ECLI:CZ:NSS:2009:2.AS.17.2009:60
sp. zn. 2 As 17/2009 - 60
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobkyně A. H.,
zastoupené JUDr. Evou Poláčkovou, advokátkou se sídlem v Brně, Starobrněnská 13,
proti žalovanému Krajskému úřadu Jihomoravského kraje, se sídlem v Brně, Žerotínovo nám.
3/5, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. 9.
2008, č. j. 57 Ca 8/2008 - 30,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 30. 9. 2008, č. j. 57 Ca 8/2008 - 30,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím Magistrátu města Brna, odboru dopravněsprávních činností, ze dne
25. 10. 2007, č. j. ODSČ-51593/MI-07, ve spojení s rozhodnutím žalovaného ze dne 14. 1. 2008,
č. j. JMK 159809/2007, byla žalobkyně uznána vinnou ze spáchání přestupku dle §22 odst. 1
písm. l) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o přestupcích“), a to z důvodu porušení povinností plynoucích z ustanovení §4 písm. a) a §53
odst. 2 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých
zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o provozu na pozemních komunikacích“).
Přestupku se měla dopustit dne 29. 6. 2005 na křižovatce ulic Mojmírovo náměstí – Křižíkova
tím, že při jízdě na kole sjela z chodníku na přechod pro chodce a narazila do pravého boku
projíždějícího osobního vozidla řízeného řidičem Ing. J. M. Za to jí byla uložena pokuta ve výši
2000 Kč, s odkazem na ustanovení §22 odst. 9, §11 a §12 zákona o přestupcích; bylo jí též
uloženo uhradit náklady správního řízení v částce 1000 Kč. Proti rozhodnutí o odvolání podala
žalobkyně žalobu ke Krajskému soudu v Brně. Rozsudkem ze dne 30. 9. 2008, č. j. 57 Ca 8/2008
- 30, byla žaloba zamítnuta.
Krajský soud v odůvodnění rozsudku uvedl, že žalovaný nepochybil, pokud neakceptoval
návrh žalobkyně na provedení důkazu rekonstrukcí činu, podaný až v rámci odvolání. Aproboval
tak postup žalovaného, opírající se o ustanovení §89 odst. 2, zákona č. 500/2004 Sb., správního
řádu, dle kterého se k novým návrhům na provedení dokazování uvedeným v odvolání
nebo odvolacím řízení přihlédne jen tehdy, nemohly-li být uplatněny dříve. K námitce žalobkyně,
že byla porušena ustanovení §3 odst. 3 a 4, §32 odst. 1, §46 a §47 odst. 3 správního řádu,
krajský soud uvedl, že žalobkyně uvedla zjevně nesprávná ustanovení právního předpisu,
a to již neúčinného zákona č. 71/1967 Sb., správní řád. V daném případě rozhodovaly správní
orgány dle příslušných ustanovení zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „správní řád“), přičemž ustanovení odst. 3 a 4 v §3 tento platný a účinný
právní předpis neobsahuje, §32 se týká zastupování a §46 a §47 zahájení řízení. Navíc žalobkyně
sice tato ustanovení uvedla jako ta, která žalovaný svým postupem porušil, avšak neuvádí, jaké
konkrétní skutkové důvody ji k tomuto závěru vedly.
Včas podanou kasační stížností, opírající se, posuzováno dle obsahu, o důvod vyplývající
z ustanovení §103 odst. 1 písm. b) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“) stěžovatelka
namítá nedostatečně zjištěný skutkový stav věci ve správním řízení, konkrétně nesouhlasí
s postupem žalovaného, který neakceptoval její návrh na provedení rekonstrukce předmětné
dopravní nehody. Dle jejího názoru měl krajský soud z tohoto důvodu rozhodnutí žalovaného
zrušit pro nepřezkoumatelnost.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 2, věta před středníkem soudního řádu správního, dále jen „s. ř. s.“) a z důvodů v ní
uvedených (§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení
jednání za podmínek vyplývajících z ustanovení §109 odst. 1, věty první s. ř. s.
Kasační stížnost je důvodná.
Jak bylo výše uvedeno, stěžovatelka nesouhlasí s názorem krajského soudu, pokud
aproboval postup žalovaného, který odmítl provést stěžovatelkou navrhovaný důkaz, s ohledem
na koncentrační zásadu uvedenou v ustanovení §82 odst. 4 správního řádu. Dle tohoto
ustanovení se k novým skutečnostem a k návrhům na provedení nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo
v průběhu odvolacího řízení, přihlédne jen tehdy, jde-li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl
uplatnit dříve. Namítá-li účastník, že mu nebylo umožněno učinit v řízení v prvním stupni určitý úkon, musí být
tento úkon učiněn spolu s odvoláním. Smyslem tohoto ustanovení je nepochybně zefektivnění
správního řízení a je bezesporu případné u řízení zahajovaných na návrh, tedy řízeních o žádosti.
V nich je koncentrace řízení plně na místě; je totiž v zájmu žadatele, aby shromáždil a správnímu
orgánu předložil všechny potřebné doklady. Nemožnost přinášet nová tvrzení a návrhy důkazů
v odvolání je tak jen důsledkem žadatelovy nečinnosti a nedostatečného poskytování součinnosti
správnímu orgánu prvého stupně.
Naopak v sankčním řízení, kterým je i řízení o přestupku, se uplatňuje zásada vyšetřovací,
která správnímu orgánu implikuje povinnost činit vše potřebné k řádnému zjištění skutkového
stavu, a to bez ohledu na míru procesní aktivity či naopak indolence účastníka řízení. Účastník
přestupkového řízení zde čelí trestnímu obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod (publikována pod č. 209/1992 Sb.); k definici tohoto pojmu
srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 6. 1976, č. 5100/71 (Engel proti
Nizozemsku), dostupný na www.echr.coe.int. Princip koncentrace řízení, vyplývající z obecné
úpravy správního procesu, je tak nutno v rovině obecné konfrontovat s principy, jimiž
je ovládáno trestní řízení (lhostejno zda jde o řízení soudní či administrativní) a v rovině zcela
konkrétní i s ustanovením §73 odst. 2 přestupkového zákona. Ten (jako lex specialis ve vztahu
ke správnímu řádu) stanoví, že [o]bviněný z přestupku má právo vyjádřit se ke všem skutečnostem, které
se mu kladou za vinu, a k důkazům o nich, uplatňovat skutečnosti a navrhovat důkazy na svou obhajobu,
podávat návrhy a opravné prostředky. K výpovědi ani k doznání nesmí být donucován.
K této otázce se zdejší soud vyslovil již dříve, a to v rozsudku ze dne 22. 1. 2009,
č. j. 1 As 96/2008 - 115 (publikovaném pod č. 1856/2009 Sb. NSS). V něm uvedl, že „[o]bviněný
z přestupku má právo vyjádřit se ke všem skutečnostem, které se mu kladou za vinu, a k důkazům o nich,
uplatňovat skutečnosti a navrhovat důkazy na svou obhajobu, podávat návrhy a opravné prostředky. Tato práva
náležejí obviněnému po celou dobu řízení o přestupku: zákon o přestupcích výslovně neomezuje jejich uplatňování
na určité stádium řízení (třeba řízení v I. stupni), a takové omezení není možno dovodit ani z povahy věci. Podle
druhé věty citovaného ustanovení nesmí být obviněný donucován k výpovědi ani k doznání; tím se ale nechce říci,
že by obviněný měl jen dvě možnosti – totiž buď od počátku vypovídat a navrhovat důkazy ve prospěch svých
tvrzení, nebo až do skončení řízení mlčet a ke své věci se nijak nevyjádřit. Naopak je na obviněném,
jakou procesní strategii zvolí: může tedy od počátku do konce svůj čin popírat; přiznat se k němu a s orgánem
vedoucím řízení spolupracovat při objasňování okolností činu; nebo se přiznat, poté (například v odvolání) ale svůj
čin popřít a navrhovat důkazy svědčící pro tuto novou verzi. Obviněný v přestupkovém řízení není totiž povinen
poskytovat správnímu orgánu při opatřování podkladů pro vydání rozhodnutí veškerou potřebnou součinnost, jak
to od jiných subjektů správních řízení žádá §50 odst. 2 správního řádu (…) [Z] toho nutno dovodit jak to,
že může být procesně i zcela pasivní, tak to, že k procesní aktivitě se může rozhodnout i v pozdější fázi řízení,
a správní orgán se musí s touto jeho aktivitou (v podobě uplatňování nových tvrzení a navrhování nových důkazů)
vypořádat (…) U obviněného z přestupku nelze hovořit o povinnosti poskytovat součinnost. Správní orgán
rozhodující v řízení o přestupku je naopak povinen zjistit skutkový stav bez ohledu na to, jak se sám obviněný
k řízení staví.“
Se shora uvedenými závěry se Nejvyšší správní soud zcela ztotožňuje i v nyní
projednávané věci. Pouze nad rámec uvedeného dodává, že tyto závěry korespondují i s recentní
judikaturou Evropského soudu pro lidská práva ve vztahu k uplatňování principu zákazu nátlaku
na sebeobviňování (nemo tenetur se upsum accurase); k tomu srov. například rozsudek Jalloh proti
Německu ze dne 11. 7. 2006, č. 54810/00 (dostupný na www.echr.coe.int. ), vyjadřující se k právu
obviněného svobodně si volit procesní strategii své obhajoby. Je tedy zřejmé, že v řízení
o přestupku se ustanovení §82 odst. 4 správního řádu, které neumožňuje účastníkům uplatňovat
nové skutečnosti a důkazy až v odvolání, neuplatní. Správní orgán proto nemůže odmítnout tento
důkazní návrh pouze s poukazem na to, že nebyl vznesen již v řízení v prvém stupni.
To pochopitelně ještě neznamená, že by správní orgán musel návrhu vyhovět a takový důkaz
provést - důkaz provede jen tehdy, pokud má zato, že by mohl přispět k objasnění věci. Pokud
shledá, že navržený důkaz není způsobilý vyjasnit účastníkem rozporované okolnosti
projednávaného případu, důkazní návrh neprovede; musí to však řádně zdůvodnit
(srov. analogicky například rozsudek zdejšího soudu ze dne 5. 2. 2007, č. j. 5 Afs 101/2006 - 178,
dostupný na www.nssoud.cz).
Krajský soud tedy pochybil, pokud uznal za správný postup žalovaného, který
stěžovatelkou navrhované provedení rekonstrukce předmětné dopravní nehody odmítl
bez dalšího s tím, že takový postup vylučuje ustanovení §82 odst. 4 správního řádu.
Z uvedených důvodů tedy Nejvyšší správní soud naznal, že krajský soud přehlédl závažné
porušení zákona v řízení před správními orgány, které mohlo mít vliv na rozhodnutí ve věci
samé. Je proto naplněn kasační důvod ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.,
a zdejšímu soudu tak nezbylo, než napadený rozsudek krajského soudu zrušit a věc mu vrátit
k dalšímu řízení (§110 odst. 1, věta první před středníkem s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
ve věci (§110 odst. 2, věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. listopadu 2009
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu