ECLI:CZ:NSS:2018:2.AS.296.2017:31
sp. zn. 2 As 296/2017 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: DI, z. s.
(dříve Dance macabre, spolek), se sídlem Rolnická 661/7, Brno, zast. Mgr. Jaroslavem Bártou,
advokátem se sídlem Kobližná 19, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad Kraje Vysočina,
se sídlem Žižkova 57, Jihlava, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 26. 7. 2016,
č. j. KUJI 48995/2016, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu
v Brně ze dne 31. 7. 2017, č. j. 30 A 126/2016 - 45,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 31. 7. 2017, č. j. 30 A 126/2016 – 45
se ve výroku II. zru š u j e.
II. Kasační stížnost proti výroku I. a III. rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
31. 7. 2017, č. j. 30 A 126/2016 – 45 se zamí t á.
III. Věc se v rací žalovanému k dalšímu řízení.
IV. Žádnému z účastníků se n ep ři zn áv á právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Včas podanou kasační stížností se žalovaný jako stěžovatel domáhá zrušení shora
označeného rozsudku Krajského soudu v Brně, jehož výrokem I. bylo zrušeno jeho rozhodnutí
ze dne 26. 7. 2016, č. j. KUJI 48995/2016, a rozhodnutí Nemocnice Třebíč, příspěvkové
organizace, ze dne 12. 5. 2015, zn. NTPO/11154/2015/2, výrokem II. bylo Nemocnici Třebíč,
příspěvkové organizaci, nařízeno poskytnout žalobci informaci o výši odměny ředitelky
Nemocnice Třebíč, příspěvkové organizace, a odměny jejího zástupce, obojí za kalendářní
rok 2014, specifikované v žádosti žalobce ze dne 27. 4. 2015, a to ve lhůtě 15 dnů od právní moci
rozsudku, a výrokem III. bylo žalovanému uloženo zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení.
[2] Ve věci podal žalobce (tehdy Dance macabre, spolek, dále též „žadatel“) dne 27. 4. 2015
u Nemocnice Třebíč, příspěvková organizace (dále též „povinný subjekt“), žádost o sdělení,
jakou odměnu obdržela ředitelka organizace a její zástupce v kalendářním roce 2014. Nemocnice
Třebíč, příspěvková organizace, vydala dne 12. 5. 2015 pod č. j. NTPO/11154/2015/2
rozhodnutí, jímž žádost odmítla. V rozhodnutí je přitom konstatována žádost ze dne 27. 4. 2015,
doplněná dne 29. 4. 2015 a dne 4. 5. 2015, aniž by tato doplnění byla obsahem spisu.
Z odůvodnění je patrno, že doplněními byly k výzvě odstraňovány vady prvního podání.
Rozhodnutí dále stojí na konstatování rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014,
sp. zn. 8 As 55/2012, podle něhož se informace o platech zaměstnanců placených z veřejných
prostředků zásadně poskytují, pokud tím ovšem nejsou porušena pravidla proporcionality.
O žadateli není z veřejně dostupných zdrojů nic známo a z ničeho nelze dovozovat potřebnost
informace pro jeho činnost. Nemocnice zveřejňuje roční zprávy obsahující informace
o prostředcích vynaložených na platy zaměstnanců podle jejich jednotlivých skupin. Požadavek
na informaci o odměně dvou zaměstnanců byl proto označen za zásah do jejich soukromé
sféry bez efektu v oblasti kontroly nakládání s veřejnými prostředky. Proti tomu podal
žadatel odvolání, které odůvodnil tím, že nemocnice je „placená z jejich daní, a proto mají
nezadatelné právo od nemocnice vědět, jak jsou jejich peníze utráceny“. O podaném odvolání
rozhodla ředitelka Nemocnice Třebíč dne 13. 5. 2015 pod sp. zn. NTPO/12277/2015/2
tak, že se odvolání zamítá a napadené rozhodnutí potvrzuje. Toto rozhodnutí bylo napadeno
žalobou, na jejímž základě vyslovil Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 26. 5. 2016,
č. j. 30 A 69/2015 – 41, jeho nicotnost.
[3] Krajský úřad Kraje Vysočina rozhodnutím ze dne 26. 7. 2016, č. j. KUJI 48995/2016,
odvolání žadatele zamítl a rozhodnutí Nemocnice Třebíč, příspěvkové organizace, ze dne
12. 5. 2015, zn. NTPO/11154/2015/2, potvrdil. Při vymezení veřejných prostředků vycházel
ze zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, při vymezení platu ze zákoníku
práce č. 262/2006 Sb. Právo na informace plynoucí z čl. 17 Listiny základních práv a svobod
(dále jen „Listina“) označil za omezené ustanovením §8a zákona č. 106/1999 Sb. o svobodném
přístupu k informacím (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“). Právo
na informace pak poměřoval s právem na ochranu soukromého a rodinného života, zaručeného
článkem 10 Listiny, které shledal převažujícím. Údaj o platu dále označil za osobní údaj ve smyslu
zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů. Nakonec
odvolací orgán shrnul, že §8b zákona o svobodném přístupu k informacím nemohl být při svém
přijetí míněn tak, že by tato práva narušoval. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
k poskytování informací o platech z těchto hledisek označil za nedostatečně zdůvodněná
a nezávazná.
[4] Žalobce proti tomuto rozhodnutí podanou žalobu opřel o judikaturu správních
soudů, z níž plyne, že zájem na kontrole nakládání s veřejnými prostředky je zájmem
převažujícím nad zájmem na ochranu soukromí. Krajský soud v rozsudku napadeném kasační
stížností vycházel ze znění zákona o svobodném přístupu k informacím a z rozsudku
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012 – 62,
publ. pod č. 3155/2015 Sb. NSS, z něhož obsáhle citoval. Poukázal i na rozsudek téhož soudu
ze dne 1. 6. 2010, č. j. 5 As 112/2011 - 55. Uzavřel, že v daném případě nebyly naplněny
podmínky pro odmítnutí informace vytýčené rozsudkem rozšířeného senátu, neboť ředitelka
nemocnice a její zástupce jsou osobami na vedoucích pozicích a přímo se podílejícími
na fungování povinného subjektu. Není tedy důvod k provádění testu proporcionality a nejsou
ani rozhodné důvody, které žadatele vedly k podání žádosti o informaci. K závaznosti rozsudku
Nejvyššího správního soudu pro jiné obdobné případy poukázal na jeho rozsudek ze dne
21. 1. 2016, č. j. 4 As 216/2015 - 45, podle něhož je tento soud povolán ke sjednocování
judikatury správních soudů, které pak jsou povolány ke sjednocování rozhodovací činnosti
správních orgánů; z toho pak plyne potřeba respektování jimi vyslovených názorů v zájmu
předvídatelnosti a ochrany právní jistoty účastníků řízení. Proto krajský soud zrušil obě
rozhodnutí a přikázal povinnému poskytnout požadované informace.
II. Obsah kasační stížnosti
[5] Stěžovatel napadá rozsudek krajského soudu kasační stížností, v níž výslovně uplatňuje
kasační důvod obsažený v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Po obsáhlé rekapitulaci ve věci vydaných rozhodnutí
konkrétně namítá, že smyslem ustanovení §8b zákona o svobodném přístupu k informacím
nebylo paušální zveřejňování údajů o platech ve veřejné sféře, což dovozuje ze znění důvodové
zprávy argumentující přidělováním veřejných prostředků. Smyslem tedy bylo podrobit veřejné
kontrole přidělování dotací a jiných podpor, vyjma sociálních. Zákon sám chrání některé skupiny
příjemců, z čehož stěžovatel dovozuje, že i skupina zaměstnanců veřejné sféry je ve srovnatelném
postavení a je u ní dán zájem na ochraně soukromí. Zaměstnanci veřejné správy by jinak
byli trestáni za to, že jejich zaměstnavatel je příjemce veřejných prostředků. Krajský soud
se namísto vypořádání s těmito důvody uvedenými v napadeném rozhodnutí opřel o judikaturu
Nejvyššího správního soudu, zejména o rozsudek ze dne 22. 10. 2014, sp. zn. 8 As 55/2012.
Stěžovatel ovšem se závěry tohoto rozsudku nesouhlasí a domnívá se, že je třeba je přehodnotit.
Stejně tak je stěžovatel závěru, že ustanovení §8b zákona o svobodném přístupu k informacím
je v rozporu s ústavním pořádkem. Vyjmutí některých skupin osob z poskytování informací
o příjemcích veřejných prostředků ve srovnání s fyzickými osobami není založeno
na objektivních a rozumných důvodech, jak vyžaduje nález Ústavního soudu ze dne 21. 1. 2003,
sp. zn. Pl. ÚS 15/02. Stěžovatel je přesvědčen, že ustanovení §8b odst. 1, 2 zákona o svobodném
přístupu k informacím je v rozporu s články 1, 3 odst. 1 a 7 odst. 1 Listiny a prolamuje ochranu
soukromí v neúnosné míře. Proto navrhuje zrušení rozsudku krajského soudu a vrácení věci
tomuto soudu k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalobce ke kasační stížnosti
[6] Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti konstatuje, že si je vědom nálezu
Ústavního soudu ze dne 17. 10. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1378/16, ovšem upozorňuje na jeho
odst. 140, podle něhož nález nemá retroaktivní účinek. Žalobce svou žalobu podával zcela
po právu a v souladu s tehdejší judikaturní praxí. Navrhuje proto zamítnutí kasační stížnosti.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas,
jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, a za stěžovatele jedná osoba splňující
podmínky §105 odst. 2 s. ř. s. Kasační stížnost je tedy přípustná a projednatelná.
[8] Důvodnost kasační stížnosti pak Nejvyšší správní soud posoudil v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Přitom přihlédl i k nálezu Ústavního soudu ze dne
17. 10. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1378/16, který byl vydán po napadeném rozsudku krajského soudu
a na problematiku v něm řešenou dopadá. K žalobcově námitce, že nález nemůže působit zpětně,
Nejvyšší správní soud poukazuje na celé znění jeho odst. 140, podle něhož nález nemá
retroaktivní účinek a nezakládá žádný titul pro uplatňování jakýchkoliv nároků osob,
jejichž osobní údaje byly povinnou osobou poskytnuty žadatelům o informaci v souladu
s tehdejší judikaturní praxí před účinností tohoto nálezu. Vyloučení retroaktivity má tedy tento
Ústavním soudem uvedený účinek. Nálezy Ústavního soudu jsou podle čl. 89 odst. 2 Ústavy
závazné pro všechny orgány i osoby. Jak uvedl Ústavní soud např. v nálezu ze dne 13. 11. 2007,
sp. zn. IV. ÚS 301/05 (odst. 59-62), jímž navázal na nález sp. zn. III. ÚS 252/04, musí soudy
ve skutkově obdobných případech respektovat ústavněprávní výklady Ústavního soudu.
Jednoduše řešeno, nálezy Ústavního soudu dopadají do neskončených řízení. Tak tomu je i nyní;
naopak výjimka Ústavním soudem uvedená v odst. 140 nálezu sp. zn. IV. ÚS 1378/16 na věc
nedopadá, neboť z ničeho není zřejmé, že by v daném případě již byly informace poskytnuty.
[9] Stěžovatel, aniž v kasační stížnosti výslovně označil kasační důvod podle
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., fakticky jej namítá a spatřuje v tom, že se krajský soud nezabýval
ve svém rozsudku argumentací obsaženou v jeho rozhodnutí a vycházel pouze z judikatury
Nejvyššího správního soudu. Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku je ovšem Nejvyšší
správní soud povinen zkoumat i nad rámec kasační stížnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). Při posuzování
nepřezkoumatelnosti Nejvyšší správní soud vychází z ustálené judikatury Ústavního soudu
(např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, uveřejněný pod č. 34
ve svazku č. 3 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, nález Ústavního soudu ze dne
26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, uveřejněný pod č. 85 ve svazku č. 8 Sbírky nálezů a usnesení
Ústavního soudu) i z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek ze dne
4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75, publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS, rozsudek ze dne
27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 – 58, rozsudek ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73,
publ. pod č. 787/2006 Sb. NSS, rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 – 74, a další).
V daném případě však Nejvyšší správní soud nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku
neshledal. Krajský soud podle §75 odst. 2 s. ř. s. posuzuje důvodnost žaloby v mezích žalobních
bodů; to učinil. Krajský soud v napadeném rozsudku také správně poukázal na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2016, č. j. 4 As 216/2015 - 45, zavazující
k respektování právních názorů vyslovených v obdobných věcech Nejvyšším správním soudem.
Není vyloučeno, aby krajský soud argumentačně oponoval rozsudku Nejvyššího správního
soudu s cílem přesvědčit senát rozhodující o kasační stížnosti, aby proti stávající judikatuře
postupoval předložením věci rozšířenému senátu podle §17 odst. 1 s. ř. s. Pokud ovšem
nepředloží přesvědčující argumenty, dosáhne jen zrušení svého rozsudku, a tím prodloužení
řízení. V daném případě krajský soud svůj rozsudek opřel zejména o rozsudek rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012 – 62,
publ. pod č. 3155/2015 Sb. NSS, tedy možnost dosažení změny právního názoru
tím již byla limitována. Ztotožnil-li se krajský soud s názorem plynoucím ze stávající judikatury
správních soudů, a mj. i důkladně zdůvodněného rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu, nelze jeho rozsudek považovat za nepřezkoumatelný.
[10] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že napadený rozsudek krajského soudu není
nepřezkoumatelný ani pohledem kasačních námitek, ani z důvodů, k nimž by soud musel
přihlížet nad jejich rámec podle §109 odst. 4 s. ř. s.
[11] Zruší-li krajský soud napadené rozhodnutí, pak je žalovaný správní orgán podle
§78 odst. 5 s. ř. s. vázán právním názorem v rozsudku vysloveným. Zde navíc krajský soud využil
i možnosti uložení povinnosti poskytnout informace (§16 odst. 4 zákona o poskytování
informací). Jak už ovšem bylo uvedeno výše, v mezidobí byl Ústavním soudem vydán nález
sp. zn. IV. ÚS 1378/16, který je třeba v této věci aplikovat.
[12] Označený nález se zabýval výkladem zákona o svobodném přístupu k informacím,
zejména jeho ustanovení §8b, podle něhož „(p)ovinný subjekt poskytne základní osobní údaje o osobě,
které poskytl veřejné prostředky“ (odst. 1 cit. ustanovení), konkrétně pak ve vztahu k povinnosti
poskytovat informace o platech úředníků. Ústavní soud v prvé řadě odmítl návrh na zrušení
ustanovení §8b zákona o svobodném přístupu k informacím. Dále se v nálezu ztotožnil
s vyjádřením sua sponte zaslaným prof. JUDr. A. G., CSc., který v řízení vystupoval jako amicus
curiae. Toto vyjádření je obsahem nálezu (odst. 61, body 3-77) a je kritické k rozhodnutí
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012 – 62.
Ústavní soud poukázal na čl. 10 a čl. 17 Listiny, čl. 8 a čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a
základních svobod, čl. 19 Všeobecné deklarace lidských práv, čl. 19 Mezinárodního paktu o
občanských a politických právech, čl. 8, čl. 11 a čl. 42 Charty základních práv a svobod Evropské
Unie, a na další dokumenty Evropské unie, jež shrnul v odst. 74 nálezu. Dále přihlédl k judikatuře
mezinárodních soudů (SDEU - odst. 77-83, ESLP - odst. 84). Z rozhodnutí ESLP ze dne
8. 11. 2016 ve věci Magyar Helsinki Bizottság proti Maďarsku, č. 18030/11, zdůraznil tam
vymezená čtyři „prahová kriteria“ rozhodná pro posouzení odmítnutí poskytnutí informací ve
vztahu k právu žadatele na svobodu projevu, a to 1) účel vyžadované informace, 2) povaha
vyžadované informace, 3) role žadatele, 4) existence a dostupnost informace. Konstatoval i obsah
rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014,
č. j. 8 As 55/2012 – 62, a nález Ústavního soudu ze dne 9. 2. 1998, sp. zn. IV. ÚS 154/97, o
střetu základního politického práva na informace a jejich šíření s právem na ochranu osobnosti a
soukromého života.
[13] Na základě toho posoudil českou právní úpravu plynoucí z §8b zákona o poskytování
informací a z §1 a 10 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých
zákonů. Dospěl k závěru, že „(p)ovinná osoba může odmítnout poskytnout žadateli informace o platu
a odměnách zaměstnance vyžádané na základě ustanovení §8b zákona o svobodném přístupu k informacím,
pokud nejsou splněny všechny tyto podmínky: a) účelem vyžádání informace je přispět k diskusi o věcech veřejného
zájmu; b) informace samotná se týká veřejného zájmu; c) žadatel o informaci plní úkoly či poslání dozoru
veřejnosti či roli tzv. „společenského hlídacího psa“; d) informace existuje a je dostupná. Nejsou-li všechny
tyto podmínky splněny, potom odmítnutí poskytnout žadateli informaci o platu a odměnách zaměstnance
není porušením povinnosti státních orgánů a orgánů územní samosprávy poskytovat přiměřeným způsobem
informace o své činnosti, vyplývající z článku 17 odst. 5 Listiny.“ (odst. 125 nálezu).
[14] V nyní posuzovaném případě bylo odmítnuto poskytnutí informací proto, že mělo
zasáhnout do práva na ochranu soukromí, které stěžovatel nadřadil právu na informace.
Tento důvod se prolíná s podmínkami vymezenými Ústavním soudem v odst. 125 nálezu
pod písm. a) - c), aniž by však za stávající důkazní situace byla prokázána jejich existence,
či neexistence. Teprve naplnění všech těchto podmínek vytváří prostor pro další krok
při vyřizování žádosti, jímž je posouzení střetu základních práv. Nález proto nic nemění
na důvodnosti rozhodnutí krajského soudu v části, v níž zrušil rozhodnutí povinného subjektu
i žalovaného; nález pouze zčásti modifikuje krajským soudem zaujatý právní názor. Vzhledem
k tomu, že dosud nebylo v úplnosti provedeno posouzení všech podmínek plynoucích
z uvedeného nálezu Ústavního soudu, nelze mít za jednoznačné, že jsou splněny podmínky
pro poskytnutí informací, a tedy pro nařízení této povinnosti soudem. V dalším řízení
pak ve smyslu závěrů krajského soudu i citovaného nálezu povinný subjekt znovu posoudí
podmínky pro poskytnutí informací žadateli.
V. Závěr
[15] Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná pouze v části směřující proti výroku II., a proto rozsudek krajského soudu
v této části zrušil podle §110 odst. 1 věta první s. ř. s.
[16] Výrok I. napadeného rozsudku je v souladu se zákonem i pohledem výše citovaného
nálezu Ústavního soudu. S ohledem na to obstojí i na něm závislý výrok III. o náhradě nákladů
řízení. Proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost směřující proti těmto výrokům zamítl podle
§110 odst. 1 in fine s. ř. s.
[17] Vzhledem k tomu, že z rozsudku krajského soudu obstál výrok o zrušení správních
rozhodnutí obou stupňů, je třeba, aby Nejvyšší správní soud podle §78 odst. 4 s. ř. s. za použití
§120 s. ř. s. věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Pokud jde ovšem o závazný právní
názor, je třeba jej vnímat ve smyslu nálezu Ústavního soudu ze dne 17. 10. 2017,
sp. zn. IV. ÚS 1378/16.
[18] O věci Nejvyšší správní soud rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z ustanovení §109 odst. 2 věty první s. ř. s.
[19] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 7 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nejsou-li proto důvody zvláštního zřetele hodné, může soud
výjimečně rozhodnout, že se náhrada nákladů účastníkům zcela nebo zčásti nepřiznává.
Výjimečnost důvodů pro tento postup soud spatřuje v tom, že do řízení zasáhl právní názor
Ústavního soudu, který žádný z účastníků řízení nemohl očekávat. Výsledek kasačního řízení
navíc nenasvědčuje plnému úspěchu žádného z účastníků řízení. Proto Nejvyšší správní soud
žádnému z účastníků nepřiznal právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. února 2018
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu