ECLI:CZ:NSS:2017:2.AS.291.2016:40
sp. zn. 2 As 291/2016 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci navrhovatele: Ing. R. K., zast.
Mgr. Ing. Vítězslavem Paděrou, advokátem se sídlem Bulharská 588/1, Praha 10, proti odpůrci:
Město Špindlerův Mlýn, se sídlem Svatopetrská 173, Špindlerův Mlýn, zast. Mgr. Vojtěchem
Metelkou, advokátem se sídlem Martinská 608/8, Plzeň, o návrhu na zrušení opatření obecné
povahy – Změny č. 1 Územního plánu Špindlerův Mlýn, schváleného zastupitelstvem města
Špindlerův Mlýn dne 11. 4. 2016 usnesením č. 9/18/2016-Z, v řízení o kasační stížnosti
navrhovatele proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 14. 10. 2016, č. j. 30 A
44/2016 – 118,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Navrhovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Odpůrci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Včasně podanou kasační stížností brojí navrhovatel (dále jen „stěžovatel“) proti shora
označenému rozsudku (dále jen „napadený rozsudek“) Krajského soudu v Hradci Králové
(dále jen „krajský soud“), kterým byl zamítnut jeho návrh na zrušení opatření obecné povahy
„Změna č. 1 Územního plánu Špindlerův Mlýn“, schváleného usnesením zastupitelstva města
Špindlerův Mlýn ze dne 11. 4. 2016, č. 9/18/2016-Z, a účinného od 27. 4. 2016 (dále jen „změna
územního plánu“).
Stěžovatel se návrhem v řízení před krajským soudem domáhal zrušení celé změny
územního plánu, neboť jí byl nezákonně zkrácen na svých vlastnických právech, změna byla
pořízena postupem, který je v rozporu s právními předpisy, a rozhodnutí odpůrce o námitkách
vznesených stěžovatelem v procesu pořizování změny územního plánu je nesprávné a nezákonné.
Stěžovatel byl vlastníkem pozemků v X (dále uváděné pozemkové parcely vždy náleží do k. ú. X,
není-li uvedeno jinak), které jsou změnou územního plánu přímo dotčeny. Dle stěžovatele bylo
zařazení jím vlastněných pozemků p. č. X a X do funkční plochy OS.4 – občanská vybavenost
sportovního charakteru, lyžařské sjezdové tratě bez možnosti doprovodných staveb (dále jen „OS.4“)
neodůvodněné, nepřiměřené, rozporné s §3 odst. 2 písm. a), §5 odst. 2 a §20 odst. 1, 3 vyhlášky
č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území (dále jen „vyhláška
č. 501/2006 Sb.“), a způsobilo mu újmu. Námitky, které stěžovatel v procesu přijímání změny
územního plánu k tomuto uplatnil, nebyly řádně, správně a přezkoumatelně vypořádány.
V rozporu s ustanovením §58 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon), v rozhodném znění (dále jen „stavební zákon“), došlo k nezahrnutí pozemku
p. č. X do zastavěného území, a to s nesprávným a nezákonným odůvodněním.
Krajský soud ve svém zamítavém rozsudku zejména uvedl, že zrušit je možné pouze
výrok opatření obecné povahy nebo jeho část, nikoli však odůvodnění opatření obecné povahy.
Jelikož rozhodnutí o námitkách stěžovatele se dle §172 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní
řád, v rozhodném znění (dále jen „správní řád“), uvede jako součást odůvodnění opatření obecné
povahy, dospěl krajský soud k závěru, že není v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo
jeho části oprávněn zrušit toliko rozhodnutí pořizovatele změny územního plánu o námitkách
stěžovatele. Krajský soud dále dospěl k závěru, že pokud stěžovatel nesouhlasí se zařazením jeho
pozemků p. č. X a X do nezastavěného území obce, pak k tomuto jejich zařazení došlo již
vydáním samotného územního plánu z roku 2011, nikoli změnou územního plánu. Uvedených
pozemků se změna vymezení zastavěného území obce nedotýká, neboť tyto jsou ponechány
ve stavu nastoleném již územním plánem z roku 2011.
Dále v napadeném rozsudku krajský soud uvedl, že nebyl oprávněn posuzovat správnost
či racionalitu zařazení stěžovatelem zmiňovaných pozemků do jednotlivých funkčních ploch.
Zařazení pozemků a staveb do jednotlivých funkčních ploch je plně v pravomoci orgánu místní
samosprávy, tedy odpůrce. Z žádného ustanovení stavebního zákona pak nevyplývá,
že by jednotlivým vlastníkům pozemků a staveb v území dotčeném připravovaným územním
plánem vznikl nárok, aby jejich nemovitosti byly zařazeny do funkčních ploch dle jejich
požadavků, přání či představ, které by jim nejvíce konvenovaly. Uvedený právní názor podpořil
krajský soud citacemi judikatury Nejvyššího správního soudu, konkrétně rozsudku ze dne
18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006 – 74, ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 – 73 a ze dne
12. 11. 2013, č. j. 2 Aos 3/2013 – 36. Naproti tomu však musí být zařazení nemovitosti do určité
funkční plochy dostatečně zdůvodněno v rámci vypořádání případné námitky vlastníka takové
nemovitosti. V tomto ohledu pak krajský soud shledal příslušnou část odůvodnění změny
územního plánu přezkoumatelnou a vyhovující.
Stěžovatel označil jako obecné důvody své kasační stížnosti důvody dle §103 odst. 1
písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Důvody pro zrušení napadeného rozsudku spatřuje jednak
v nesprávném posouzení právní otázky krajským soudem v předcházejícím řízení, dále
pak v nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů.
Konkrétně stěžovatel namítá, že se krajský soud nezabýval námitkou neexistence,
resp. neprokázání veřejného zájmu na zařazení stěžovatelových pozemků do funkční plochy
OS.4, přičemž opomenul vypořádat námitku nepřiměřenosti uvedeného řešení a nepřiměřenosti
újmy, která jeho přijetím stěžovateli vznikla. Odůvodnění zásadní změny ve způsobu budoucího
využití stěžovatelových pozemků by mělo obsahovat alespoň podrobné vysvětlení toho,
v čem je spatřován veřejný zájem a jakým způsobem tento veřejný zájem legitimně ospravedlňuje
konkrétní zásah do individuálních práv stěžovatele. V tomto ohledu se však příslušný text změny
územního plánu „jako odůvodnění pouze tváří, ale ve skutečnosti jím není, když nelze přehlédnout, že důvody
uvedené v rozhodnutí o námitkách jsou v podstatě univerzální a z převážné části se opakují i v celé řadě dalších
odůvodnění rozhodnutí o námitkách proti návrhu“ změny územního plánu.
Pokud krajský soud přisvědčil odpůrci v tom, že při úvaze o zařazení stěžovatelových
pozemků je třeba respektovat územní rozhodnutí Městského úřadu Špindlerův Mlýn, odboru
výstavby, ze dne 4. 7. 2005, č. j. Výst.R1667/2005 (dále jen „územní rozhodnutí“), a že poukaz
na obsah tohoto územního rozhodnutí může sloužit k vypořádání stěžovatelovy námitky proti
návrhu změny územního plánu, stěžovatel v tomto s krajským soudem nesouhlasí. Krajský soud
v napadeném rozsudku nevysvětlil, proč považuje územní rozhodnutí za platné a závazné.
Dle stěžovatele krajský soud svým postojem v podstatě vyjádřil názor, že územní rozhodnutí
ukládá vlastníkovi dotčených pozemků povinnost umístit příslušné stavby. S tímto pak stěžovatel
rovněž nesouhlasí. Dle jeho názoru pozbylo územní rozhodnutí platnosti a navíc bylo
změněno povolením změny stavby obslužného objektu na rodinný dům, rozdělením pozemku
p. č. X na tři díly a konečně i povolením umístění stavby rodinného domu „RD-A“. V rámci
uvedených změn přitom nebylo opětovně rozhodnuto o umístění staveb specifikovaných dříve
v územním rozhodnutí, pročež má stěžovatel za to, že nová rozhodnutí nahradila dřívější územní
rozhodnutí v plném rozsahu.
Stěžovatel dále namítá, že veřejný zájem na zařazení jeho pozemků neplyne z odpůrcem
odkazovaného vyhodnocení vlivů na životní prostředí (dále jen „SEA“), ze stanoviska Správy
KRNAP ze dne 22. 10. 2014 ani ze stanoviska Krajského úřadu Královéhradeckého kraje,
odboru životního prostředí a zemědělství ze dne 23. 4. 2015. Napadený rozsudek
je nepřezkoumatelný, poněvadž krajský soud dospěl k závěru, že odkaz odpůrce na závěry těchto
dokumentů, stejně jako jeho následné odůvodnění nemožnosti vyhovění požadavku stěžovatele
na zahrnutí předmětných pozemků do funkční plochy BI- bydlení individuální, postačuje
k vypořádání stěžovatelových námitek. Krajský soud nesprávně označil uvedené podklady
za takové, které odůvodňují zamítnutí námitek stěžovatele.
Územním rozhodnutím byla na pozemcích p. č. X a X povolena stavba dětského
lyžařského vleku, jejímuž provedení ale nyní brání jejich zařazení územním plánem do funkční
plochy ZS.2 – zeleň sídelní specifická – nezastavitelné zahrady, v níž stavbu dětského vleku umístit
nelze. Stěžovatel proto poukazuje na dvojí přístup odpůrce k nutnosti respektovat umístění
staveb sporným územním rozhodnutím a spatřuje v něm cílenou snahu odpůrce zabránit využití
jeho pozemků k umístění staveb pro bydlení.
Dle stěžovatele krajský soud nedostatečně vypořádal jeho námitku, že lokalita Zm17/1
byla změnou územního plánu zařazena do plochy OS.4 v rozporu s ustanoveními §3 odst. 2
písm. a), §4 odst. 1, §5 odst. 2 a §20 odst. 1, 3 vyhlášky č. 501/2006 Sb. Krajský soud totiž
k této námitce pouze konstatoval, že jsou velmi diskutabilní tvrzení stěžovatele, že by stavba
malého lyžařského vleku a snowtubingu byla v příkrém rozporu s požadavky a kritérii
vymezenými ve shora citovaných ustanoveních prováděcí vyhlášky. Stěžovateli není zřejmé,
z jakého důvodu se krajský soud domníval, že by na předmětných pozemcích měla stát pouze
stavba malého lyžařského vleku. Stejně tak krajský soud nevysvětlil, proč měl předmětnou
stěžovatelovu námitku za nedůvodnou.
Stěžovatel ve svém návrhu namítal, že změna územního plánu je v rozporu s ustanovením
§58 odst. 2 a 3 stavebního zákona. Pozemky p. č. X a X mají nepochybně náležet do zastavěného
území obce, avšak odpůrce je v rámci změny územního plánu dle §58 odst. 3 do zastavěného
území nezahrnul. Nesprávný je tudíž závěr krajského soudu, že výrok změny územního plánu
není v rozporu se zákonem, když neobsahuje zařazení uvedených dvou pozemků do zastavěného
území. Je obecnou povinností odpůrce dle §58 odst. 3 stavebního zákona změnit územní plán
v případě potřeby aktualizace vymezení zastavěného území.
Konečně stěžovatel namítá, že pokud je zákonnou povinností krajského soudu
přezkoumat na základě návrhu zákonnost opatření obecné povahy jako celku, potom je soud jistě
oprávněn pro rozpor s právními předpisy zrušit předcházející rozhodnutí o námitkách, byť toto
rozhodnutí nebylo jindy předmětem samostatné správní žaloby. Nepodání správní žaloby proti
rozhodnutí o námitkách stěžovatele nemůže zbavit soud povinnosti přezkoumat toto rozhodnutí
v rámci návrhu na zrušení opatření obecné povahy.
Odpůrce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti předně odkázal na argumentaci
obsaženou v jeho vyjádření ze dne 19. 6. 2016 ke stěžovatelovu návrhu na zrušení změny
územního plánu. Stěžovatel dle jeho názoru uplatňuje ve své kasační stížnosti námitky obdobné
důvodům, pro něž se domáhal zrušení změny územního plánu krajským soudem. Odpůrce
má za to, že se krajský soud se všemi těmito důvody návrhu dostatečně a věcně správně
vypořádal. Jako zastavitelné plochy byly vymezeny pouze ty lokality, u kterých nebylo vydáno
negativní stanovisko dotčených orgánů a které nenarušovaly urbanistickou koncepci územního
plánu z roku 2011, to vše pouze v rozsahu nutném k vytvoření přiměřené rezervy zastavitelných
ploch s tímto funkčním využitím, aby byl zajištěn rozumný a postupný rozvoj sídelního celku
i v oblasti bydlení. Lokality, ve kterých bude výstavba objektů pro bydlení umožněna, se odpůrci
jevily jako k tomuto účelu vhodnější než lokalita Zm17/1. Správní soudy přitom nemají
pravomoc k tomu, aby mohly toto uvážení odpůrce přezkoumávat, jak plyne např. z rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 2. 2012, č. j. 6 Ao 8/2011 – 74. Funkční zařazení lokality
Zm17/1 do plochy OS.4 není projevem jakékoli odpůrcovy zvůle, neboť je objektivně
odůvodněno jak stanovisky dotčených orgánů, tak i zvolenou urbanistickou koncepcí dle oddílu
C.1 výrokové části územního plánu z roku 2011.
Ve vztahu ke sporovanému vymezení zastavěného území odpůrce uvedl, že pouze
pozemek p. č. X byl dotčen dřívějším zrušujícím rozsudkem krajského soudu ze dne 30. 5. 2013,
č. j. 30 A 5/2013 – 122, a došlo u něj tedy ke zrušení jeho zahrnutí do nezastavěného území obce.
Jelikož v uvedeném řízení před krajským soudem bylo prokázáno, že se daný pozemek nachází
v intravilánu obce, byl tento zahrnut změnou územního plánu do zastavěného území obce;
naproti tomu však nebylo třeba změnou územního plánu zařazovat ostatní pozemky stěžovatele
do zastavěného či nezastavěného území obce, neboť u nich k takovému zařazení došlo již
vydáním územního plánu z roku 2011. Pokud stěžovatel argumentuje výkladem ustanovení §58
odst. 3 stavebního zákona, pak text uvedeného ustanovení toliko stanovuje postup, kterým je
případně třeba aktualizovat vymezení zastavěného území obce. Dané ustanovení však nelze
vykládat tak, že by snad mělo odpůrci ukládat povinnost aktualizovat vymezení zastavěného
území obce v případě, kdy vlastník dotčených pozemků s tímto vymezením nesouhlasí. Tím by
totiž byla obcházena tříletá lhůta k napadení sporného vymezení zastavěného území návrhem na
zrušení příslušné části opatření obecné povahy ve smyslu §101b odst. 1 s. ř. s. Odpůrce má za to,
že o aktualizaci vymezení zastavěného území cestou změny územního plánu by bylo namístě
uvažovat zejména tehdy, mělo-li by tímto dojít k zohlednění faktické zastavěnosti území, které je
dosud územně plánovací dokumentací vymezeno jako nezastavěné (tedy pokud by příslušná
pozemková parcela byla v evidenci katastru nemovitostí vedena jako „zastavěná stavební
parcela“). Taková situace však nenastala u pozemků p. č. X a X, pročež odpůrce nebyl povinen o
tyto pozemky rozšířit zastavěné území obce vymezené územním plánem z roku 2011. Odpůrce
dále zdůraznil, že lokalitu Zm17/1 zařadil do funkční plochy OS.4, tedy plochy zastavitelné
stavbami občanské vybavenosti sportovního charakteru – lyžařské sjezdové tratě bez možnosti
doprovodných staveb, i přes to, že dle jeho názoru by pro danou lokalitu bylo vhodnější její
nezastavování. Učinil tak proto, že k této lokalitě se stále váže dosud platné územní rozhodnutí,
které nabylo právní moci dne 1. 8. 2005. Toto územní rozhodnutí nebylo zrušeno a nepozbylo
platnosti ani v důsledku plynutí času, neboť s realizací záměru, jenž byl tímto územním
rozhodnutím povolen, bylo již dříve započato. Odpůrce konečně vyjádřil názor, že jeho
rozhodnutí o stěžovatelových námitkách, jež bylo později vtěleno do textu odůvodnění změny
územního plánu, splňuje veškeré zákonné náležitosti, zejména pak srozumitelně a dostatečně
reaguje na stěžovatelovy námitky a je z něj zřejmé, proč těmto nebylo vyhověno. K požadavkům
na odůvodnění rozhodnutí o námitkách v procesu vydání opatření obecné povahy (územního
plánu) odpůrce rovněž odkázal na závěry nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III.
ÚS 1669/11.
Kasační stížnost je přípustná.
Kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud se v první řadě zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku, neboť z povahy věci je případná nepřezkoumatelnost soudního rozhodnutí takovou
vadou, která zpravidla znemožňuje (byť třeba jen zčásti) jeho faktický (věcný) přezkum.
Vymezením pojmu nepřezkoumatelnosti se Nejvyšší správní soud ve své rozhodovací
činnosti opakovaně zabýval. Za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů je třeba
pokládat zejména takové rozhodnutí soudu, z jehož odůvodnění není zřejmé, proč soud
nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení a proč námitky účastníka považuje
za liché, mylné nebo vyvrácené (dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005,
č. j. 2 Afs 24/2005 – 44, obdobně srov. rozsudek téhož soudu ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 - 73).
Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit stěžovateli v tom, že se krajský soud nezabýval
jeho námitkou nepřiměřenosti zařazení lokality Zm17/1 do funkční plochy OS.4, případně
že se nezabýval ani nepřiměřeností újmy stěžovateli tím způsobené a tím, že k přijetí tohoto
opatření nebyl dán veřejný zájem. Krajský soud tuto námitku pojal do rekapitulačního výčtu
důvodů stěžovatelova návrhu na zrušení změny územního plánu, když ji parafrázoval v prvém
odstavci strany druhé napadeného rozsudku. Úvahy krajského soudu stran důvodnosti uvedené
stěžovatelovy námitky jsou pak zachyceny zejména v rozsahu textu druhého odstavce strany
patnácté až třetího odstavce strany šestnácté napadeného rozsudku. Zde krajský soud obsáhle
citoval rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 – 73,
a odkázal na právní názory zaujaté týmž soudem v rozsudcích ze dne 18. 7. 2006,
č. j. 1 Ao 1/2006 – 74, a ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 Aos 3/2016 – 36. Na jejich základě krajský
soud konstatoval, že „nebyl oprávněn v přezkoumávané věci posuzovat správnost či racionalitu zařazení
navrhovatelem zmiňovaných nemovitostí do jednotlivých funkčních ploch. Stejně tak mu nepřísluší posuzovat návrh
na zařazení těchto nemovitostí do funkčních ploch, který učinil navrhovatel v průběhu přípravy a tvorby
napadeného územního plánu součástí svých námitek i součástí návrhu na přezkum opatření obecné povahy.
Zařazení pozemků a staveb do jednotlivých funkčních ploch je tak plně v pravomoci orgánu místní samosprávy,
tedy odpůrce. Z žádného ustanovení stavebního zákona pak nevyplývá, že by jednotlivým vlastníkům pozemků
a staveb v území dotčeném připravovaným územním plánem vznikl nárok, aby jejich nemovitosti byly zařazeny
do funkčních ploch dle jejich požadavků, přání či představ, které by jim nejvíce konvenovaly.“ Z uvedeného
je zřejmé, že se krajský soud uvedenou stěžovatelovou námitkou zabýval. Nejvyšší správní soud
považuje dané vypořádání za dostatečné a přezkoumatelné ve světle výše citovaného výkladu
pojmu nepřezkoumatelnosti rozhodnutí pro nedostatek důvodů.
Stěžovatel dále namítá, že krajský soud v napadeném rozsudku nevysvětlil, proč považuje
územní rozhodnutí za platné a závazné. I z tohoto důvodu považuje stěžovatel napadený
rozsudek za nepřezkoumatelný. Nejvyšší správní soud se v tomto se stěžovatelem neshoduje.
Krajský soud poskytl vysvětlení svého názoru ohledně platnosti a závaznosti územního
rozhodnutí na str. 19 napadeného rozsudku. Dle krajského soudu „[a]ni navrhovatel nezpochybňuje,
že realizace záměru vymezeného tímto územním rozhodnutím již byla zahájena (byl postaven X, aplikace
ustanovení §93 odst. 5 stavebního zákona, které se dovolává odpůrce, je tedy na místě. Nelze přehlédnout, že
územní rozhodnutí obecně, jakož i výrok územního rozhodnutí o umístění stavby ze dne 4. 7. 2005, č. j.:
Výst.R1668/2005, tvoří jeden celek. Pokud navrhovatel doložil k návrhu dvě osvědčení vydaná Městským
úřadem Špindlerův Mlýn dle §142 odst. 1 správního řádu dne 22. 1. 2014,
č. j.: DOK/Vyst/Jeb/1839/2013 a č. j.: DOK/Vyst/Jeb/1836/2013, v nichž daný správní orgán
konstatoval, že dané územní rozhodnutí v části, která se vztahuje ke stavbě lyžařského vleku a snowtubingu
na pozemcích p. č. X a X (vlastník navrhovatel), a v části, která se vztahuje ke stavbám na pozemku p. č. X
(vlastník O. S.), pozbylo platnosti, protože vlastník pozemků stavebnímu úřadu sdělil, že od zbytku záměru, ke
kterému se dané územní rozhodnutí vztahuje, upouští, pak o s ohledem na shora uvedené si krajský soud dovoluje
vyslovit významné pochybnosti o jejich zákonnosti a správnosti. Ostatně k podobným úvahám dospěl i Krajský
úřad Královéhradeckého kraje, který sice daná osvědčení nezrušil, jak uváděl odpůrce ve svém vyjádření k návrhu,
ale svůj negativní názor na jejich zákonnost ve svém rozhodnutí ze dne 15. 4. 2014, č. j. 3422/UP/2014/Sv
(týkajícím se jiné právní věci navrhovatele v dané lokalitě), jasně vyjádřil. Pokud tedy odpůrce při argumentaci a
zařazení daných pozemků do funkční plochy OS.4 přihlédl k existenci daného územního rozhodnutí z roku
2005, navrhovatele bezpochyby zavazujícího (srovnej ustanovení §73 odst. 2 správního řádu ve spojení
ustanovením §192 stavebního zákona), nepochybil.“ S ohledem na uvedené nelze mít pochybnosti, na
základě jakých úvah dospěl krajský soud k závěru, že odpůrce nepochybil, když lokalitu Zm17/1
zařadil do funkční plochy OS.4 mj. i z důvodu, že se k této lokalitě váže dosud platné územní
rozhodnutí o umístění stavby (resp. staveb).
Stěžovatel má rovněž za to, že krajský soud nedostatečně vypořádal jeho námitku,
že lokalita Zm17/1 byla změnou územního plánu zařazena do plochy OS.4 v rozporu
s ustanoveními §3 odst. 2 písm. a), §4 odst. 1, §5 odst. 2 a §20 odst. 1, 3 vyhlášky
č. 501/2006 Sb., a že rovněž neozřejmil, proč tuto námitku shledal nedůvodnou. Krajský soud
v odstavci třetím strany dvacáté napadeného rozsudku konstatoval, že „[z]a této situace není důvodné
ani tvrzení navrhovatele, že k zařazení předmětných pozemků do funkční plochy OS.4 – občanská vybavenost
sportovního charakteru, lyžařské sjezdové tratě bez možnosti doprovodných staveb, došlo v rozporu požadavky
stanovenými v §3 odst. 2 písm. a), §4 odst. 1, §5 odst. 2 a §20 odst. 1, 3 prováděcí vyhlášky. Předně jsou
velmi diskutabilní tvrzení navrhovatele, že by stavba malého lyžařského vleku a snowtubingu byla v příkrém
rozporu s požadavky a kritérii vymezenými ve shora citovaných ustanoveních prováděcí vyhlášky. Zařazením
předmětných pozemků do dané funkční plochy ale především nedochází k tomu, že by odpůrce navrhovatele
do stavby těchto zařízení „tlačil“. Odpůrce pouze respektoval existenci a platnost daného územního rozhodnutí.
V odůvodnění rozhodnutí o námitce vznesené po veřejném projednání návrhu v souvislosti s tím odpůrce
navrhovatele poučil, že je na něm, jak daný stavební závěr upraví za použití §94 a §118 stavebního zákona.“
Krajský soud tímto reagoval na konkretizaci předepsané námitky stěžovatele, podanou
na str. 11 až 12 návrhu na zrušení změny územního plánu, v níž stěžovatel spojoval zařazení
předmětné lokality do funkční plochy OS.4 právě s umístěním staveb lyžařského vleku
a snowtubingu.
Stěžovatel dále namítal, že je-li zákonnou povinností krajského soudu přezkoumat
na základě návrhu zákonnost opatření obecné povahy jako celku, potom je soud jistě oprávněn
pro rozpor s právními předpisy zrušit předcházející rozhodnutí o námitkách, byť toto rozhodnutí
nebylo jindy předmětem samostatné správní žaloby. K tomu stěžovatel dodal, že nepodání
správní žaloby proti rozhodnutí o námitkách stěžovatele nemůže zbavit soud povinnosti
přezkoumat toto rozhodnutí v rámci návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Nejvyšší správní
soud v tomto se stěžovatelem souhlasí, avšak upozorňuje, že předmětná námitka není přiléhavá.
Krajský soud totiž neodmítl příslušnou část odůvodnění změny územního plánu, která
inkorporuje rozhodnutí o námitkách stěžovatele, přezkoumat. Krajský soud toliko konstatoval,
že není oprávněn rušit odůvodnění opatření obecné povahy, nýbrž pouze jeho výrok, případně
část výroku. Přezkum samotného odůvodnění změny územního plánu, zejména pak v části
týkající se rozhodnutí odpůrce o námitkách stěžovatele, krajský soud v rámci
stěžovatelem uplatněných návrhových bodů provedl, přičemž své související úvahy vyjádřil
na str. 19 napadeného rozsudku.
Nejvyšší správní soud ke stěžovatelem uplatněnému okruhu námitek
nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku uzavírá, že tyto neshledal důvodnými. Dále,
v intencích §109 odst. 4 s. ř. s., kasační soud neshledal, že by napadený rozsudek trpěl vadami,
ke kterým by mělo být přihlédnuto i nad rámec uplatněných důvodů kasační stížnosti.
Stěžovatel se neztotožňuje s názorem krajského soudu ohledně nezbytné míry
odůvodnění rozhodnutí o námitkách vznesených v procesu pořizování změny územního plánu.
Stěžovatel v tomto směru uvedl, že odůvodnění zásadní změny ve způsobu budoucího využití
stěžovatelových pozemků by mělo obsahovat alespoň podrobné vysvětlení toho,
v čem je spatřován veřejný zájem a jakým způsobem tento veřejný zájem legitimně ospravedlňuje
konkrétní zásah do individuálních práv stěžovatele. S přihlédnutím k odůvodnění napadeného
rozsudku může Nejvyšší správní soud konstatovat, že krajský soud vedl svou úvahu
o požadavcích kladených na odůvodnění rozhodnutí o námitkách zejména se zřetelem k nálezu
Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11. Na základě citovaného nálezu
pak krajský soud dospěl k závěru, že judikaturou Nejvyššího správního soudu dříve (vysoko)
kladené nároky na odůvodnění uvedeného typu rozhodnutí nemohly nadále obstát.
Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 30. 7. 2015, č. j. 8 As 47/2015 – 44,
uvedl, že „[s]oudu nepřísluší přezkoumávat, zda by bylo pro určitý pozemek či území vhodnější zvolit ten či onen
způsob funkčního využití. Přísluší mu však posoudit, zda pořizovatel územního plánu postupoval zákonem
předepsaným způsobem, zda zvolené řešení není v rozporu s požadavky hmotného práva, případně zda nejde
o řešení ve vztahu k navrhovateli zjevně nepřiměřené, které představuje reálné porušení jeho vlastnického práva
a které nelze odůvodnit ani veřejným zájmem na využití území v souladu s cíli územního plánování uvedenými
v §18 stavebního zákona.“ Již ve svém rozsudku ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010 - 169,
přitom shledal, že „[n]a odůvodnění rozhodnutí o námitkách je třeba klást stejné požadavky jako v případě
typických správních rozhodnutí (§68 odst. 3 správního řádu z roku 2004). Musí z něho být seznatelné, z jakého
důvodu považuje obec námitky uplatněné oprávněnou osobou (§52 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006)
za liché, mylné nebo vyvrácené, nebo proč považuje skutečnosti předestírané oprávněnou osobou za nerozhodné,
nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy za vyvrácené.“ Ústavní soud ve svém nálezu ze dne
7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, uvedl, že „[p]ožadavky vznášené Nejvyšším správním soudem vůči
zastupitelstvu obce, pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami vlastníka pozemku uplatněnými
proti územnímu plánu, nesmí být přemrštěné. Takové přehnané požadavky jsou výrazem přepjatého formalismu,
který ohrožuje funkčnost územního plánování a přispívá k narušení stability systému územního plánování
a právních jistot občanů; lze je hodnotit jako nepřípustný zásah do práva na samosprávu.“ Rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu ve svém usnesení ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 – 116,
konstatoval, že „[n]ávrh podaný soudu prosazující věcně jiné, subjektivně „správnější“ řešení nemá sloužit
ani jako náhražka opomenutí, liknavosti nebo procesní taktiky navrhovatele. Jinak řečeno, řízení před soudem
je prostředkem ochrany práv. Není nástrojem rozhodování věcných sporů o využití území; tyto spory zásadně mají
být vypořádány v řízení před správními orgány a s využitím příslušného instrumentária správního procesu. Soud
proto při návrhu mířícímu proti „nesprávnosti“ přijatého řešení koriguje principiálně toliko ta pochybení, která
znemožnila účastníkům procesu takových instrumentů využít.“
Při konfrontaci napadeného rozsudku s výše citovanými závěry Nejvyššího správního
soudu (příp. jeho rozšířeného senátu) a Ústavního soudu nelze než dospět k závěru, že krajský
soud nepochybil v míře, kterou přezkoumával odůvodnění změny územního plánu, konkrétně
pak příslušný průmět rozhodnutí o námitkách stěžovatele do textové části změny územního
plánu.
Stěžovatel dále namítal, že nezahrnutím jeho pozemků p. č. X a X do zastavěného území
obce porušil odpůrce kogentní ustanovení §58 odst. 2 a 3 stavebního zákona. Proto považuje za
nesprávný závěr krajského soudu, dle něhož není výrok změny územního plánu v rozporu se
zákonem, neboť dle stěžovatele bylo povinností odpůrce ve smyslu §58 odst. 3 stavebního
zákona změnit územní plán v případě potřeby aktualizace vymezení zastavěného území. Nejvyšší
správní soud se s tímto neztotožňuje.
Dle §58 odst. 3 stavebního zákona platí, že „[z]astavěné území se vymezuje v územním plánu
a aktualizuje se jeho změnou.“ Dle §58 odst. 2 téhož zákona pak platí, že „[d]o zastavěného území
se zahrnují pozemky v intravilánu, s výjimkou vinic, chmelnic, pozemků zemědělské půdy určených
pro zajišťování speciální zemědělské výroby (zahradnictví) nebo pozemků přiléhajících k hranici intravilánu
navrácených do orné půdy nebo do lesních pozemků, a dále pozemky vně intravilánu, a to a) zastavěné stavební
pozemky, b) stavební proluky, c) pozemní komunikace nebo jejich části, ze kterých jsou vjezdy na ostatní pozemky
zastavěného území, d) ostatní veřejná prostranství, e) další pozemky, které jsou obklopeny ostatními pozemky
zastavěného území, s výjimkou pozemků vinic, chmelnic a zahradnictví.“ V souladu s ustanovením §2
odst. 1 písm. d) téhož zákona se pak zastavěným územím rozumí „území vymezené územním plánem
nebo postupem podle tohoto zákona; nemá-li obec takto vymezené zastavěné území, je zastavěným územím
zastavěná část obce vymezená k 1. září 1966 a vyznačená v mapách evidence nemovitostí (dále jen "intravilán")“.
Nejvyšší správní soud z uvedených zákonných ustanovení vyvozuje, že v důsledku vydání
územního plánu, kterým se rovněž vymezuje zastavěné území [§2 odst. 1 písm. d) stavebního
zákona], dochází k určitému „zakonzervování“ rozsahu zastavěného území. S ohledem
na předpokládanou dobu účinnosti územního plánu obce jakožto opatření obecné povahy, stejně
jako k úkolům územního plánování (z povahy věci působícího pro futuro), pak ustanovení §58
odst. 3 umožňuje aktualizaci zastavěného území, pro niž předepisuje formu (změny) opatření
obecné povahy. Aktualizace zastavěného území má tedy primárně zohledňovat faktický vývoj
v území, který se dostal do rozporu se stávajícím vymezením zastavěného území dle územního
plánu. Jako hypotetický příklad lze uvést situaci, kdy se pozemek v intravilánu stane vinicí, aniž
by předtím byl chmelnicí, pozemkem zemědělské půdy určeným pro zajišťování speciální
zemědělské výroby (zahradnictví) nebo pozemkem přiléhajícím k hranici intravilánu navráceným
do orné půdy nebo do lesních pozemků. Takový pozemek již nadále nebude (v rozporu
s územním plánem vymezeným zastavěným územím) spadat do zákonné definice zastavěného
území obce, která nemá územní plán či nemá vymezené zastavěné území (§59 a násl. stavebního
zákona). Právě aktualizací zastavěného území je možné uvedenou diskrepanci mezi stavem
dle územně plánovací dokumentace („konzervovaným“) na straně jedné a stavem faktickým
(aktuálním) na straně druhé eliminovat. Změna územního plánu v souvislosti s aktualizací
zastavěného území tedy nemusí (a zásadně nebude) pramenit ze zpochybnění správnosti
a zákonnosti samotného prvotního vymezení zastavěného území územním plánem obce.
Kvalitativně podstatně odlišná je pak situace představovaná okolnostmi nyní posuzované věci.
Zde stěžovatel ani tak netvrdí, že měl odpůrce aktualizovat zastavěné území z důvodu, že by jeho
požadavek na zahrnutí předmětných pozemků do zastavěného území plynul z aktuálního vývoje
v území, nýbrž namítá, že tyto pozemky měly být zahrnuty do zastavěného území obce
již v souvislosti s jeho vymezením územním plánem z roku 2011, tedy ex tunc. Výše podaný
teleologický výklad §58 odst. 3 stavebního zákona však takovému užití tohoto ustanovení,
dle názoru Nejvyššího správního soudu, nepřisvědčuje. V tomto duchu pak Nejvyšší správní
soud nepovažuje odpůrcovo částečné vyhovění stěžovatelově námitce, tj. zařazení pozemkové
parcely č. X do zastavěného území, za aktualizaci zastavěného území dle §58 odst. 3 stavebního
zákona, nýbrž za partikulární nové vymezení zastavěného území, jehož režim byl dosud
nevyjasněný v důsledku zrušujícího výroku II. rozsudku krajského soudu ze dne 30. 5. 2013, č. j.
30 A 5/2013 – 122. Aktualizace zastavěného území tedy připadá v úvahu zásadně pro okolnosti,
které nastaly až po vymezení zastavěného území územním plánem. Naproti tomu pokud
stěžovatelův požadavek stál odpočátku na argumentu právním, jedná se v podstatě nikoli o apel k
aktualizaci zastavěného území, nýbrž o založení právní rozepře, která však plyne z právního
názoru uplatněného odpůrcem již při „prvotním“ vymezení zastavěného území obce územním
plánem z roku 2011. Proti tomuto měl stěžovatel (případně jeho právní předchůdce) možnost
bránit se prostředky soudního řádu správního; činí-li tak až nyní v případě změny územního
plánu, kterou nebylo o jeho zbývajících pozemcích pojednáváno, činí tak nepatřičně
a nedůvodně. Přitom obdobným způsobem, jakým stěžovatel dosáhl zrušení vymezení
pozemkových parcel č. X a X (dříve částečně X) územním plánem z roku 2011 v nezastavěném
území, mohl zjevně dosáhnout i zrušení vymezení dalších předmětných pozemkových parcel,
pakliže by soud shledal, že i tyto se nacházely v intravilánu obce. Nejvyšší správní soud tudíž
uzavírá, že krajský soud v rozřešení této právní otázky nikterak nepochybil a stěžovatelova
námitka není důvodná.
Další okruh stěžovatelových námitek směřuje proti správnosti závěru krajského soudu,
dle kterého odpůrce nepochybil, když při úvaze o zařazení lokality Zm17/1 do funkční plochy
OS.4 reflektoval výše označené územní rozhodnutí.
Úvodem vypořádání této kasační námitky považuje Nejvyšší správní soud za vhodné
připomenout názor, jejž vyjádřil ve svém rozsudku ze dne 12. 9. 2012, č. j. 1 As 107/2012 – 139,
a to konkrétně v odstavci [38] citovaného rozsudku: „…územní rozhodnutí (i stavební povolení) vydaná
v určitém území představují tzv. limit využití území ve smyslu §26 odst. 1 stavebního zákona. Podle tohoto
ustanovení musejí být limity využití území obsaženy v územně analytických podkladech, které jsou podle §25
stavebního zákona podkladem k pořizování územně plánovací dokumentace. Koncept územního plánu tak musí
respektovat vydaná pravomocná územní rozhodnutí a stavební povolení. Platnost územních rozhodnutí, případně
stavebních povolení je omezena toliko dobou jejich platnosti a nemůže být proto narušena jejich nezařazením
do územního plánu. Není tedy možné, aby se obec prostřednictvím vydání územního plánu snažila „odstranit“
účinky již dříve pravomocných územních rozhodnutí. Odlišný, než shora provedený výklad dotčených zákonných
ustanovení, by mohl vést ke zcela absurdním důsledkům, kdy by se již například několik let řádně umístěné,
povolené a zkolaudované stavby dostaly do rozporu s územním plánem, a pro tento rozpor by musely
být odstraněny, resp. by byly považovány za nezákonně umístěné a postavené. Takový přístup by byl v příkrém
rozporu s principem právní jistoty a ochrany práv nabytých v dobré víře.“ V nynější věci odpůrce zařadil
lokalitu Zm17/1 do funkční plochy OS.4 právě z důvodu respektování shora označeného
územního rozhodnutí. Ve svém rozhodnutí o námitkách přitom odpůrce zdůraznil, že nebýt
uvedeného územního rozhodnutí, prosazoval by svůj názor, dle kterého by bylo
vhodnější pozemky v této lokalitě nezastavět. Nejvyšší správní soud je tudíž toho názoru,
že přihlédl-li odpůrce při vypořádání stěžovatelovy námitky mj. i k oprávnění založenému
stěžovateli územním rozhodnutím, učinil tak v souladu s výše citovaným závěrem Nejvyššího
správního soudu a současně tak neučinil stěžovateli na úkor. Ze stěžovatelovy námitky proti
zařazení dané lokality do funkční plochy OS.4 je zřejmé, že byla vedena záměrem dosažení
zařazení lokality do funkční plochy BI – bydlení individuální. I pro případ, kdy by předmětné
územní rozhodnutí pozbylo platnosti z důvodu stěžovatelova prohlášení o upuštění od tímto
povoleného záměru (tedy nehledě na argument započetí realizace záměru), obsahuje odůvodnění
změny územního plánu dostatečně vylíčené důvody pro nevyhovění stěžovatelově představě
o budoucím funkčním využití předmětných pozemků. Proto i tehdy, dospěl-li by nyní Nejvyšší
správní soud k závěru, že předmětné územní rozhodnutí již pozbylo platnosti, vedlo by zrušení
předmětné části změny územního plánu s nejvyšší pravděpodobností toliko k novému zařazení
lokality do funkční plochy různé od BI – bydlení individuální, a to s odůvodněním prakticky
totožným tomu nynějšímu. Rovněž vzhledem k tomu, že územní rozhodnutí zakládá jeho
adresátu (případně jeho právnímu nástupci) oprávnění, nikoli povinnost, nelze souhlasit
se stěžovatelem v tom, že by byl prostřednictvím změny územního plánu nucen realizovat
zbývající záměry, a byl tak zkrácen na svých právech ve smyslu §101a odst. 1 věty první s. ř. s.
Stěžovatel v kasační stížnosti dále poukazoval na nekonzistentní postup odpůrce, když
na jedné straně při úvaze o zařazení lokality Zm17/1 do funkční plochy OS.4 zohlednil shora
označené územní rozhodnutí, kdežto na straně druhé u pozemkových parcel č. X a X, kterých se
toto územní rozhodnutí rovněž dotýká, nepostupoval způsobem obdobným a zařadil je do
funkční plochy ZS.2 – zeleň sídelní specifická, což je funkční plocha, která nesouzní s výrokem
předmětného územního rozhodnutí. Nejvyšší správní soud z obsahu grafické části změny
územního plánu, přesněji pak z listiny označené jako „N2 B Hlavní výkres – část B“ zjistil,
že pozemkové parcely č. X a X nebyly změnou územního plánu vůbec dotčeny, na rozdíl od
pozemků spadajících do lokality Zm17/1. Odpůrce v odůvodnění změny zařazení uvedené
lokality do funkční plochy OS.4 uvedl, že příčinou „změny“ je potřeba nového (prvotního) jejího
zařazení do funkční plochy vůbec, neboť předchozí zařazení příslušných pozemkových parcel
bylo zrušeno rozsudky krajského soudu, přesněji rozsudkem sp. zn. 30 A 10/2012, doručeným
odpůrci dne 16. 7. 2012, a rozsudkem sp. zn. 30 A 5/2013, doručeným odpůrci dne 14. 8. 2013.
Nejvyšší správní soud tudíž má za zřejmé, že absenci zohlednění územního rozhodnutí odpůrcem
při zařazení pozemkových parcel č. X a X územním plánem z roku 2011 (nikoli změnou
územního plánu) do funkční plochy ZS.2 nelze bez dalšího přičítat šikanóznímu či svévolnému
postupu odpůrce. Prvotní určení funkční plochy těchto posledně zmíněných pozemkových parcel
totiž nebylo žádným soudním rozhodnutím zrušeno, pročež odpůrce nebyl nucen k jeho změně
a novému odůvodnění, jako tomu bylo v případě pozemkových parcel v lokalitě Zm17/1. Právě
až v rámci nutnosti nového zařazení lokality Zm17/1 do některé z funkčních ploch odpůrce
prvně přihlédl k (dle jeho názoru dosud platnému) územnímu rozhodnutí. Jistě tak mohl učinit
i ohledně parcel č. X a X, z důvodu výše popsaného však k tomu nebyl nucen. Lze sice
konstatovat, že nepřihlédnutí k územnímu rozhodnutí ohledně těchto dvou parcel je v rozporu
s ustanovením §26 stavebního zákona (viz výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 12. 9. 2012, č. j. 1 As 107/2012 – 139), nicméně je třeba mít na zřeteli, že toto pochybení
bylo založeno již vydáním územního plánu z roku 2011, nikoli vydáním změny územního plánu.
Jakkoli by však takový nedostatek odůvodnění územního plánu z roku 2011 mohl být důvodem
ke zrušení jeho dotčené části, Nejvyšší správní soud připomíná, že v případě, kdy by příslušná
vadná část územního plánu měla být v rozporu s dříve vydaným a dosud stále platným územním
rozhodnutím, musí pak v navazujícím řízení o vydání stavebního povolení pozdější
regulace územního plánu dřívějšímu územnímu rozhodnutí ustoupit [v rozsudku ze dne
12. 9. 2012, č. j. 1 As 107/2012 – 139 Nejvyšší správní soud uvedený názor aplikoval se závěrem,
že „není správný názor krajského soudu, že záměr stěžovatelů b) a c) je v současné chvíli ‚nerealizovatelný‘, neboť
je v rozporu s platným územním plánem. Pro uvedený záměr existuje pravomocné rozhodnutí o umístění stavby,
jehož zákonnost nemůže být zpochybněna později vydaným územním plánem. Tento nový územní plán totiž nemá
pro posouzení ‚realizovatelnosti‘ předmětné stavby žádnou relevanci.“ – zvýraznění doplněno]. Ze všech
těchto důvodů shledal Nejvyšší správní soud uvedenou kasační námitku nedůvodnou.
Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji v souladu
s ustanovením §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto dle §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.
Navrhovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný a nemá tak právo na náhradu nákladů
v něm účelně vynaložených. Procesně úspěšnému odpůrci, jemuž by jinak náhrada nákladů řízení
o kasační stížnosti náležela, Nejvyšší správní soud tuto nepřiznal, neboť obdobně jako krajský
soud v napadeném rozsudku dospěl k závěru, že uplatňování jeho procesních práv v souvislosti
s řízením o návrhu na zrušení jím vydaného opatření obecné povahy spadá do mantinelů
odpůrcovy běžné úřední činnosti, jejíž náklady by neměl nést v případě procesního neúspěchu
navrhovatel (srov. přiměřeně usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014 – 47).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. dubna 2017
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu