ECLI:CZ:NSS:2015:2.AS.127.2015:24
sp. zn. 2 As 127/2015 - 24
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: ROBSTAV
stavby k. s., se sídlem Italská 1580/26, Praha 2, zastoupené Mgr. Filipem Toulem, advokátem,
se sídlem Na Sadech 4/3, České Budějovice, proti žalovanému: Ministerstvo životního
prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
20. 2. 2015, č. j. 11/520/15, 91101/ENV/14, o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 29. 4. 2015, č. j. 10 A 62/2015 – 10,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Usnesením ze dne 20. 2. 2015, č. j. 11/520/15, 91101/ENV/14 (dále jen „napadené
rozhodnutí“), žalovaný nevyhověl podnětu žalobkyně k postupu dle §80 zákona č. 150/2004 Sb.,
správní řád, ve znění pozdějších předpisů, a neshledal důvody pro zahájení přezkumného
řízení ve věci vedené Českou inspekcí životního prostředí (dále jen „správní orgán prvního
stupně“) pod sp. zn. ČIŽP/43/OOH/SR01/1409180.001/ZLM, v níž správní orgán prvního
stupně kontroloval nakládání žalobkyně s odpady a uložil jí příkazem ze dne 9. 6. 2014,
č. j. ČIŽP/43/OOH/SR01/1409180.001/14/ZLM (dále jen „příkaz“), pokutu ve výši 50 000 Kč
za správní delikt dle §16 odst. 1 písm. a) zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád),
ve znění pozdějších předpisů, kterého se žalobkyně dopustila tím, že nesplnila povinnost vytvořit
podmínky pro výkon kontroly, umožnit kontrolujícímu výkon jeho oprávnění a poskytovat
k tomu potřebnou součinnost.
[2] V žalobě proti napadenému rozhodnutí žalobkyně namítala, že v řízení před správním
orgánem prvního stupně byla zastoupena advokátem, avšak příkaz nebyl doručen jemu,
nýbrž jí samé. Měla za to, že příkaz nebyl řádně doručen, když při zastoupení účastníka má účinky
doručení příkazu až jeho doručení zástupci, a tudíž příkaz dosud nenabyl právní moci. Odpor
podaný proti příkazu správní orgán prvního stupně neakceptoval, neodmítl jej ani se s ním jinak
nevypořádal. To vše pak představuje důvody, pro které podala žalovanému podnět,
aby se postupem prvostupňového orgánu zabýval.
[3] Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) usnesením ze dne 29. 4. 2015,
č. j. 10 A 62/2015 – 10 (dále jen „napadené usnesení“), žalobu odmítl pro nepřípustnost.
Konstatoval, že se žalobkyně domáhá zrušení usnesení žalovaného, kterým nebylo vyhověno
jejímu podnětu k zahájení přezkumného řízení. Uvedl, že správní orgány obvykle vydávají
akt, kterým nevyhovují podnětu k přezkumnému řízení, ve formě sdělení, nikoliv usnesení.
Forma nicméně není rozhodující pro určení povahy takového správního aktu; podstatná
je skutečnost, zda se napadeným rozhodnutím zakládají, mění nebo ruší práva nebo povinnosti.
Městský soud v posuzované věci aplikoval judikaturu Nejvyššího správního soudu a dospěl
k závěru, že napadené rozhodnutí není rozhodnutím ve smyslu §67 správního řádu a §65
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“),
neboť jím nebyly založeny, změněny, zrušeny nebo závazně určeny subjektivní veřejná práva
nebo povinnosti žalobkyně.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[4] Proti napadenému usnesení podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost,
v níž zrekapitulovala dosavadní průběh řízení před správním orgánem prvního stupně
a před žalovaným. Zopakovala, že byla zastoupena advokátem, a proto očekávala, že příkaz bude
doručen jemu. Správní orgán prvního stupně jej však doručil přímo stěžovatelce a navíc
neakceptoval odpor, který proti němu prostřednictvím zástupce podala. Tvrdila, že příkaz
nenabyl právní moci a byl zrušen podáním odporu, třebaže jsou žalovaný i správní orgán prvního
stupně opačného názoru. Dále uvedla, že neměla jinou možnost než podat podnět k postupu
dle §80 správního řádu (ochrana proti nečinnosti), a proto v situaci, kdy žalovaný jejímu podnětu
nevyhověl, není napadené usnesení vyloučeno z přezkumu dle §65 s. ř. s.
[5] Žalovaný se plně ztotožnil s napadeným usnesením krajského soudu a kasační stížnost
nepovažoval za důvodnou. Dále podotkl, že napadeným rozhodnutím rozhodl o podnětu
stěžovatelky k přijetí opatření proti nečinnosti dle §80 odst. 6 správního řádu, přičemž
do odůvodnění zahrnul rovněž sdělení o posouzení podnětu k zahájení přezkumného řízení
dle §94 odst. 1 správního řádu.
III. Právní posouzení Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že stěžovatelka je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byla
účastníkem řízení, z něhož napadené usnesení vzešlo (§102 s. ř. s.). Kasační stížnost byla podána
včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a stěžovatelka je zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Kasační
stížnost je tedy přípustná.
[7] Nejvyšší správní soud poté posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené usnesení netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.).
[8] V nyní posuzovaném případě stěžovatelka nespecifikovala, o které konkrétní ustanovení
s. ř. s. důvod podání kasační stížnosti opírá; směřovala ji však proti usnesení o odmítnutí žaloby,
a proto je důvod pro její podání podřaditelný pod §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. V kasační stížnosti
podané z tohoto důvodu je především třeba, aby stěžovatel uvedl, v čem nezákonnost
napadeného usnesení spatřuje. Námitky stěžovatele přitom musí být způsobilé zpochybnit
napadené usnesení krajského soudu, protože odmítl-li krajský soud žalobu jako
neprojednatelnou a nezabýval-li se jí věcně, přezkoumává Nejvyšší správní soud v kasačním řízení
jen to, zda krajský soud správně posoudil nesplnění procesních podmínek; nemůže však
přezkoumávat věcný obsah žaloby (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 2. 2008, č. j. 7 As 55/2007 – 71, všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou
dostupná z www.nssoud.cz).
[9] S ohledem na shora uvedené Nejvyšší správní soud přezkoumal pouze zákonnost
napadeného usnesení, tj. existenci důvodu pro odmítnutí soudního přezkumu napadeného
správního aktu. Nezabýval se námitkami stěžovatelky směřujícími proti postupu správních
orgánů v předcházejících správních řízeních, neboť ty nejsou předmětem soudního přezkumu
v řízení o kasační stížnosti v nyní posuzované věci.
[10] Z obsahu napadeného rozhodnutí vyplývá, že žalovaný jednak nevyhověl žádosti
stěžovatelky o uplatnění opatření proti nečinnosti správního orgánu prvního stupně, a jednak
neshledal důvody pro zahájení přezkumného řízení. Napadené rozhodnutí je proto usnesením
dle §80 odst. 6 správního řádu a zároveň je jeho součástí sdělení podle §94 odst. 1 správního
řádu; formálně se jedná o jediné rozhodnutí, které je však materiálně tvořeno dvěma různými
správními akty, a tudíž je nutné posuzovat každý z nich samostatně.
[11] Stěžovatelka podala k městskému soudu žalobu dle §65 s. ř. s., což nepochybně vyplývá
z petitu žaloby, jímž navrhovala zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci žalovanému
k dalšímu řízení (viz formulace petitu: „Usnesení Ministerstva životního prostředí ze dne 20.02.2015,
č. j. 11/520/15, 91101/ENV/14, se pro nezákonnost zrušuje a věc se mu vrací k dalšímu řízení.“).
Své námitky směřovala proti té části napadeného rozhodnutí, v níž žalovaný neshledal důvody
pro zahájení přezkumného řízení, neboť tyto důvody zopakovala a poté prohlásila, že s nimi
nesouhlasí, aniž by jakkoliv zmínila, že napadeným rozhodnutím bylo taktéž nevyhověno žádosti
o uplatnění opatření proti nečinnosti. Vzhledem k tomu, že řízení ve správním soudnictví
je ovládáno přísnou dispoziční zásadou (§75 odst. 2 s. ř. s.), je třeba i v následném přezkumu
respektovat, že stěžovatelka brojila svou žalobou pouze proti sdělení žalovaného o nezahájení
přezkumného řízení. Proto je nezbytné zabývat se otázkou přípustnosti žaloby podle §65 s. ř. s.
proti sdělení správního orgánu podle §94 odst. 1 správního řádu. Tím bude zároveň
zodpovězena otázka, zda městský soud pochybil, když stěžovatelčinu žalobu odmítl
pro nepřípustnost.
[12] Judikatura Nejvyššího správního soudu opakovaně vyložila, že sdělení podle §94 odst. 1
správního řádu nepodléhá soudním přezkumu a spadá mezi kompetenční výluky dle §70 odst. a)
s. ř. s. K této otázce se Nejvyšší správní soud vyjádřil kupříkladu v rozsudku ze dne 14. 2. 2008,
č. j. 7 As 55/2007 – 71,
takto:„Z konstrukce §94 správního řádu o přezkumném řízení je zřejmé,
že se nejedná o řádný opravný prostředek, nýbrž o zvláštní dozorčí prostředek, který byl svěřen do rukou správních
orgánů a na který není právní nárok. V případě, kdy správní orgán dospěje k závěru, že nejsou naplněny důvody
pro přezkoumání napadeného rozhodnutí a podnět k zahájení přezkumného řízení podal účastník, správní orgán
jej vyrozumí o tom, že důvody pro zahájení přezkumného řízení neshledal. Oznámení o nezahájení přezkumného
řízení však není rozhodnutím, ale pouhým sdělením, kterým není zasahováno do právní sféry účastníků správního
řízení, protože jejich práva a povinnosti, změněné nebo vzniklé původním rozhodnutím, nejsou tímto sdělením
dotčeny.“ Žalovaný sdělením o nezahájení přezkumného řízení nezaložil, nezměnil, nezrušil
ani závazně neurčil práva a povinnosti stěžovatelky, neboť o nich bylo závazně rozhodnuto
již příkazem. Sdělením žalovaného podle §94 odst. 1 správního řádu bylo stěžovatelce
pouze sděleno, že žalovaný neshledal důvody pro zahájení přezkumného řízení z úřední
povinnosti. Městský soud tudíž správně posoudil, že sdělení žalovaného podle §94 odst. 1
správního řádu je vyloučeno ze soudního přezkoumání, a nepochybil, když – vázán žalobními
body - stěžovatelčinu žalobu odmítl pro nepřípustnost.
[13] Stěžovatelka v kasační stížnosti ještě poznamenala, že v dané situaci neměla jinou
možnost než podat žalovanému podnět k postupu podle §80 správního řádu, a dodala, že z toho,
že žalovaný jejími podnětu nevyhověl, pramení její přesvědčení, že napadené rozhodnutí
není vyloučeno ze soudního přezkumu podle §65 s. ř. s. Nejvyšší správní soud k tomu
konstatuje, že se jedná o námitku, jež nebyla uplatněna v řízení před městským soudem, a tudíž
je nepřípustná (§104 odst. 4 s. ř. s.). Nad rámec shora uvedeného nicméně podotýká, že i kdyby
stěžovatelka směřovala své žalobní námitky proti té části napadeného rozhodnutí, v níž žalovaný
nevyhověl její žádosti o učinění opatření proti nečinnosti podle správního řádu, byla by její žaloba
odmítnuta. Z konstrukce §80 správního řádu vyplývá, že nadřízený správní orgán činí opatření
proti nečinnosti z moci úřední, a to i tehdy, pokud se o nezbytnosti takového opatření dozví
ze žádosti účastníka podané podle §80 odst. 3 správního řádu. Na opatření proti nečinnosti
přitom není právní nárok a usnesením podle §80 odst. 6 správního řádu, kterým správní orgán
nevyhovuje žádosti účastníka, nejsou konstituována ani určována práva nebo povinnosti.
Toto usnesení není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s., a nelze jej přezkoumávat ve správním
soudnictví (obdobně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 3. 2010,
č. j. 5 Ans 2/2010 – 127). Na druhou stranu však vydáním usnesení podle §80 odst. 6 správního
řádu, jímž správní orgán nevyhoví žádosti účastníka, dochází k bezvýslednému vyčerpání
opravných prostředků určených k ochraně proti nečinnosti ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s.
Po vydání takového usnesení je možné domáhat se ochrany proti nečinnosti žalobou podanou
v souladu s §79 s. ř. s. Taková žaloba ovšem může být úspěšná pouze za předpokladu, že správní
orgán měl povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení ve smyslu §65 s. ř. s. Stěžovatelka žalobu
podle §79 s. ř. s. nepodala, a proto o ní městský soud nemohl rozhodovat.
[14] Nejvyšší správní soud uzavírá, že stěžovatelčina žaloba směřovala proti úkonu správního
orgánu, který je vyloučen ze soudního přezkoumání podle §70 písm. a) s. ř. s. Městský soud
tedy žalobu odmítl zcela v souladu se zákonem.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[15] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto
ji dle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[16] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení; žalovanému v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec jeho běžné
úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. července 2015
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu