ECLI:CZ:NSS:2005:2.AS.19.2005
sp. zn. 2 As 19/2005 - 51
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše
Doškové a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce:
Dipl. Ing. J. S., zastoupeného JUDr. Jaroslavem Hostinským, advokátem se sídlem
Vinohradská 126, 130 00 Praha 3, proti žalovanému: Úřad Městské části Praha 5, odbor
výstavby, nám. 14. října 4, 150 00 Praha 5, ve věci kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 14. 2. 2005, č. j. 7 Ca 221/2003 - 33,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností brojí proti shora
označenému usnesení Městského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta jeho žaloba proti
správnímu rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 6. 1999, č. j. Výs. Sm. 3127-1444/99-IN-R.
Stěžovatel kasační stížnost opřel o ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b), d), e) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
Vytýkal Městskému soudu v Praze nezákonnost jeho rozhodnutí o odmítnutí návrhu, vadu
řízení před soudem, jež mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé,
a poukázal též na vady řízení před správním orgánem, které podle něho mohly ovlivnit
zákonnost napadeného rozhodnutí. Navrhl zrušení rozsudku Městského soudu v Praze
a vrácení věci tomuto soudu k dalšímu řízení
V první řadě stěžovatel Městskému soudu v Praze vytkl, že si pro rozhodnutí o jeho
žalobě neopatřil v originále kompletní spisový materiál, jenž se týká se napadeného správního
rozhodnutí žalovaného, a to včetně doručenek. Podle stěžovatele měl soud k dispozici pouze
xerokopie některých listin ze správního spisu opatřené razítkem s textem, podle kterého byly
kopie pořízeny z archivních dokladů žalovaného dne 16. 12. 2004. Pokud se s tím soud
spokojil, jde podle stěžovatele o natolik zásadní vadu řízení, která již sama o sobě odůvodňuje
zrušení napadeného rozhodnutí Městského soudu. Pokud snad soud správní spis měl
k dispozici, avšak nepřipojil jej k soudnímu spisu, jde o porušení zásady rovného postavení
účastníků (§36 odst. 1 s. ř. s.).
Dále stěžovatel Městskému soudu v Praze vytkl, že nezohlednil, že stěžovatel byl
ve správním řízení vedeném před žalovaným zcela ignorován a protizákonně z něho úplně
vyloučen. Podle stěžovatele se měl soud primárně zabývat otázkou, zda ve správním řízení
měl stěžovatel jako zcela ignorovaný účastník řízení vůbec možnost vyčerpat řádné opravné
prostředky. Podle stěžovatele žalovaný tvrdí, že napadené správní rozhodnutí nabylo právní
moci 12. 7. 1999. Aby však rozhodnutí skutečně nabylo právní moci, muselo by být řádně
doručeno všem účastníkům řízení; pokud by se doručovalo zástupci účastníka správního
řízení, muselo by být jeho zastoupení řádně prokázáno a musí splňovat předepsané náležitosti.
Podle stěžovatele tedy měl Městský soud v Praze z originálu správního spisu zjistit,
zda napadené rozhodnutí vychází ze správního řízení řádně vedeného se všemi účastníky
řízení a zda jim všem bylo řádně doručeno. Pouze při zjištění, že správní rozhodnutí řádně
doručeno nebylo, takže nenabylo právní moci, by bylo podle stěžovatele možno souhlasit
se závěrem, že jeho žaloba je nepřípustná pro předčasnost podle §68 písm. a) s. ř. s. Pokud
by správní rozhodnutí v právní moci bylo, měl podle stěžovatele soud zkoumat, zda správní
žaloba je a priori nepřípustná podle §68 písm. a) s. ř. s., jestliže účastník správního řízení
neměl v důsledku nesprávného úředního postupu možnost brojit proti takovémuto rozhodnutí
řádným opravným prostředkem ve správním řízení a zda mu případně nepřísluší žalobní
legitimace podle §65 odst. 2 s. ř. s.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil; kasační stížnost mu byla spolu s výzvou
k eventuelnímu vyjádření zaslána.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu jsou
v ní namítány důvody odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., třebaže stěžovatel
v ní poukazuje i na §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Je-li totiž kasační stížností napadeno
usnesení o odmítnutí žaloby, přicházejí pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze kasační
důvody dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí
o odmítnutí návrhu. Pod tento důvod spadá také případ, kdy vada řízení před soudem měla
nebo mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu, a dále vada
řízení spočívající v tvrzené zmatečnosti řízení před soudem (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, zveřejněný pod č. 625/2005
Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu). Rozsahem a důvody kasační stížnosti
je Nejvyšší správní soud podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
V kasační stížnosti je jednak namítána vada řízení před Městským soudem v Praze,
jež mohla mít vliv na zákonnost jeho rozhodnutí, která měla spočívat v tom, že tento soud
o odmítnutí žaloby měl rozhodovat bez toho, aby měl k dispozici kompletní správní spis
žalovaného s originálními listinami, jednak namítáno nesprávné posouzení právní otázky,
zda správní rozhodnutí žalovaného nabylo právní moci, a konečně namítáno nesprávné
posouzení právní otázky, zda i v případě, kdy by rozhodnutí správního orgánu první instance
nabylo právní moci, jelikož v důsledku jeho nesprávného postupu ve správním řízení bylo
jednomu z účastníků řízení znemožněno podat proti němu odvolání, je správní žaloba
takto postiženého účastníka řízení proti tomuto rozhodnutí přípustná.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené rozhodnutí Městského
soudu v Praze a dospěl k závěru, že kasační stížnost není v žádné ze svých částí důvodná.
Městský soud v Praze odůvodnil rozhodnutí o odmítnutí žaloby tím, že soudní
přezkum správních rozhodnutí není neomezený a může nastoupit teprve tehdy, když ten,
kdo se jej domáhal, vyčerpal řádné opravné prostředky, jež mu zákon poskytuje v řízení
správním. Stěžovatel však tyto prostředky ve správním řízení nevyčerpal, třebaže mohl proti
rozhodnutí žalovaného, tedy správního orgánu první instance, podat odvolání, a proto bylo
třeba jeho žalobu posoudit jako nepřípustnou podle §68 písm. a) s. ř. s. Městský soud v Praze
dodal, že skutečnosti, v nichž stěžovatel spatřuje nezákonnost rozhodnutí žalovaného a řízení,
jež předcházelo jeho vydání, mimo jiné i námitky týkající se jeho účastenství ve stavebním
řízení a případného zastoupení), musí být nejprve řešeny v řízení správním.
S výše uvedenými právními závěry Městského soudu v Praze se Nejvyšší správní soud
zcela ztotožňuje a poukazuje na to, že jsou odrazem stálé judikatury správních soudů,
jež obstála v testu ústavnosti (ze starší judikatury srov. např. usnesení Krajského soudu v Brně
ze dne 28. 8. 1997, č. j. 30 Ca 114/97 - 46 a usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 8. 1998,
sp. zn. II. ÚS 407/97; srov. dále usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 31. 10. 1997,
č. j. 6 A 19/97 - 15, rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 19. 11. 1992, č. j. 6 A 58/92 - 22;
z judikatury recentní, vydané již za účinnosti s. ř. s., srov. usnesení Nejvyššího správního
soudu ze dne 16. 11. 2004, č. j. 1 As 28/2004 - 106, zveřejněné pod č. 454/2005 Sbírky
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu).
Usnesení o odmítnutí žaloby stěžovatele spočívalo ve své podstatě pouze na právním
posouzení věci a neopíralo se o žádné skutečnosti, které by byly mezi stěžovatelem
a žalovaným sporné. Stěžovatel tvrdil a žalovaný potvrzoval, že ve stavebním řízení za
vlastníky bytových jednotek i nebytových prostor v domě, v němž byly prováděny stavení
úpravy, jednala společnost J., spol. s r. o. Otázka, zda se tak dělo oprávněně, na základě řádné
plné moc, anebo neoprávněně, nebyla pro posouzení otázky přípustnosti stěžovatelovy žaloby
rozhodná. Ve vztahu ke splnění podmínky přípustnosti stanovené v §68 písm. a) s. ř. s.
(vyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem, připouští-li je
zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu jeho práv změněno k
opravnému prostředku jiného) bylo nutno u stěžovatelovy žaloby zkoumat pouze to, zda
vyčerpal řádné opravné prostředky resp. zda je nevyčerpal, avšak rozhodnutí správního
orgánu bylo na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku jiného. K posouzení této
otázky si Městský soud v Praze opatřil zcela dostačující podklady, zejména xerokopie
rozhodných dokumentů ze správního spisu a vyjádření žalovaného. Z obsahu těchto
dokumentů je nepochybné, že proti napadenému rozhodnutí žalovaného nepodal nikdo
odvolání, a to nejen žádný ze subjektů, s nimiž žalovaný jednal jako s účastníky řízení
či jejich zástupci, nýbrž ani nikdo, kdo by tvrdil, že s ním jako s účastníkem má být jednáno,
ač tak žalovaným učiněno nebylo. Takové odvolání mohl – a měl – podat právě stěžovatel
s odůvodněním, že žalovaný ve stavebním řízení neoprávněně jednal se společností
J., spol. s r. o. jako s jeho zástupcem, ačkoli tato společnost jej není oprávněna v tomto řízení
zastupovat. Stěžovatel však žádné takové odvolání ve správním řízení nepodal, což ostatně
vyplývá i z jeho repliky ze dne 8. 1. 2005 k vyjádření žalovaného k žalobě, v níž soudu
předestřel argumentaci ve vztahu ke sporné otázce svého zastoupení ve stavebním řízení
společností J. , spol. s r. o. Tuto argumentaci však měl použít v odvolání proti správnímu
rozhodnutí žalovaného; teprve pokud by neuspěl, mohl se eventuálně domáhat žalobou
soudního přezkumu druhoinstančního správního rozhodnutí vydaného k jeho odvolání.
Městský soud v Praze tedy rozhodně nepochybil, pokud se omezil pouze na to, že si opatřil
podklady k výše uvedené rozhodné skutečnosti, zda k došlo vyčerpání řádných opravných
prostředků v řízení před správním orgánem stěžovatelem či zda rozhodnutí správního orgánu
bylo na újmu práv stěžovatele změněno k opravnému prostředku jiného účastníka řízení, a na
základě posouzení, že se tak nestalo, rozhodl o odmítnutí žaloby. Další podklady, zejména
originály listin ze správního spisu včetně doručenek, nebylo vůbec potřeba si pro účely
rozhodnutí o odmítnutí žaloby opatřovat.
K námitkám nesprávného posouzení právní otázky, zda správní rozhodnutí žalovaného
nabylo právní moci, a právní otázky, zda i v případě, kdy by rozhodnutí správního orgánu
první instance nabylo právní moci, jelikož v důsledku jeho nesprávného postupu ve správním
řízení bylo jednomu z účastníků řízení znemožněno podat proti němu odvolání, je správní
žaloba takto postiženého účastníka řízení proti tomuto rozhodnutí přípustná, nutno
poznamenat, že takovými právními otázkami se Městský soud v Praze v napadeném usnesení
vůbec nezabýval, neboť k tomu při rozhodování o odmítnutí žaloby nebylo žádného důvodu.
Proto je ani nemohl posoudit nesprávně. Při posuzování žaloby stěžovatele se Městský soud
v Praze zcela správně soustředil nejprve na otázku posouzení její přípustnosti, konkrétně pak
na otázku splnění podmínek přípustnosti podle §68 písm. a) s. ř. s. Byl-li totiž dán důvod
nepřípustnosti žaloby podle tohoto ustanovení, postačovalo to zcela pro rozhodnutí o žalobě
a nebylo důvodu ani možnosti zabývat se žalobou meritorně, neboť jediným správným
rozhodnutím soudu v této situaci nutně muselo být odmítnutí žaloby.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl po přezkoumání kasační
stížnosti k závěru, že tato není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Obiter dictum dlužno poznamenat, že pokud má stěžovatel za to, že rozhodnutí
žalovaného jako správního orgánu první instance mu nebylo řádně oznámeno doručením
písemného vyhotovení [§140 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon), §25 odst. 3, §51 odst. 1 spr. ř.], neboť se domnívá, že doručení společnosti
J. , spol. s r. o. není ve vztahu k jeho osobě účinným doručením, jelikož tato společnost nebyla
ve stavebním řízením jeho zástupcem, nebrání mu nic v tom, aby podal proti tomuto
rozhodnutí ve správním řízení odvolání, v němž své námitky, obsažené ve správní žalobě,
uplatní. Bylo by pak na správním orgánu druhé instance, aby se s námitkami
stěžovatele vypořádal a zejména posoudil, zda rozhodnutí žalovaného právní moci nabylo
či nikoli – v této souvislosti by samozřejmě klíčovou otázkou bylo, zda stěžovatel byl v řízení
před žalovaným zastoupen společností J. , spol. s r. o., anebo nikoli, neboť z posouzení této
otázky by vycházela i úvaha o tom, zda mu bylo rozhodnutí žalovaného řádně doručeno a zda
odvolání proti němu podává stěžovatel včas. Teprve poté, co by správní orgán druhé instance
o odvolání stěžovatele rozhodl, mohla by se případně stěžovateli za splnění předepsaných
zákonných podmínek otevřít cesta k přezkumu tohoto rozhodnutí soudem ve správním
soudnictví, neboť teprve tehdy by mohly být splněny podmínky přípustnosti žaloby podle
§68 písm. a) s. ř. s.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovaný správní orgán
měl ve věci úspěch, nevznikly mu však náklady řízení o kasační stížnosti přesahující rámec
jeho běžné úřední činnosti. Stát, jednající v tomto řízení žalovaným, proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení (§60 odst. 4 in fine ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. září 2005
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu