ECLI:CZ:NSS:2017:2.AS.260.2016:44
sp. zn. 2 As 260/2016 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše
Doškové a soudců JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce:
Lesostavby Třeboň a. s., se sídlem Třeboň, Novohradská 226, zast. Mgr. Andreou Žatkovou,
advokátkou, se sídlem Ostrava, Teslova 1125, proti žalovanému: Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže, se sídlem Brno, třída Kpt. Jaroše 7, o žalobě na ochranu
před nezákonným zásahem, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu
v Brně ze dne 28. 7. 2016, č. j. 30 A 74/2016 – 208,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
1. Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce jako stěžovatel domáhá zrušení
shora uvedeného usnesení krajského soudu, kterým byla odmítnuta jeho žaloba na ochranu
před nezákonným zásahem.
2. Žalobou byl napaden zásah spočívající v upřesnění předmětu správního řízení ze dne
25. 2. 2016, č. j. ÚOHS-S426/2012/KD-07136/2016/851/LŠt, jímž došlo „mlčky“ k zúžení
dříve opakovaně rozšiřovaného předmětu řízení a fakticky k vyslovení neviny ve vztahu k dříve
vytýkanému spáchání správních deliktů ve třinácti případech výběrových řízení. Žalobou
bylo požadováno vyslovení, že tento zásah je nezákonný, dále vyslovení zákazu pokračování
v řízení vymezeném tímto upřesněním, a uložení obnovení stavu před tímto zásahem.
3. Krajský soud v napadeném usnesení zaujal právní názor, že žalobce brojí proti jednomu
z procesních úkonů žalovaného v průběhu správního řízení, který je součástí procesního postupu,
jenž již byl navíc ukončen rozhodnutím ze dne 4. 5. 2016. K tomu poukázal na právní názory
zaujaté v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2009, č. j. 8 Aps 6/2007 - 256,
a ze dne 31. 7. 2006, č. j. 8 Aps 2/2006 – 95 (všechna v rozsudku citovaná rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz). Podle krajského soudu lze procesní otázky
včetně zahájení a vedení správního řízení zkoumat v rámci řízení o žalobě proti konečnému
rozhodnutí; je zde tedy jiná procesní cesta ochrany účastníka správního řízení. Žalobu z těchto
důvodů považoval za nepřípustnou podle §85 s. ř. s. a odmítl ji podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
4. Stěžovatel opírá svou kasační stížnost o důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
neboť napadené usnesení považuje za nezákonné. Podrobně popisuje skutkový stav
a zdůrazňuje, že žalovaný v řízení zahájeném dne 31. 7. 2012 proti jiným subjektům postupně
rozšiřoval řízení na další subjekty a na další skutky. Konkrétně při prvním upřesnění předmětu
správního řízení dne 4. 11. 2013 rozšířil kruh účastníků řízení o stěžovatele a vymezil třináct
zkoumaných veřejných zakázek. Druhé upřesnění ze dne 10. 8. 2015 rozšířilo okruh zkoumaných
veřejných zakázek na osmnáct. Třetí upřesnění předmětu správního řízení (napadené žalobou)
ze dne 25. 2. 2016 vymezilo okruh zkoumaných veřejných zakázek tak, že se stěžovatele týkalo
pouze pět případů, z čehož stěžovatel vyrozuměl, že ve vztahu ke třinácti případům bylo takto
mlčky vysloveno, že se porušení zákona nedopustil. To bylo následně potvrzeno dalším
postupem žalovaného v řízení, konkrétně sdělením „Výhrad k dohodám v rámci správního řízení
sp. zn. ÚOHS-S426/2012/KD“ ze dne 9. 3. 2016 (dále jen „sdělení výhrad“). Stěžovatel
se tak dostal do situace, kdy jako účastník správního řízení vedeného mj. i proti němu pro správní
delikt podle §3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb. o ochraně hospodářské soutěže a o změně
některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), jehož se měl dopustit v případě
osmnácti konkrétních výběrových řízení na stavební veřejnou zakázku, se v důsledku třetího
upřesnění předmětu správního řízení stal účastníkem pouze ohledně těchto pěti výběrových
řízení.
5. Proto považuje třetí upřesnění předmětu správního řízení za zásah, proti němuž nemá
žádné jiné prostředky právní ochrany. Nejednalo se totiž o pouhé upřesnění, ale o nezákonné
zúžení trestního obvinění, a tedy i konkludentní vyslovení neviny ke třinácti výběrovým řízením
na stavební veřejnou zakázku. O vině a nevině je možné rozhodnout pouze rozhodnutím
ve formálním a materiálním smyslu, které by bylo žalovatelné podle §65 odst. 1 s. ř. s. Zkrácení
stěžovatelových práv pak spočívá v tom, že ohledně třinácti prošetřovaných případů nebylo
vysloveno, že on při nich zákon neporušil. To mj. znamená, že nebyla vytvořena překážka věci
rozhodnuté a není tu překážka proti případnému opětovnému vedení správního řízení
žalovaným. Stěžovatel musel efektivně vést obhajobu proti všem osmnácti případům,
aniž by výsledkem bylo deklaratorní zjištění ve vztahu ke třinácti případům, že se porušení
zákona nedopustil. Tím byl zkrácen v právu na spravedlivý proces podle čl. 36 Listiny
a čl. 6 Úmluvy. Důsledky tohoto zásahu trvají.
6. V tom stěžovatel spatřuje předpoklady pro poskytnutí ochrany podle §82 s. ř. s.
ve smyslu rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, sp. zn. 2 Aps 1/2005, ze dne
22. 10. 2015, sp. zn. 7 As 12/2015, a ze dne 21. 7. 2016, sp. zn. 2 As 94/2016.
7. Napadenému usnesení krajského soudu stěžovatel vytýká nepřezkoumatelnost
pro nedostatek důvodů a nesprávnost právního posouzení. Krajský soud žalobu hodnotil pouze
mechanicky a v obecné rovině, aniž se zabýval konkrétními dopady třetího upřesnění předmětu
správního řízení na stěžovatele a významem zásahu do jeho práv. Krajský soud přitom sám
poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2006, č. j. 8 Aps 2/2006 - 95,
podle něhož ovšem nelze podrobovat testu zákonnosti jednotlivé procesní úkony, jen pokud
samy o sobě nepředstavují zásah do práv účastníka řízení. Stejně podle rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 3. 2. 2016, č. j. 6 Afs 84/2015 – 31, lze zásahovou žalobou napadnout
jednotlivé úkony správce daně v průběhu daňové kontroly, zasahují-li do právní sféry žalobce.
Z judikatury Nejvyššího správního soudu tak plyne, že předmětem zásahové žaloby
mohou být i procesní úkony. K tomu dále poukazuje na rozsudek tohoto soudu ze dne
31. 8. 2005, č. j. 2 Afs 144/2004 – 110, týkající se daňové kontroly, a ze dne 25. 2. 2016,
č. j. 5 Afs 7/2011 - 99, týkající se místního šetření. Krajský soud se ve světle této judikatury vůbec
nezabýval žalobní argumentací, že stěžovatel nemá jiný účinný prostředek ochrany, který by mohl
uplatnit. Takové odůvodnění je v rozporu s rozhodnutími Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, ze dne 16. 4. 2015, č. j. 5 Azs 150/2014 - 62, či ze dne
22. 7. 2016, č. j. 5 Azs 89/2016 - 25. Ke dni podání žaloby neexistovalo žádné krajským soudem
odkazované konečné věcné rozhodnutí. Ostatně ani při jeho existenci by stěžovatel nemohl
dosáhnout obnovy stavu před zásahem, navíc žaloba by nemusela vést ke zrušení rozhodnutí,
jak ostatně Nejvyšší správní soud uvedl v rozsudku ze dne 31. 3. 2016, č. j. 6 Afs 84/2012 - 43,
v němž zjištěná procesní porušení pouze vytkl pro budoucí správní řízení.
8. Z těchto důvodů stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
9. Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti tvrdí, že se vůči stěžovateli nedopustil
žádné nezákonnosti. Upřesňování předmětu správního řízení odpovídalo tomu, jak se v jeho
průběhu dařilo opatřovat důkazy umožňující přesnější představu o tom, jak a kým byly delikty
spáchány. Upřesňování předmětu řízení bylo vždy soudy akceptováno, jak je zřejmé
např. z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, č. j. 1 Afs 58/2009 - 541.
Judikatura se vymezuje zejména proti rozšíření předmětu správního řízení, nikoliv vůči
jeho zúžení, jímž k zásahu do práv nedochází. Žalovaný podotýká, že dané správní řízení
bylo výjimečné svým rozsahem i počtem účastníků řízení. Analogii s trestním řízením žalovaný
považuje za nevhodnou pro řadu odlišností. Žalovaný je názoru, že zúžení předmětu řízení není
vůbec způsobilé být zásahem ve smyslu judikatury správních soudů, zejména proto, že v době
podání žaloby již bylo vydáno konečné věcné rozhodnutí, které je předmětem správních žalob,
mj. i ze strany stěžovatele. Stěžovatelův názor na označení procesního úkonu nezákonným
zásahem považuje za extrémní, neboť účastník řízení zpravidla bývá dotčen jakýmkoliv úkonem
v řízení. Stěžovatelem odkazovaná judikatura také rozlišuje úkony činěné v průběhu řízení podle
intenzity dotčení práv a podle možnosti jiné ochrany. Žalovaný opakuje, že se jednalo o úkon
v řízení směřujícím k vydání meritorního rozhodnutí, přičemž nebyly dány podmínky
pro zastavení řízení podle §66 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. Stěžovatel podával
žalobu v době, kdy mu již bylo zasláno sdělení výhrad s určením lhůty k vyjádření před vydáním
rozhodnutí. Názor o nedostatku ochrany cestou žaloby proti rozhodnutí stěžovatel sám neguje
tím, že ji podal, nehledě na to, že v rámci obou typů žalob se k procesnímu pochybení shodně
přihlíží jen při určité intenzitě. Žalovaný uzavírá, že zúžení správního řízení vůbec není schopno
být nezákonným zásahem ve smyslu §82 s. ř. s. , protože zcela postrádá donucovací složku
či intenzitu zásahu do práv a navíc jde o procesní úkon přezkoumatelný v rámci řízení o žalobě
proti rozhodnutí, která je žalobou primární. Navrhuje zamítnutí kasační stížnosti.
10. Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas, jde o rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost přípustná, a stěžovatel je zastoupen advokátkou. Kasační stížnost
je tedy přípustná.
11. Důvodnost kasační stížnosti pak Nejvyšší správní soud posoudil v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání
za podmínek vyplývajících z ustanovení §109 odst. 2 věty první s. ř. s.
12. Stěžovatel brojí proti tomu, že jeho žaloba byla odmítnuta, a v prvé řadě poukazuje
na nedostatky v odůvodnění napadeného usnesení. Pokud by usnesení pro nedostatky
v odůvodnění skutečně bylo nepřezkoumatelné, byl by to dů vod k jeho zrušení,
neboť jen u přezkoumatelného rozhodnutí lze zpravidla vážit další kasační námitky.
13. K otázce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí pro nedostatek důvodů se zdejší
soud vyjádřil zejména v rozsudcích ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75
(publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS), ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 – 130
(publ. pod č. 244/2004 Sb. NSS), ze dne 12. 12. 2003, č. j. 2 Ads 33/2003 – 78
(publ. pod č. 523/2005 Sb. NSS), ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 – 44 či ze dne
8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 – 74. Obdobné jsou i právní názory zaujaté v dalších rozhodnutích
včetně těch, na něž poukazuje stěžovatel v kasační stížnosti.
14. V daném případě jsou z napadeného usnesení krajského soudu dostatečně zřejmé důvody,
které vedly k odmítnutí žaloby, soud se zabýval jak charakterem žalovaného úkonu, tak i dalšími
podmínkami pro věcné projednání žaloby. Důvodem pro odmítnutí žaloby bylo označení
žalovaného úkonu za procesní úkon, který je přezkoumatelný v rámci posouzení
zákonnosti věcného rozhodnutí. Odmítnutí žaloby stojí výslovně na nepřípustnosti podle
§85 s. ř. s. Je-li tento důvod dán, nemůže být na újmu přezkoumatelnosti usnesení,
pokud se krajský soud hlouběji nezabýval mírou dotčení stěžovatelových práv označeným
úkonem žalovaného. Výtka směřující vůči přezkoumatelnosti usnesení je tak spíše stěžovatelovým
nesouhlasem s právním posouzením.
15. Z listin ze správního spisu je zřejmá správnost stěžovatelova popisu průběhu
řízení, jak je popsáno výše v odst. 4. Předmětem třetího upřesnění předmětu správního řízení
ze dne 25. 2. 2016 bylo vymezení výběrových řízení tak, že se stěžovatele nadále týkalo pouze
pět z nich. Totéž plyne i ze sdělení výhrad ze dne 9. 3. 2016, jimiž byli účastníci řízení
vyrozuměni o rozsahu výběrových řízení, u nichž žalovaný shledal porušení právních
předpisů, jimiž shrnul zjištěné skutečnosti, uvedl své závěry a upozornil na předpokládané
pokuty. Ke skutkovým zjištěním je třeba doplnit, že stěžovatel podal žalobu na ochranu
před nezákonným zásahem dne 3. 5. 2016. Dne 4. 5. 2016 vydal žalovaný rozhodnutí
č. j. ÚOHS-S426/2012/KD-19076/2016851/Lšt. Tímto rozhodnutím byla mj. uložena
pokuta i stěžovateli, a to pro porušení zákazu stanoveného v §3 odst. 1 zákona o ochraně
hospodářské soutěže ve výběrových řízeních uvedených v bodech I., II., III., IV. a VIII. výroku,
dále pak podrobně rozepsaných odůvodnění vztahujících se k jednotlivým skutkům,
a nakonec je existence pěti správních deliktů stěžovatele zmíněna i v úvaze o výši pokuty
na s. 142 rozhodnutí.
16. Podle §82 s. ř. s. se může ochrany před nezákonným zásahem domáhat každý, kdo tvrdí,
že jím byl zkrácen na svých právech. Stěžovatel poukazuje na vymezení podmínek pro označení
úkonu za nezákonný zásah v několika rozsudcích tohoto soudu. V dané věci je ovšem sporné,
zda těmto podmínkám žalovaný úkon odpovídá, konkrétně zda procesní úkon spočívající
v upřesnění předmětu správního řízení může být považován za nezákonný zásah. Stěžovatel
nerozporuje, že se jedná o procesní úkon žalovaného v průběhu správního řízení. Lze přisvědčit
žalovanému, že zejména v sankčním řízení může být účastníkem negativně vnímán jakýkoliv
úkon správního orgánu.
17. Podrobení jednotlivých procesních úkonů přezkumu v rámci zásahové žaloby by vedlo
k extrémním důsledkům spočívajícím ve znemožnění řádného průběhu takových řízení. Krajský
soud proto také správně ve svém usnesení vycházel z rozsudku tohoto soudu ze dne 31. 7. 2006,
č. j. 8 Aps 2/2006 - 95, podle něhož jednotlivé procesní úkony nelze považovat za nezákonné
zásahy a ochrany před nimi se lze domáhat jen v rámci zkoumání zákonnosti vydaného
rozhodnutí. Je pravdou, že existují soudní rozhodnutí, která určitý postup či úkony správního
orgánu předmětem zásahové žaloby již učinila; na nich také stojí argumentace stěžovatele
(např. daňová kontrola, místní šetření v daňovém řízení, výzvy ke splnění určité povinnosti).
Všem těmto případům však je společná nejen intenzita zásahu do práv účastníka řízení,
ale zejména nejistota, že řízení bude ukončeno žalobou napadnutelným rozhodnutím.
Tato nejistota je důvodem pro umožnění zásahové žaloby, neboť jinak by mohla nastat situace,
že by účastník řízení zůstal zcela bez ochrany. Jinak je tomu v případech, kde výsledkem řízení
je rozhodnutí; tam veškeré nezákonnosti postupu lze napadnout v rámci žaloby podané proti
rozhodnutí podle §65 s. ř. s. V daném případě byl upřesněn předmět správního řízení,
bezprostředně poté bylo vydáno sdělení výhrad, což je specifický prostředek ve správním řízení
vedeném žalovanou (§21b zákona o hospodářské soutěži), který je informací o shromáždění
podkladů pro rozhodnutí a o jejich posouzení a současně i signálem o blízkém vydání rozhodnutí
ve věci samé.
18. Lze-li tedy předpokládat, že ve správním řízení bude vydáno rozhodnutí, pak v rámci
žaloby proti němu lze zkoumat i zákonnost správního procesu. Žaloba proti rozhodnutí
je zde tedy tou cestou ochrany práv účastníka správního řízení, kterou má na mysli
§85 s. ř. s. Neobstojí názor stěžovatele, že zásahová žaloba mu na rozdíl od žaloby proti
rozhodnutí umožňuje dosáhnout stavu před úkonem. Shledal-li by soud při přezkumu rozhodnutí
nezákonnost v upřesnění předmětu správního řízení zasahující zákonnost konečného rozhodnutí,
pak by v tomto směru při zrušení rozhodnutí zavázal správní orgán právním názorem stejného
dopadu.
19. Stěžovatel také připomíná, že v době, kdy podával žalobu na ochranu před nezákonným
zásahem, nebylo ještě rozhodnutí vydáno. Není podstatné, že tento časový údaj je skutečně
hraniční, podstatné je, že se jednalo o řízení, které mělo být rozhodnutím ukončeno. Navíc soud
v případě žaloby na ochranu proti nezákonnému zásahu, v níž není požadována pouze deklarace
nezákonnosti zásahu, rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí
(§87 odst. 1 s. ř. s.); v té době již bylo vydáno rozhodnutí a možnost ochrany cestou žaloby proti
rozhodnutí byla nezpochybnitelná. Žalovaný také připomíná, že taková žaloba byla stěžovatelkou
podána. Bude úkolem krajského soudu v rámci tamního řízení o žalobě, aby se v mezích
uplatněných žalobních námitek zabýval zákonností procesního postupu včetně dispozice
žalovaného s předmětem řízení a včetně posouzení úplnosti vyčerpání předmětu řízení
vydaným rozhodnutím. Nejvyššímu správnímu soudu v rámci tohoto kasačního řízení nepřísluší
se k těmto otázkám jakkoliv vyjadřovat.
20. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že krajský soud v souladu s §46 odst. 1 písm. d)
s. ř. s. odmítl žalobu jako nepřípustnou ve smyslu §85 s. ř. s. Kasační stížnost tedy není důvodná,
a proto ji Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
21. O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení, které mu vznikly. Žalovanému, který by jako procesně úspěšný účastník řízení
o kasační stížnosti na jejich náhradu zásadně měl právo, žádné náklady nad rámec běžné úřední
činnosti s tímto řízením nevznikly, a proto mu jejich náhradu soud nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. ledna 2017
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu