde o všeobecné podmínky přístupu k těmto službám, jejich
cenu či úroveň norem kvality. Tyto informace mají být vhodným způsobem zveřejňovány
(čl. 6 téže směrnice).
[29] Nejvyšší správní soud dává stěžovateli zapravdu v tom, že poštovní směrnice
rozlišuje mezi všeobecnými poštovními službami a ostatními poštovními službami, jakož
i v tom, že korektnost tohoto závěru lze podpořit rozsudkem Soudního dvora ze dne
16. 11. 2016, věc C-2/15, DHL Express (Austria) GmbH (který je stejně jako ostatní zde citovaná
judikatura Soudního dvora dostupný z http://eur-lex.europa.eu/). Z poštovní směrnice lze dále
vyvodit, že na trhu s poštovními službami mohou vystupovat tři skupiny poskytovatelů. Jednak
jsou to tzv. určení poskytovatelé všeobecných služeb, jejichž prostřednictvím členské státy plní
své povinnosti týkající se práva na všeobecnou službu plynoucí zejména z čl. 3 a čl. 5 poštovní
směrnice. Dále zde mohou působit poskytovatelé nabízející služby spadající mezi všeobecné, kteří
ale současně nejsou tzv. určenými poskytovateli všeobecných služeb, a také poskytovatelé ostatních
poštovních služeb, tedy ti, kteří sice provádějí služby zahrnující výběr, třídění, přepravu a dodávání
poštovních zásilek, ale přitom jde o služby nevyjmenované v čl. 3 odst. 4 poštovní směrnice.
[30] Čl. 9 odst. 2 třetí pododstavec poštovní směrnice přitom stanoví důležité pravidlo,
a to, že „[p]ovinnosti a požadavky uvedené v první odrážce a v článku 3 lze stanovit pouze určeným
poskytovatelům všeobecných služeb“. Jen tzv. určeným poskytovatelům všeobecných služeb tedy
lze v uděleném oprávnění k poskytování poštovních služeb stanovit zároveň povinnost
poskytovat všeobecné služby (tj. výběr třídění, přeprava a dodání poštovních zásilek do 2 kg
a poštovních balíků do 10 kg a služby doporučených a cenných zásilek – viz čl. 3 odst. 4 poštovní
směrnice) a jen jim lze stanovit povinnosti dle čl. 3 poštovní směrnice, tedy povinnost trvalého
poskytování poštovní služby stanovené kvality na nediskriminačním základě ve všech místech
na území členského státu za dostupné ceny pro všechny uživatele nejméně pět dnů v týdnu.
[31] Výkladu čl. 9 poštovní směrnice se Soudní dvůr věnoval ve vztahu k povinnosti
poskytovatelů poštovních služeb přispívat na financování orgánu pověřeného regulací tohoto
odvětví ve výše citovaném rozsudku ve věci DHL Express (Austria) GmbH. Ačkoliv ustanovení
čl. 9 odst. 2 třetího pododstavce nebylo v dané věci v hledáčku jeho pozornosti, při svých
úvahách jej zmínil, přičemž neponechal žádné pochybnosti o tom, že by jeho význam
měl být jiný, než jaký plyne z doslovné interpretace (srov. bod 24 rozsudku). Stejný závěr plyne
také ze stanoviska generálního advokáta ze dne 16. 3. 2016, který – ač podotkl, že článek
9 poštovní směrnice má nízkou redakční kvalitu a jeho výklad, držíme-li se doslovného znění,
vede k nejasnostem – konkrétně u čl. 9 odst. 2 třetího pododstavce žádné takové
nejasnosti nespatřoval, když uvedl, že podle tohoto ustanovení „povinnosti všeobecných služeb
mohou být zjevně uloženy pouze určeným poskytovatelům všeobecných služeb podle čl. 4 odst. 2 této směrnice“
[viz bod 32 stanoviska generálního advokáta k věci DHL Express (Austria) GmbH].
[32] Nejvyšší správní soud taktéž pokládá ustanovení čl. 9 odst. 2 třetího pododstavce
poštovní směrnice za jasné a nevyvolávající jakékoli pochybnosti, pokud jde o jeho výklad
a aplikaci (tedy za acte clair ve smyslu rozsudku ze dne 6. 10. 1982, věc 283/81, Srl CILFIT
a Lanificio di Gavardo SpA proti Ministero della sanita). Členské státy mohou podle čl. 9 poštovní
směrnice přijmout právní úpravu, na základě které budou muset ti poskytovatelé, kteří chtějí
poskytovat služby spadající do oblasti všeobecných služeb, žádat o oprávnění či individuální
licenci k poskytování takových služeb. Nejde-li však o tzv. určené poskytovatele všeobecných
poštovních služeb, nelze jim v uděleném oprávnění/licenci stanovit povinnost tyto služby
poskytovat. Těmto poskytovatelům, kteří chtějí služby spadající do všeobecných služeb nabízet,
nelze uložit ani povinnosti dle čl. 3 poštovní směrnice. Je tedy na nich, zda budou služby nabízet
ve všech místech na území daného členského státu, minimálně pět dnů v týdnu a všem
uživatelům. Argumentem a maiori ad minus pak lze dovodit, že tyto povinnosti nelze uložit
ani poskytovatelům ostatních poštovních služeb. Toto pravidlo je jednoznačně stanoveno nejen
v českém znění poštovní směrnice, ale také například slovenském („Povinnosti a požiadavky uvedené
v prvej odrážke a v článku 3 sa môžu ukladať iba určeným poskytovateľom univerzálnej služby“), anglickém
(„Obligations and requirements referred to in the first indent and in Article 3 may only be imposed on designated
universal service providers“), německém („Die im ersten Gedankenstrich und in Artikel 3 genannten
Verpflichtungen und Anforderungen können nur benannten Universaldienstanbietern auferlegt werden“),
francouzském („Les obligations et exigences visées au premier tiret ainsi qu'a l'article 3 ne peuvent etre imposées
qu'aux prestataires du service universel désignés“) či polském („Obowiązki i wymogi, o których mowa w tiret
pierwszym i w art. 3, mogą być nakładane jedynie na wyznaczonych operatorów świadczących usługę
powszechną“).
[33] Shora uvedený výklad poštovní směrnice pokládá Nejvyšší správní soud za zcela souladný
s účelem a cíli, jichž mělo být na evropské úrovni dosaženo. Regulace trhu s poštovními službami
měla směřovat k tomu, aby byly zajištěny poštovní služby všem uživatelům, tedy aby fyzické
a právnické osoby mohly posílat listovní zásilky a drobné balíky do všech částí Evropské unie
a aby jim takové služby zároveň byly časově, místně i finančně dostupné, čehož mělo
být dosaženo tím, že byla stanovena povinnost členských států zajistit, aby mohli všichni uživatelé
využívat práva na všeobecnou službu. Regulace také měla vést k otevření trhu s poštovními
službami tak, aby bylo vytvořeno plně konkurenční prostředí a redukováno monopolní postavení
národních poštovních operátorů v jednotlivých zemích Evropské unie. Z žádného ustanovení
poštovní směrnice (včetně její preambule) neplyne, že by záměrem sledovaným na evropské
úrovni bylo omezení podnikatelského rozhodování těch subjektů, které se rozhodnou
na trh s poštovními službami vstoupit a konkurovat národním poštovním operátorům, naopak
je z ní seznatelné, že by členské státy neměly klást na ty poskytovatele, kteří nejsou tzv. určenými
poskytovateli všeobecných služeb, jiné podmínky, než které jsou nezbytné pro splnění povinností
členských států podle poštovní směrnice (srov. čl. 9 odst. 2 čtvrtou odrážku čtvrtého
pododstavce této směrnice nebo bod 23 preambule ke směrnici 2008/6/ES).
V. 2.
[34] Poštovní směrnice byla transponována do zákona o poštovních službách. Definice
poštovní služby však nebyla převzata bez dalšího z poštovní směrnice. Podle §1 odst. 2
zákona o poštovních službách, který vymezuje poštovní službu jakožto předmět úpravy,
na niž se vztahuje, „[p]oštovní službou je činnost prováděná podle poštovní smlouvy a za podmínek stanovených
tímto zákonem. Poštovní služba zpravidla zahrnuje poštovní podání, třídění a přepravu poštovní zásilky
prostřednictvím poštovní sítě a je prováděna za účelem dodání poštovní zásilky příjemci. Za poštovní službu
se považuje i dodání poukázané peněžní částky“. Osoba poskytující poštovní služby nebo zajišťující
zahraniční poštovní služby je pro účely tohoto zákona provozovatelem [§2 písm. c)].
[35] Zákon o poštovních službách rozlišuje mezi základními poštovními službami, které
vymezuje v §3, a službami ostatními, které nedefinuje. Mezi základní služby zákon řadí všechny
všeobecné služby vyjmenované v čl. 3 odst. 4 poštovní směrnice a přidává některé další, a dále
stanovuje, že základní služby musí být zejména poskytovány trvale na celém území České
republiky ve stanovené kvalitě za dostupné ceny každý pracovní den.
[36] Provozovatel (tj. jak provozovatel základních, tak i ostatních služeb) je podle §4 odst. 1
zákona o poštovních službách „povinen zpřístupnit v každé své provozovně a rovněž způsobem umožňujícím
dálkový přístup poštovní podmínky. Tímto zpřístupněním nabízí každému uzavření poštovní smlouvy“. Podle
odst. 2 téhož ustanovení je „povinen uzavřít poštovní smlouvu s každým, kdo její uzavření v mezích
poštovních podmínek a způsobem v nich stanovených požaduje“ (důraz přidán). Povinnost uzavřít smlouvu
mu však nevzniká, jestliže jejím obsahem mají být také odchylky od práv a povinností, které
se mají stát obsahem právního vztahu vzniklého z poštovní smlouvy, nebo jejich doplnění (§4
odst. 3 citovaného zákona).
[37] Ustanovení §5 odst. 1 zákona o poštovních službách dále stanoví, že „[p]oštovní smlouvou
se provozovatel zavazuje odesílateli, že dodá poštovní zásilku nebo peněžní částku z místa poštovního podání
sjednaným způsobem příjemci do místa uvedeného v adrese, a odesílatel se zavazuje, není-li sjednáno jinak, uhradit
provozovateli dohodnutou cenu. Za poštovní smlouvu se považuje jakákoliv smlouva, jejímž předmětem
je poskytnutí poštovní služby.“ V §6 citovaného zákona jsou pak vymezeny povinné náležitosti
poštovních podmínek, přičemž podle odst. 4 tohoto ustanovení stěžovatel vyzve provozovatele,
aby ve stanovené lhůtě provedl jejich změnu, jsou-li v rozporu se zákonem o poštovních
službách nebo prováděcími právními předpisy, popř. v rozporu se zákonem obsahujícím pravidla
ochrany spotřebitele. Nedojde-li k nápravě ve lhůtě stanovené ve výzvě, zahájí stěžovatel řízení
o správním deliktu.
[38] Jak je patrno, zákonodárce ve vztahu k poštovní službě a poštovní smlouvě užívá
tzv. definici kruhem, když stanoví, že poštovní službou je taková služba, která je poskytována
na základě poštovní smlouvy, přičemž poštovní smlouvou je jakákoliv smlouva, jejímž
předmětem je poskytnutí poštovní služby. Přestože tyto definice příliš objasnění nepřinášejí,
neponechává jazykový výklad všech shora citovaných ustanovení ve vzájemné souvislosti prostor
pro pochybnosti o tom, že zákon o poštovních službách dopadá pouze na poštovní služby
(zahrnující zpravidla poštovní podání, třídění a přepravu poštovní zásilky), které jsou
poskytovány na základě poštovní smlouvy, přičemž uzavření takové smlouvy musí být umožněno
v zásadě každému, kdo o to projeví zájem. Provozovatel ve smyslu zákona o poštovních službách
si nemůže vybírat, komu své služby poskytne a komu nikoli, neboť je povinen uzavřít poštovní
smlouvu s kýmkoli, kdo se dostaví do jeho provozovny a v mezích a způsobem upraveným
v poštovních podmínkách požádá o poskytnutí poštovní služby (s ohledem na druhou a třetí větu
§1 odst. 2 zákona půjde o žádost o dodání poštovní zásilky nebo poukázání peněžní částky).
Ze zákona navíc plyne, že všichni provozovatelé, na něž zákon dopadá, musí mít veřejně
přístupné provozovny, kde se uživatelé mohou seznámit s poštovními podmínkami a učinit návrh
na uzavření poštovní smlouvy.
[39] Nelze přitom plně souhlasit s tvrzením stěžovatele, že zákon o poštovních službách
nezakazuje poskytovatelům stanovit v poštovních podmínkách, za jakých okolností, a tedy
i s kým poštovní smlouvu uzavřou. Poskytovatelům je nepochybně dán určitý prostor pro úpravu
smluvního rámce mezi nimi a uživateli služeb [s ohledem na znění §6 odst. 2 zákona
o poštovních službách mohou poskytovatelé například stanovit, jak má být označena nebo
zabalena poštovní zásilka; upravit, co nesmí být jejím obsahem (např. výbušné či jinak
nebezpečné předměty); či stanovit ceny svých služeb], jehož nerespektování ze strany uživatelů
povede k odmítnutí poskytnout požadovanou službu. Zákon o poštovních službách však
současně v §4 odst. 1 zcela jasně stanovuje povinnost poskytovatelů uzavřít poštovní smlouvu
s každým, tedy s fyzickou i právnickou osobou bez ohledu na to, zda je podnikatelem. Pokud
by provozovatel, na něhož se vztahuje právní úprava dle rozebíraného zákona, do svých
obchodních podmínek zanesl, že bude smlouvy uzavírat například pouze s právnickými osobami
nebo fyzickými osobami – podnikateli, jednalo by se o obchodní podmínky příčící se zákonu
a dalo by se předpokládat, že stěžovatel takového provozovatele vyzve k nápravě podle §6
odst. 4 zákona o poštovních službách, eventuálně s ním zahájí řízení o správním deliktu.
[40] Správnost shora uvedeného jazykového výkladu podporuje také důvodová zpráva
k zákonu č. 221/2012 Sb., jímž s účinností k 1. 1. 2013 došlo k významné novelizaci zákona
o poštovních službách (včetně definice poštovní smlouvy). Dle důvodové zprávy je účelem
poštovních služeb dodání převzatých věcí předem určeným osobám na předem určených
místech. „Shodný obsah však mají veškeré přepravní služby, ať už jsou poskytovány na základě smlouvy
o přepravě nákladu, smlouvy o přepravě věcí, smlouvy zasílatelské nebo na základě jakékoliv jiné smlouvy.
Důvod, pro který existují přepravní služby také na základě poštovní smlouvy (tj. poštovní služby), je historický.
(…) Až do 30. června 2000 poskytovala tyto služby pouze Česká pošta, s. p., a to ve veřejnoprávním režimu
daném zákonem č. 222/1946 Sb., o poště (poštovní zákon), ve znění pozdějších předpisů. Počínaje dnem
1. července 2000 se tento právní režim změnil na soukromoprávní (služba na základě poštovní smlouvy), čímž
se tento právní režim otevřel i pro další provozovatele. Zásadním rozdílem ve prospěch zákazníků je především
kontraktační povinnost podle §4 odst. 2 zákona o poštovních službách. Každý, kdo chce takové služby využít,
má na její poskytnutí způsobem podle předem vyhlášených podmínek právní nárok. Poštovní služby jsou
poskytovány hromadně, tj. jednotným způsobem na základě vyhlášených poštovních podmínek. Odpadá tedy
individuální vyjednávání o podmínkách sjednávané služby; hromadné, společné poskytování většího počtu služeb
pak umožňuje dosáhnout nižší ceny než v případě, že by tyto služby byly poskytovány za individuálně sjednaných
podmínek. U poštovních služeb si tedy podnikatel nemůže vybírat mezi zákazníky podle toho, kdo z nich
mu přinese větší ekonomický profit. Každý má za předem stanovených podmínek právo na poskytnutí nabízených
poštovních služeb. Sjednávání poštovních služeb je velmi jednoduché, odpadá potřeba písemného vyhotovení
smlouvy. K uzavírání většiny poštovních smluv dochází dokonce bez přímého fyzického kontaktu mezi
provozovatelem a odesílatelem (vhození obyčejné zásilky do poštovní schránky). V souvislosti s tím pak zákon
o poštovních službách obsahuje podrobný výčet toho, co musejí poštovní podmínky upravovat (viz §6).
To, že všechny podstatné detaily poskytování poštovní služby musejí být předem stanoveny v poštovních
podmínkách a následně sjednány v poštovní smlouvě, poskytuje zákazníkům potřebnou právní jistotu. Poštovní
služby se tímto poskytují transparentním způsobem a zákazníci nejsou vystaveni libovůli provozovatele poštovních
služeb.“
[41] Pokud jde o vymezení poštovních služeb, úmyslem zákonodárce tedy bylo stanovit všem
poskytovatelům ve smyslu rozebíraného zákona (bez ohledu na to, zda poskytují základní nebo
ostatní poštovní služby) kontraktační povinnost a zakotvit tomu odpovídající právo uživatelů
na poštovní služby. Stěžovatelův návrh, aby byl zákon o poštovních službách interpretován
tak, že umožňuje provozovatelům upravit si ve svých obchodních podmínkách, s kým poštovní
smlouvu uzavřou, je třeba odmítnout, neboť takový výklad by směřoval nejen proti jazykovému
vyjádření normy, ale i proti účelu, kterého mělo být právní normou dosaženo. Nejvyšší správní
soud proto dospívá k závěru, že zákonem o poštovních službách jsou regulovány pouze takové
služby, které A) zpravidla zahrnují poštovní podání, třídění a přepravu poštovní zásilky
prostřednictvím poštovní sítě a jsou prováděny za účelem dodání poštovní zásilky příjemci
(§1 odst. 2 věta druhá předmětného zákona) a které současně B) musí být poskytnuty na základě
poštovní smlouvy každému ve veřejně přístupné provozovně za předem stanovených podmínek
(§1 odst. 2 věta první ve spojení s §4 a §5 téhož zákona). Od druhého ze jmenovaných rysů
poštovních služeb tak, jak je chápe český zákon, nelze odhlédnout právě proto, že jazykové
vyjádření i sledovaný účel nenechávají prostor pro pochybnosti o tom, že se jedná o rys podstatný
a zákonodárcem zamýšlený.
V. 3.
[42] Podle konstantní judikatury Soudního dvora jsou všechny orgány členských států, včetně
soudů, povinny při uplatňování vnitrostátního práva vykládat toto právo v souladu se zněním
a účelem směrnice či jiného právního předpisu Evropské unie, k jejichž implementaci slouží
(srov. např. rozsudky Soudního dvora ze dne 10. 4. 1984, věc 14/84, Sabine von Colson a Elisabeth
Kamann, nebo ze dne 13. 11. 1990, věc C-106/89, Marleasing SA proti La Comercial Internacional
de Alimentacion SA). Obdobně dospěl Ústavní soud k závěru, že povinností soudní moci
je interpretovat a aplikovat vnitrostátní právo eurokonformním způsobem, tedy při více
výkladových variantách volit tu, jež bude v souladu s právem Evropské unie (viz např. nález
Ústavního soudu ze dne 16. 7. 2015, sp. zn. III. ÚS 1996/13, dostupný z http://nalus.usoud.cz).
Povinnost souladného výkladu přitom typicky vzniká v situaci, kdy směrnice nebyla správně
implementována a vnitrostátní soud či správní orgán hledá cestu, jak tuto nedostatečnou
implementaci nahradit či napravit výkladem vnitrostátního práva, který by byl v souladu s cíli
sledovanými směrnicí (BOBEK, M. a kol. Vnitrostátní aplikace práva Evropské unie, Praha:
C. H. Beck, 2011, str. 154).
[43] Tvrdí-li stěžovatel, že při výkladu a následné interpretaci zákona o poštovních službách
nelze odhlížet od poštovní směrnice, k jejímuž provedení tento zákon slouží, dává mu Nejvyšší
správní soud zapravdu. Zohlednění poštovní směrnice však nevede k podpoře správnosti závěrů,
které stěžovatel zaujal v souzené věci.
[44] Jak již bylo vysvětleno v části V. 1. tohoto rozsudku, poštovní směrnice umožňuje
členským státům, aby k zajištění všeobecných poštovních služeb určili jednoho nebo více
poskytovatelů (čl. 4), přičemž jen jim lze podle čl. 9 odst. 2 třetího pododstavce této směrnice
udělené oprávnění k poskytování všeobecných služeb podmínit povinností takové služby
poskytovat a současně jim stanovit povinnost vyhovět požadavkům dle čl. 3 (tj. včetně
požadavku poskytnout služby každému). Ustanovení čl. 9 odst. 2 třetího pododstavce poštovní
směrnice nedává členským státům možnost odchýlit se od něj vlastními vnitrostátními úpravami.
[45] Vzhledem k tomu, že jedním z obligatorních znaků poštovních služeb ve smyslu zákona
o poštovních službách je povinnost uzavřít poštovní smlouvu s každým, a tedy i poskytnout
poštovní službu každému (s výjimkou těch, kteří nerespektují poštovní podmínky, v nichž však
povinnost kontraktace s každým vyloučit nelze), je třeba vykládat §1 odst. 2 zákona o poštovních
službách ve spojení s jeho §4 a §5 tak, že tento zákon dopadá pouze na poštovní služby
poskytované tzv. určenými poskytovateli všeobecných poštovních služeb ve smyslu poštovní
směrnice.
[46] Bude-li zákon o poštovních službách interpretován jako zákon regulující činnost
tzv. určených poskytovatelů poštovních služeb v České republice, bude současně možné
konstatovat, že Česká republika dostála své povinnosti zajistit, aby uživatelé mohli využívat práva
na všeobecnou službu ve smyslu čl. 3 poštovní směrnice, což byl hlavní cíl, kterého mělo
být unijní regulací poštovních služeb dosaženo. Licence k poskytování základních služeb dle §3
zákona o poštovních službách (pod které spadají všeobecné služby ve smyslu poštovní
směrnice) byla pro období do 31. 12. 2017 udělena rozhodnutím stěžovatele ze dne 22. 2. 2013,
č. j. ČTÚ-562/2013-610/IV.vyř., České poště, s. p. (dále jen „Česká pošta“; rozhodnutí je veřejně
dostupné z http://www.ctu.cz/zakladni-sluzby), která má tedy povinnost poskytovat je v tomto
období na celém území České republiky ve stanovené kvalitě za dostupné ceny každý pracovní
den. Na Českou poštu se zároveň vztahují ustanovení §1 odst. 2, §4 a §5 zákona o poštovních
službách, a tedy je povinna poskytovat základní služby každému ve veřejně přístupné provozovně
za předem stanovených poštovních podmínek. Česká pošta je tzv. určeným poskytovatelem
poštovních služeb ve smyslu čl. 4 poštovní směrnice. Zákon o poštovních službách vedle
základních služeb dopadá také na další, konkrétně nevymezené poštovní služby. S ohledem
na to, že i ty musí být dle §1 odst. 2, §4 a §5 téhož zákona poskytnuty každému, může být jejich
poskytovatelem opět jen tzv. určený poskytovatel všeobecných služeb, jímž je pouze Česká pošta,
neboť nikomu jinému odpovídající licence (podle §21 zákona o poštovních službách) udělena
nebyla. Za současného stavu tak nelze zákon o poštovních službách uplatňovat vůči jinému
subjektu působícímu na trhu s poštovními službami než České poště.
[47] To, že zákon o poštovních službách nedopadá na jiné než tzv. určené poskytovatele
poštovních služeb, jímž je v současnosti jen jeden subjekt, neznamená, že by trh s poštovními
službami nebyl otevřen i pro jiné subjekty, a že by tedy nebylo dosaženo i druhého z neméně
podstatných cílů unijní regulace, tj. odstranění dřívějšího monopolního postavení národních
poštovních operátorů a otevření trhu konkurenci. Zatímco s účinností do 30. 6. 2000
byl trh s poštovními službami výhradním odvětvím a pouze stát měl právo na něm působit
(srov. právní úpravu dle zákona č. 222/1946 Sb., o poště), dnes již státu toto výhradní postavení
nepřísluší. Na trh s poštovními službami a specificky pak na trh s balíkovými službami mohou
vstoupit další subjekty a konkurovat České poště. Na tyto subjekty však, nejde-li o určené
poskytovatele poštovních služeb, nelze aplikovat zákon o poštovních službách v současném
znění, neboť služby jimi poskytované nespadají pod úzce vymezený předmět právní úpravy
dle tohoto zákona.
V. 4.
[48] Potvrdil-li tedy předseda Rady rozhodnutí stěžovatele, v němž bylo konstatováno,
že žalobkyně poskytovala poštovní služby, jednalo se o rozhodnutí nezákonné. Žalobkyně totiž
poštovní služby ve smyslu zákona o poštovních službách poskytovat nemohla, nebyla-li
v rozhodné době tzv. určeným poskytovatelem poštovních služeb. Městský soud tudíž správně
rozhodl o zrušení napadeného rozhodnutí. Městský soud shodně s Nejvyšším správním soudem
pokládal za podstatné to, jak byl vymezen předmět, tj. právní vztah, na který má zákon
o poštovních službách dopadat, a lze s ním souhlasit v tom, že definice poštovní služby není
obsažena pouze v §1 odst. 2 větě druhé tohoto zákona, ale plyne z celého tohoto ustanovení
ve spojení s §4 a §5 téhož zákona. Nebyla-li tedy žalobkyně povinna poskytovat poštovní služby
každému, kdo o to požádal, ve veřejně přístupných provozovnách za předem zveřejněných
poštovních podmínek, a ani tak nečinila, nebyly její služby tímto zákonem vůbec regulovány.
V. 5.
[49] Pokud by na služby poskytované žalobkyni dopadal zákon o poštovních službách,
plynula by žalobkyni z tohoto zákona řada povinností. Vedle povinnosti mít veřejně přístupné
provozovny a způsobem umožňujícím dálkový přístup dostupné obchodní podmínky
či povinnosti uzavřít poštovní smlouvu s každým, kdo o to v mezích obchodních podmínek
projeví zájem, by žalobkyně musela respektovat další zákonné požadavky dle §5 až §16
a dle §32a a násl. tohoto zákona. Musela by také splňovat podmínky podnikání v poštovním
odvětví upravené v §17 a násl. zákona o poštovních službách.
[50] V souvislosti s působením na trhu s poštovními službami pak mohou vyvstávat otázky
kolem financování provozních nákladů regulačního orgánu poštovního odvětví, podobně jako
tomu bylo v již několikrát zmiňovaném případě DHL Express (Austria) GmbH, řešeném Soudním
dvorem. Z rozsudku Soudního dvora plyne, že členské státy mohou uložit všem poskytovatelům
poštovních služeb (nikoli jen těm, kteří poskytují služby spadající do oblasti všeobecných
poštovních služeb) povinnost přispívat na financování národního regulačního orgánu. Poštovní
směrnice umožňuje také tzv. křížové financování poštovních služeb v rámci daného
ekonomického sektoru, tedy financování určitých poštovních služeb ve veřejném zájmu
příspěvky jiných provozovatelů činností, které z věcných hledisek mají charakter shodný nebo
podobný s všeobecnými poštovními službami, prostřednictvím vyrovnávacího fondu
[viz čl. 9 odst. 2 druhý pododstavec třetí odrážka poštovní směrnice ve spojení s bodem 27
preambule směrnice 2008/6/ES a bod 25 rozsudku ve věci DHL Express (Austria) GmbH].
Stanovení povinnosti přispívat na financování národního regulačního orgánu či do vyrovnávacího
fondu je třeba vnímat jako jednu z možných alternativ, a rozhodně není povinností
konkrétního členského státu takové způsoby financování zavádět (k tomu viz např. body
26, 27 a 33 preambule směrnice 2008/6/ES). Na rozdíl od Rakouska, český zákonodárce
v zákoně o poštovních službách nevyužil možnosti stanovit poskytovatelům poštovních služeb
povinnost přispívat na financování činnosti národního regulačního orgánu (žalovaného)
a nezavedl ani tzv. křížové financování držitele poštovní licence (tj. České pošty), nýbrž úhradu
tzv. čistých nákladů státem včetně režimu předběžné (zálohové) úhrady těchto nákladů (viz §34b
a násl. zákona o poštovních službách).
[51] Bude-li český zákonodárce zvažovat přijetí právní úpravy, která žalovanému umožní
dohlížet či kontrolovat činnost i jiných než tzv. určených poskytovatelů poštovních služeb,
pak je v prvé řadě třeba, aby taková právní úprava byla v souladu se zněním a účelem poštovní
směrnice a aby povinnosti, které případně budou poskytovatelům poštovních služeb uloženy,
byly stanoveny tak, aby obstály v testu proporcionality a nepřekročily hranici povoleného
omezení ústavně zaručeného práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost
(čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod). Pokud by zákonodárce de lege ferenda zamýšlel
opustit stávající model financování všeobecných poštovních služeb poskytovaných ve veřejném
zájmu, vyžadoval by takový krok jasné a jednoznačné zákonné stanovení národních pravidel
licencování subjektů podléhajících tomuto typu regulace, z nichž by muselo nepochybně plynout,
že činnosti, které z věcných hledisek mají charakter shodný či podobný s všeobecnými
poštovními službami, jak je chápe unijní úprava, smí být vykonávány jen a pouze na základě
licence či jiného opravňujícího aktu vydávaného podle takto změněné právní úpravy poštovních
služeb, a nikoli již v režimu jiném (srov. k požadavku dostatečně přesné a jednoznačné zákonné
úpravy stanovení povinností jednotlivce nejnověji bod 53 nálezu Ústavního soudu ze dne
20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16, včetně odkazů na starší judikaturu). Dále by nová zákonná
úprava i v otázce financování musela po obsahové stránce a z hlediska svých důvodů a cílů
odpovídat požadavkům článku 4 Listiny základních práv a svobod, zejména jeho odst. 4.
V. 6.
[52] K namítané nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku Nejvyšší správní soud připomíná,
že přezkoumatelnost rozhodnutí se posuzuje zejména s ohledem na to, jak se krajský soud
vypořádal s žalobními body. Za nepřezkoumatelné je rozhodnutí považováno tehdy, „[n]ení-li
z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní
argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo
vyvrácené“, a to zejména tehdy „jde-li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby“
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 – 44,
publ. pod č. 689/2005 Sb. NSS). Nicméně jedním z projevů rovného postavení účastníků řízení
ve smyslu §36 odst. 1 s. ř. s. je právo žalovaného vyjádřit se k obsahu žaloby a přednést svou
procesní obranu. Nepřezkoumatelnost lze tedy shledat také tehdy, pokud se krajský soud
ve zrušujícím rozsudku zcela opomene zabývat zásadní argumentací žalovaného. To ovšem platí
především v řízení nalézacím (např. v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti, na ochranu
před nezákonným zásahem nebo na zrušení opatření obecné povahy), v němž správnímu orgánu
ještě nebyla poskytnuta možnost vyjádřit se k věci a snést odpovídající argumentaci
(srov. rozsudek zdejšího soudu ze dne 2. 8. 2012, č. j. 4 Ans 1/2012 – 61). V řízení o žalobě proti
rozhodnutí není úkolem krajského soudu vypořádat se s každou námitkou žalovaného správního
orgánu, neboť svou argumentaci musí správní orgán primárně zahrnout do odůvodnění
správního rozhodnutí. V řízení o žalobě proti rozhodnutí by se soud nicméně neměl zabývat
výlučně žalobními tvrzeními a argumentaci žalovaného zcela ignorovat (srov. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 3. 2015, č. j. 1 As 16/2015 – 30, nebo ze dne 30. 4. 2014,
č. j. 4 Ads 109/2013 – 28).
[53] V souzené věci městský soud nepochybně v úvahu vzal stěžovatelovu argumentaci
opírající se o znění §4 odst. 2 a §5 odst. 1 zákona o poštovních službách a o úpravu dle poštovní
směrnice, neboť obě ustanovení zákona v napadeném rozsudku zmiňoval a zdůraznil, že je nelze
vnímat odděleně od §1 odst. 2 téhož zákona, nýbrž ve vzájemné souvislosti. Také účel poštovní
směrnice městský soud zohledňoval. Z celkového vyznění napadeného rozsudku je navíc
vysledovatelné, proč městský soud stěžovatelově argumentaci nepřisvědčil. Napadený rozsudek
tak nelze mít za nepřezkoumatelný.
VI. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[54] Nejvyšší správní soud dospěl ze shora uvedených důvodů k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji dle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[55] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení. Úspěšné žalobkyni naopak vzniklo právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti za dva úkony právní služby podle §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif),
ve znění pozdějších předpisů. Těmito úkony byla vyjádření ze dne 20. 7. 2016 a 12. 1. 2017
jakožto písemná podání ve věci samé, přičemž za každé z nich přísluší částka 3100 Kč
[§7 ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu] a náhrada hotových výdajů ve výši
300 Kč podle §13 odst. 3 advokátního tarifu. Náklady řízení ve výši 6800 Kč (dvakrát 3400 Kč)
se dále zvyšují o 1428 Kč, které je zástupce žalobkyně jako plátce daně z přidané hodnoty
povinen odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších
předpisů. Celkovou částku nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 8228 Kč je stěžovatel
povinen zaplatit žalobkyni v přiměřené lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám
jejího zástupce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. září 2017
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu