ECLI:CZ:NSS:2009:2.AS.34.2009:65
sp. zn. 2 As 34/2009 - 65
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobkyně:
Obec Čaková, se sídlem Čaková 101, Zátor, zastoupené JUDr. Jiřím Novákem, advokátem
se sídlem Sokolská 60, Praha 2, adresa pro doručování Náměstí T. G. Masaryka 11, Přerov,
proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117, Ostrava,
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 11. 2. 2009,
č. j. 22 Ca 240/2008 - 38,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 11. 2. 2009, č. j. 22 Ca 240/2008 - 38,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1] Žalobkyně (dále také „stěžovatelka“) včas podanou kasační stížností brojí proti shora
označenému rozsudku Krajského soudu v Ostravě. Tímto rozsudkem krajský soud zamítl žalobu
směrující proti rozhodnutí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje („žalovaný“) ze dne
18. 6. 2008, č. j. MSK 42857/2008, kterým bylo částečně změněno a ve zbytku zamínuto
odvolání proti rozhodnutí Městského úřadu Krnov ze dne 18. 2. 2008,
č. j. 2007000011/RR/SU/Pc. Tímto rozhodnutím správní orgán I. stupně zamítl návrh
stěžovatelky na vydání územního rozhodnutí pro umístění staveb „větrná elektrárna a trafostanice
na pozemku parc. č. 981/5 v k. ú. Čaková a elektrické vedení VN na pozemcích par. č. 981/5, 984/1,
984/2, 1709/1 a 936/1 v k. ú. Čaková“.
II. Dosavadní průběh řízení
[2] Dne 21. 12. 2006 podala stěžovatelka u Městského úřadu Krnov návrh na vydání
rozhodnutí o umístění výše uvedených staveb. Toto řízení probíhalo podle zákona
č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“), jelikož návrh
byl podán ještě před účinností nového stavebního zákona [blíže ust. §190 odst. 3 zák.
č. 183/2006 Sb., dle něhož se (s konkrétními výjimkami) řízení zahájená přede dnem nabytí
účinnosti tohoto zákona dokončí podle dosavadních právních předpisů]. Jedním z podkladů
pro vydání tohoto rozhodnutí bylo také závazné stanovisko Městského úřadu Krnov, odboru
životního prostředí ze dne 17. 5. 2007, č. j. 2007012708/ŽP/EK/Mč, v němž tento úřad jako
orgán ochrany přírody nesouhlasil s umístěním předmětných staveb z důvodu zachování
krajinného rázu. V souladu s §149 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „nový správní řád“) proto Městský úřad Krnov stěžovatelčin návrh
zamítl. Proti tomuto zamítavému rozhodnutí podala stěžovatelka odvolání k žalovanému.
Žalovaný si ve smyslu §149 odst. 4 téhož zákona vyžádal potvrzení nebo změnu výše zmíněného
závazného stanoviska. Toto stanovisko bylo Krajským úřadem Moravskoslezského kraje,
odborem životního prostředí a zemědělství, interním sdělením potvrzeno; žalovaný následně
formálně změnil rozhodnutí Městského úřadu Krnov doplněním údajů do výrokové části,
fakticky však potvrdil zamítavé rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
[3] Stěžovatelka poté podala dne 20. 8. 2008 žalobu ke Krajskému soudu v Ostravě,
který ji rozsudkem ze dne 11. 2. 2009 zamítl.
[4] Krajský soud ve svém rozsudku napadeném nyní projednávanou kasační stížností
zejména uvedl, že veškeré žalobní body směřují pouze proti výše uvedenému závaznému
stanovisku Městského úřadu Krnov, odboru životního prostředí. Proto poukázal na usnesení
rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 6 As 7/2005 - 97
(dále jen „sjednocující usnesení“), dostupné na www.nssoud.cz, podle kterého „[z]ávazné
stanovisko, jako je kupříkladu souhlas (či nesouhlas) orgánu ochrany přírody a krajiny k povolení stavby vydaný
podle §44 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, je správním
rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Podléhá samostatnému přezkumu ve správním soudnictví.“ Z toho
se pak dle krajského soudu podává, že závazné stanovisko již nelze přezkoumat v rámci
přezkumu následného rozhodnutí vydaného stavebním úřadem v uzemním či stavebním řízení.
[5] Nejvyšší správní soud v tomto usnesení také vyslovil, že „soudy rozhodující ve správním
soudnictví … mají povinnost od okamžiku vyhlášení tohoto rozhodnutí rozšířeného senátu podle tohoto právního
názoru postupovat ve všech probíhajících a v budoucnu zahájených řízeních“, krajský soud proto usnesení
aplikoval na projednávanou věc a „jsa vázán imperativem sjednocujícího usnesení“ uzavřel, že „směřují-li
veškeré žalobní body nikoli proti územnímu řízení či proti rozhodnutí v něm vydanému, ale výhradně proti
podkladovému závaznému stanovisku orgánu ochrany přírody, resp. proti řízení o takovém závazném stanovisku,
pak směřují vesměs mimo předmět řízení, v němž bylo napadené rozhodnutí vydáno.“ Žalobu proto jako
nedůvodnou zamítl.
III. Obsah kasační stížnosti
[6] Stěžovatelka v kasační stížnosti uplatňuje důvod dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), když namítá nezákonnost
rozhodnutí spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
[7] Krajský soud dle názoru stěžovatelky na její věc nesprávně aplikoval sjednocující
usnesení, z čehož stěžovatelka v kasační stížnosti dovozuje dva alternativní důvody nezákonnosti
rozhodnutí krajského soudu.
[8] Za prvé, sjednocující usnesení se vztahuje k řízení podle derogovaného zákona
č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „starý správní řád“),
zatímco řízení v posuzované věci proběhlo již dle nového správního řádu, jehož ust. §149 odst. 1
povahu závazných stanovisek upravuje výslovně: „Závazné stanovisko je úkon učiněný správním
orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný
pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu.“ I když si je stěžovatelka vědoma toho, že „ustálená
judikatura vrcholných soudů představuje ve svém materiálním rozměru právní normu“ a s obecnými závěry
sjednocujícího usnesení se ztotožňuje, není dle jejího názoru možné aplikovat závěry z jednoho
rozhodnutí en bloc na další, v jednotlivostech se lišící, případy.
[9] Za druhé, i za předpokladu, že by se výrokový bod č. I. sjednocujícího usnesení vztahoval
i na všechna závazná stanoviska vydaná po účinnosti nového správního řádu, nebyl by to
dle stěžovatelky dostatečný důvod k zamítnutí správní žaloby. Žaloba byla totiž podána dne
20. 8. 2008 a sjednocující usnesení pochází ze dne 21. 10. 2008 – stěžovatelka by pak v době
podání žaloby musela být schopna stejně složité úvahy jako rozšířený senát zdejšího soudu,
tj. měla být schopna s přihlédnutím k materiálnímu pojetí správního rozhodnutí a správního
řízení a s přihlédnutím k historickému vývoji právní úpravy a ústavně konformním výkladovým
pravidlům vyhodnotit, že lze podat samostatnou žalobu proti úkonu, který se jako rozhodnutí
neoznačuje, neobsahuje ani poučení o jakémkoliv opravním prostředku atd., to vše za situace,
kdy z ustanovení §149 odst. 1 nového správního řádu a ust. §70 písm. a) s. ř. s. plyne,
že závazné stanovisko jako „non-rozhodnutí“ je vyloučeno ze samostatného přezkumu. Podle
jejího názoru proto nelze v právním státě po adresátech právních norem požadovat, aby před
podáním žaloby prováděli tak složitou právní analýzu a byli schopni dospět k závěrům,
které jsou v přímém rozporu s dikcí zákona a které nezastává ani odborná literatura (Vedral. J.
Správní řád – komentář. Bova Polygon, Praha 2006, s. 830).
[10] Jako argumentum ad absurdum následně stěžovatelka poukazuje na problematický běh
lhůt při podání opravného prostředku proti závaznému stanovisku. Ustanovení §68 písm. a)
s. ř. s. ukládá žalobci povinnost vyčerpat řádné opravné prostředky v řízení před správním
orgánem – v tomto případě by rozhodnutím o řádném opravném prostředku byla listina
označená jako interní sdělení Krajského úřadu Moravskoslezského kraje, odboru životního
prostředí a zemědělství ze dne 26. 5. 2008, č. j. MSK 67452/2008, která se samostatně
nedoručuje, proto není jasné, od kterého okamžiku počíná běžet lhůta pro podání žaloby dle
ust. §72 odst. 1 s. ř. s.
[11] Z výše nastíněných důvodů se proto dle názoru stěžovatelky v případě krajského soudu
jednalo o odepření práva na soudní přezkum správních rozhodnutí ve smyslu čl. 36 odst. 2
Listiny, jak opakovaně uvádí v kasační stížnosti. Stěžovatelka se domnívá, že správní žaloba
poskytovala krajskému soudu dostatečný základ k projednání, neboť zejména přesně vymezila,
v čem spatřuje zdroj nezákonnosti napadeného rozhodnutí.
[12] Odůvodnění rozsudku krajského soudu je podle názoru stěžovatelky mimořádně stručné
a neposkytuje dostatek informací ohledně úvah, jimiž byl krajský soud veden – z rozhodnutí
rovněž není zřejmé, jaký postup měla stěžovatelka místo podání žaloby proti rozhodnutí
žalovaného zvolit.
IV. Stanovisko žalovaného
[13] Žalovaný se ke kasační stížnosti k výzvě soudu nevyjádřil.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud konstatoval, že kasační stížnost je přípustná dle §104 s. ř. s.;
přezkoumal proto napadený rozsudek Krajského soudu v Ostravě v rámci důvodů uplatněných
v kasační stížnosti (tvrzená nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
soudem) a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[15] Zdejší soud se především ztotožňuje s prvním důvodem nezákonnosti uplatněným
stěžovatelkou a konstatuje, že sjednocující usnesení se skutečně vztahuje na řízení podle starého
správního řádu. Nejvyšší správní soud připomíná, že rozšířený senát se v tomto usnesení vyjádřil
ke konkrétním případům, které se týkaly řízení před správním orgánem probíhajícím podle
starého správního řádu (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2008,
č. j. 8 As 47/2005 - 104 a ze dne 22. 1. 2009, č. j. 6 As 7/2005 - 117, vše na www.nssoud.cz);
při aplikaci judikatury je samozřejmě nutné brát v úvahu také okolnosti jednotlivých případů.
Nadto současná explicitní právní úprava v novém správním řádu v předmětné otázce nenechává
mnoho prostoru k odlišným právním názorům a možnosti postoupení věci k rozhodnutí
rozšířenému senátu dle ust. §17 s. ř. s. – viz její shora provedená citace (bod 8).
[16] De lege lata tedy může mít závazné stanovisko povahu samostatného a proto i samostatně
soudně přezkoumatelného rozhodnutí pouze v případě, kdy tak stanoví zákon jako lex specialis
k správnímu řádu. Žádost o vydání souhlasu podle §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny podala stěžovatelka dne 19. 3. 2007 – tento zákon však ve znění účinném od 1. 1. 2007
v ust. §90 odst. 1 právě naopak stanovil, že „[s]ouhlasy a stanoviska vydávané podle tohoto
zákona jako podklad pro rozhodnutí podle zvláštního právního předpisu nebo územní souhlas anebo
ohlášení stavby jsou závazným stanoviskem podle správního řádu a nejsou samostatným
správním rozhodnutím.“ Zdejší soud nepřehlédl též existenci jiného svého rozhodnutí
(rozsudek ze dne 14. 5. 2009, č. j. 1 As 20/2009 - 79, dostupný na www.nssoud.cz), které se také
zabývá povahou závazných stanovisek podle §12 odst. 2 výše zmíněného zákona, avšak toto
rozhodnutí se vztahuje k časově jiné situaci (tj. stanoviska vydaná po 1. 1. 2007 na žádost
podanou před 1. 1. 2007); v případě stěžovatelky závazné stanovisko Městského úřadu Krnov
také z temporálních důvodů povahu rozhodnutí nemá, jak již vyplývá ze znění ust. §149 nového
správního řádu a výše citovaného ust. §90 zákona o ochraně přírody a krajiny.
[17] Nejvyšší správní soud proto nesouhlasí s názorem krajského soudu, dle něhož
v stěžovatelčině případě nelze závazné stanovisko přezkoumat v rámci přezkumu následného
rozhodnutí vydaného stavebním úřadem v územním či stavebním řízení. Naopak, dle znění
ust. §149 odst. 1 nového správního řádu, kterým se řídilo správní řízení v tomto případě,
takový postup možný je; zdejší soud tuto otázku řešil v rozsudku ze dne 30. 1. 2009,
č. j. 2 As 41/2008 - 77, dostupný na www.nssoud.cz, kde konstatoval, že „[z]měna či zrušení
závazného stanoviska prostředky danými správním řádem je totiž možná jen cestou odvolání proti prvostupňovému
rozhodnutí, které se o takové stanovisko opírá, ve smyslu §149 odst. 1 správního řádu […], nebo cestou
přezkumného řízení (§149 odst. 5 v návaznosti na §94 an. správního řádu) […]“. Zdejší soud tedy
shledal již první argument stěžovatelky uvedený v bodě 8 jako důvodný.
[18] Za této situace se Nejvyšší správní soud k dalším námitkám uplatněným v kasační
stížnosti vyjadřuje pouze jako obiter dictum. I v případě, že by na projednávanou věc byly
aplikovatelné závěry obsažené ve sjednocujícím usnesení, totiž krajský soud neučinil správný
závěr.
[19] V daném případě se totiž jedná o posouzení dopadů zásadní změny v rozhodovací
činnosti soudů, tedy judikatorních odklonů, resp. obratů, kterou řešil obecně Nejvyšší správní
soud při své rozhodovací činnosti již vícekrát a na tuto judikaturu je třeba pro stručnost odkázat
(rozsudek ze dne 17. 12. 2007, č. j. 2 Afs 57/2007 - 92, rozsudek ze dne 25. 9. 2008,
č. j. 8 Afs 48/2006 - 155 a rozsudek ze dne 22. 5. 2009, č. j. 2 Afs 35/2009 - 91,
vše na www.nssoud.cz). Nad tento rámec soud konstatuje, že judikatura soudů představuje jeden
z pramenů práva, a to i v kontinentálním právním prostředí. S precedenty je však třeba pracovat
odlišně než s právními předpisy. Precedens totiž nepředstavuje nic jiného, než zobecnitelné
pravidlo chování (normu), avšak vždy vztahující se primárně ke konkrétní soudem rozhodované
věci. Judikatorní odklon je nezbytným faktorem, který se v rozhodovací činnosti soudů vyskytuje.
Jakkoliv na straně jedné je určitě nežádoucí, aby k němu docházelo příliš často, představuje
na straně druhé nezbytný dynamický prvek v rozhodovací činnosti soudů. Pokud však dojde
v důsledku sjednocovací činnosti k tomu povolaného orgánu (zde: rozšířený senát NSS)
k judikatornímu odklonu, nelze nově přijatý názor zásadně aplikovat zpětně, pokud by tomu bylo
v neprospěch účastníků řízení, resp. soukromých subjektů (toto postavení má v nyní
rozhodované věci i stěžovatelka, jakkoliv se jedná o veřejnoprávní korporaci). Jinak řečeno,
v podmínkách právního státu je nemyslitelné, aby se v důsledku provedeného judikatorního
odklonu zpětně zhoršilo procesní postavení účastníka řízení (viz zásada in dubio mitius).
Stěžovatelce lze proto plně přisvědčit v tom směru, že po ní nebylo možno spravedlivě v době
správního řízení, příp. k okamžiku podání správní žaloby, předjímat, že k nějakému
judikatornímu odklonu vůbec dojde, a pokud ano, v jakém směru nakonec vyzní. Pokud proto
v době vydání závazného stanoviska a podání žaloby neexistoval jednotný názor na povahu
závazných stanovisek (blíže srov. rozhodnutí uvedená v odůvodnění sjednocujícího usnesení),
a to ani uvnitř samotného Nejvyššího správního soudu, stěžovatelka jednala racionálně
a v legitimním očekávání, když podala žalobu teprve proti konečnému územnímu rozhodnutí
o umístění staveb (navíc převažovala judikatura o správnosti tohoto postupu).
[20] Navíc, jak zdejší soud poznamenal k temporálním účinkům sjednocujícího usnesení
ve výše zmíněném judikátu č. j. 1 As 20/2009 - 79, rozšířený senát v bodě 57 tohoto usnesení
(jak ho citoval také krajský soud ve svém rozsudku, viz výše bod [5]) měl nepochybně na mysli
případy, kdy se žalobci domáhají před soudem samostatnou žalobou přezkumu závazného
stanoviska. Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 1 As 20/2009 - 79, uvádí následující:
„Zde je však situace opačná, žalobkyně se domáhá přezkumu rozhodnutí o návrhu na vydání územního
rozhodnutí a v jeho rámci i rozhodnutí orgánu ochrany přírody, tedy dvou řetězících se správních rozhodnutí.
Pokud by nyní Nejvyšší správní soud aplikoval svoji judikaturu ve věci sp. zn. 6 As 7/2005, přiznal
by jí retroaktivní účinky v neprospěch stěžovatelky, čímž by jí odňal právo domoci se soudního přezkumu
rozhodnutí, jež se dle jejího tvrzení dotklo její právní sféry.“ Citovaná pasáž je plně aplikovatelná
též v posuzované věci a zdejší soud nevidí důvod, proč by se měl odchýlit od své předešlé
judikatury. Krajský soud by tedy při aplikaci sjednocujícího usnesení na věc stěžovatelky nemohl
zamítnut žalobu z důvodů uvedených v napadeném rozhodnutí, protože by tím porušil její
základní právo na soudní přezkum správních rozhodnutí zakotvené v čl. 36 odst. 2 Listiny.
[21] K námitce stěžovatelky týkající se „neposkytnutí dostatku informací ohledně úvah, jimiž byl
krajský soud veden“ v odůvodnění napadeného rozsudku zdejší soud konstatuje, že krajský soud své
rozhodnutí odůvodnil sice stručně, ale přitom poskytl dostatek informací, z kterých jsou jeho
úvahy zřejmé.
[22] Poslední námitka se týkala tvrzené nejasnosti počátku lhůty, ve které bylo lze podat
správní žalobu. Tato lhůta byla dle stěžovatelky odvislá od obeznámení se s interním sdělením
krajského úřadu jakožto opravném prostředku proti závaznému stanovisku. Tato námitka ztrácí
na významu, jelikož současná zákonná úprava, jak již bylo zmíněno výše, nepřiznává závaznému
stanovisku povahu správního rozhodnutí, proto jsou pro danou věc polemiky týkající
se zacházení s interním sdělením jako domnělým opravným prostředkem irelevantní.
Dvouměsíční lhůta podle ust. §72 odst. 1 s. ř. s. samozřejmě nezačne běžet dříve, než se žalobce
seznámí s obsahem rozhodnutí, proti kterému hodlá žalobu podat; opačný výklad by byl nejenom
absurdní, ale i protiústavní.
V. Závěr a náklady řízení
[23] Krajský soud tedy pochybil a nesprávně posoudil právní otázku ve smyslu §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s. Nejvyšší správní soud tudíž dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná a věc
vrací Krajskému soudu v Ostravě k dalšímu řízení, v němž bude tento vázán shora vysloveným
právním názorem (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[24] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
ve věci (§110 odst. 2, věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. července 2009
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu