ECLI:CZ:NSS:2015:2.AS.48.2015:60
sp. zn. 2 As 48/2015 - 60
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky
a soudkyň JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobců: 1) P. S., 2) V. B.,
oba zastoupeni Mgr. Pavlem Černým, advokátem se sídlem Údolní 33, Brno, proti žalovanému:
Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117, Ostrava, o žalobě žalobců
na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti
rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 12. 2. 2015, č. j. 22 A 182/2011 - 93,
takto:
I. Kasační stížnost žalovaného se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobcům jako náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti částku 6365 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku
k rukám zástupce žalobců Mgr. Pavla Černého, advokáta, se sídlem Údolní 33, Brno.
Odůvodnění:
I. Rozhodnutí krajského soudu
[1] Žalobci podanou žalobou brojili proti nezákonnému zásahu žalovaného, který spatřovali
v tom, že žalovaný přes dlouhodobě špatnou kvalitu ovzduší nevypracoval a nevydal akční plán
podle §7 odst. 11 zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší (dále jen „zákon č. 86/2002 Sb.“),
pro území oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší – městského obvodu Ostrava Radvanice
a Bartovice.
[2] Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 12. 2. 2015, č. j. 22 A 182/2011 - 93, rozhodl,
že výše uvedený zásah byl v období od 1. 1. 2007 do 31. 8. 2012 nezákonný, přičemž ukončení
doby trvání zásahu se odvíjí se od zrušení povinnosti žalovaného přijmout akční plán obsahující
přehled krátkodobých opatření, ke kterému došlo s účinností od 1. 9. 2012. Při posouzení aktivní
legitimace žalobců vyšel krajský soud ze závěrů, ke kterým dospěl Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 29. 10. 2014, č. j. 2 As 127/2014 - 32. Tímto rozsudkem zdejší soud zrušil
předchozí rozsudek krajského soudu ze dne 19. 6. 2014, č. j. 22 A 182/2011 – 61, vydaný v nyní
projednávané věci. Podle krajského soudu byla splněna i podmínka nezákonnosti zásahu, protože
povinnost žalovaného byla výslovně a jednoznačně zakotvena v prvé větě §7 odst. 11 zákona
č. 86/2002 Sb. Prováděcí právní předpis, uvedený v následující větě, se vztahuje k realizaci
opatření uvedených v akčních plánech, nebyl tedy zákonnou podmínkou vypracování samotného
akčního plánu. Povinnost stanovená v §7 odst. 11 zákona č. 86/2002 Sb. by zcela určitě obstála ,
i pokud by nebylo navazujícího ust. §8 odst. 12 citovaného zákona. To také odpovídá logické
hierarchii právních předpisů (vztah zákon – prováděcí právní předpis). Argumentace žalovaného,
že dosud nebyl požadovaný prováděcí předpis vydán, neobstojí již jen proto, že v souladu
s čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod byly žalovanému v §7 odst. 11 citovaného zákona
stanoveny jak meze, tak i způsob výkonu státní správy.
II. Kasační stížnost žalovaného
[3] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační
stížností podanou v zákonné lhůtě. Důvody kasační stížnosti výslovně podřadil
pod ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[4] Předně stěžovatel poukazuje na skutečnost, že vykonává statní správu v přenesené
působnosti v oblasti ochrany ovzduší v případech, mezích a způsoby stanovenými příslušnými
zákony, kterými je vymezena působnost a pravomoc stěžovatele. Podle článku 2 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod lze státní moc vykonávat jen v případech a v mezích stanovených
zákonem, a to způsobem‚ který zákon stanoví. Zákon č. 86/2002 Sb. vázal vypracování akčních
plánů na splnění podmínek uvedených v prováděcím právním předpisu a Ministerstvem
životního prostředí nebyl takovýto prováděcí právní předpis vůbec vydán, pak pouhé
nevypracování akčního plánu stěžovatelem proto nemůže být posouzeno jakožto přímý,
nezákonný zásah do práv žalobců. Pokud zákon stanovil, že prováděcím předpisem bude
stanoven obsah akčních plánů, pak tím nebylo normováno nic jiného než to, že tímto
prováděcím předpisem měla být stanovena opatření, jež mohla a měla být stěžovatelem
na základě akčního plánu realizována, a to za splnění podmínek opět tímto prováděcím
předpisem stanovených. Podle stěžovatele vydání akčního plánu, jenž by neobsahoval opatření,
která by mohl stěžovatel realizovat tak, aby mohl uložit původcům imisí jejich plnění a jejich
neplnění sankcionovat, nemůže být považováno za splnění zákonné povinnosti. Oproti tomu
nevydání takovéhoto samoúčelného akčního plánu nemůže být považováno za nezákonný zásah,
jak tvrdí žalobci.
[5] Dále stěžovatel namítá, že krajský soud nepřihlédl ke skutkovým tvrzením, že právní
předpisy vydané stěžovatelem podle zákona č. 86/2002 Sb., tj. Krajský integrovaný program
ke zlepšení kvality ovzduší Moravskoslezského kraje (nařízení stěžovatele č. 1/2009), Krajský
program snižování emisí Moravskoslezského kraje (nařízení stěžovatele č. 1/2004), Krajský
regulační řád Moravskoslezského kraje (nařízení stěžovatele č. 1/2005, resp. č. 2/2010), obsahují
jak opatření dlouhodobé povahy, tak opatření krátkodobé povahy (mezi nimiž jsou rovněž
opatření, na něž bylo poukazováno v žalobním návrhu) vedoucí ke zlepšení životního prostředí
nejen na území Statutárního města Ostravy . Konkrétně Krajský regulační řád definoval
regionálně významné stacionární zdroje podléhající regulaci a tímto doplnil Ústřední regulační řád
(republikově významné stacionární zdroje podléhající regulaci uv edeny v příloze č. 2 vyhlášky
č. 553/2002 Sb.), přičemž Česká inspekce životního prostředí následně vydala rozhodnutí
pro vydefinované zdroje uvedené v krajském i v ústředním regulačním řádu a stanovila v těchto
rozhodnutích krátkodobá opatření, čímž bylo naplněno hmotněprávní ustanovení aplikace
akčních plánů. Vydáním těchto předpisů a realizací těchto dlouhodobých a krátkodobých
opatření došlo k naplnění požadavků směrnice Rady 96/62/ES o posuzování a řízení kvality
vnějšího ovzduší (konkrétně čl. 7 odst. 3) a následně také směrnice Evropského parlamentu
a Rady 2008/50/ES o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu (konkrétně č l. 24).
[6] Další krátkodobá opatření nejsou podle stěžovatele u průmyslových závodů z podstaty
technicky kontinuálně pracujících provozů možná, např. okamžité zastavení procesu výroby
surového železa na vysokých pecích by znamenalo kompletní zničení výrobního zařízení
s bezpečnostními riziky pro pracovníky na daném provoze. Stěžovatel tedy bez vydaného
prováděcího předpisu netušil, jaká jiná krátkodobá opatření by měl v rámci akčního plánu
dle 7 odst. 11 zákona o ochraně ovzduší uvést. Nad rámec zákonných povinností uzavřel dohody
s jednotlivými provozovateli průmyslových a energetických provozů, kterými se tito
provozovatelé zavazují, že budou realizovat regulaci prašnosti dotčených provozů již v době
vyhlášení signálu upozornění, a nikoliv až v době vyhlášení s ignálu regulace, čímž dochází
k omezení sekundární prašnosti provozu mající zásadní vliv na imisní s ituaci v jejich okolí.
[7] Podle stěžovatele Ministerstvo životního prostředí transponovalo ustanovení akčních
plánů směrnice 96/62/ES a směrnice 2008/50/ES do vyhlášky č. 553/2002 Sb., kterou
se stanoví hodnoty zvláštních imisních limitů znečišťujících látek, ústř ední regulační řád a způsob
jeho provozování včetně seznamu stacionárních zdrojů podléhajících regulaci, zásady
pro vypracování a provozování krajských a místních regulačních řádů a způsob a rozsah
zpřístupňování informací o úrovni znečištění ovzduší veřejnosti, posléze do §10 zákona
č. 201/2012 Sb., ochraně ovzduší. Řízení kvality ovzduší v rámci krátkodobých opatřen í probíhá
prostřednictvím regulačních opatření v rámci smogových situací, což naplňuje požadavky
směrnice na akční plány. Úprava regulačních řádů v zákoně č. 86/2002 Sb. byla na rozdíl
od akčních plánů úplná a pro využití regulačních řádů hovořila i tehdejší praxe, kdy
u významných průmyslových a energetických stacionárních zdrojů uvedených v ústředním
a krajském regulačním řádu byla realizována krátkodobá opatření. Tato krátkodobá opatření byla
logicky propojena s vyhlašovanými signály (signá l upozornění a signál regulace), které měly vazbu
na krátkodobou zhoršenou kvalitu ovzduší. Z podstaty věci byly a jsou právní nástroje
krátkodobých opatření ke snížení znečištění ovzduší ve smyslu výše uvedených směrnic o kvalitě
ovzduší obsaženy právě v regulačních řádech.
[8] Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napaden é usnesení a vrátil věc
krajskému soudu k dalšímu řízení.
[9] Žalobci ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádějí, že povinnost přijmout akční plán
vychází přímo z unijního práva a že obsah akčního plánu bylo možné při absenci prováděcí
vyhlášky s dostatečnou určitostí dovodit jak ze smyslu toh oto institutu, vyplývajícího
ze systematického výkladu zákona č. 86/2002 Sb., tak z článků 7 odst. 3 a 8 odst. 3 a 4 směrnice
96/62/ES a zejména z přílohy IV. této směrnice. Základní podmínka vyhlášení akčních plánů,
existence oblastí se zhoršenou kvalitou ovzduší, byla jasně vyjádř ena již v §7 odst. 11 zákona
a žádné další podmínky nebylo nutné prováděcím předpisem stanovit. Podobně i základní obsah
akčních plánů vyplývá již ze zákona a směrnice. Není příliš zřejmé, co zákonodárce rozumí
„zásadami vypracování“ a „zásadami realizace“ akčních plánů, tyto „zásady“ by zřejmě byly spíše
specifikováním technických otázek a sjednocením postupů. Absence výslovného formulování
takovýchto zásad nebrání vydání akčního plánu.
[10] Krajský integrovaný program ke zlepšení kvality ovzduší v Moravskoslezském kraji,
(dále jen „krajský integrovaný program ke zlepšení kvality ovzduší“) je opatřením, jehož realizace
by vedla ke zlepšování kvality ovzduší. Nicméně sám uvádí na str. 57, že nelze očekávat okamžité
zlepšení. Předpokládá, že většina opatření by měla proběhnout v horizontu 1 roku až 5 let, ovšem
na emisích se velkou měrou podílejí zejména zvláště velké a velké zdroje znečišťování ovzduší,
u kterých se (stejně jako u obchvatů obcí a budování dopravní infrastruktury obecně) přepokládá
realizace ve střednědobém až dlouhodobém horizontu. Z tohoto důvodu se jedná o dokument,
který v žádném případě nemůže nahradit funkci akčních plánů, jejichž efekt má být krátkodobý.
Cílem Krajského programu snižování emisí Moravskoslezského kraje (dále jen „krajský program
snižování emisí“) pak bylo dosáhnout k roku 2010 doporučených hodnot emisních stropů
pro oxid siřičitý, oxid dusíku, těkavé organické látky a amoniak, kdežto látkami, které
nejzávažnějším způsobem ohrožují zdraví žalobců, jsou zejm. částice polétavého prachu (PM10),
benzo-(a)-pyren a arsen. I kdyby tomu tak nebylo, krajský program snižování emisí ve svých
Obecných zásadách klade důraz na ekonomické nástroje, nepřímou podporu aktivit k omezování
emisí, dobrovolné aktivity, vyjednávání mezi správními orgány a provozovateli zdrojů
znečišťování ovzduší, výchovu a osvětu apod., což jsou nástroje zajisté účinné a potřebné,
ale také dlouhodobějšího charakteru. Rovněž krajský program snižování emisí se proto s akčním
plánem nekryje z hlediska časového horizontu, ani obsahově. Konečně krajský regulační řád byl
podle §8 odst. 5 zákona č. 86/2002 Sb. povinně vydáván krajem a obcemi v oblastech
se zhoršenou kvalitou ovzduší. Měl upravit vyhlašování a odvolávání signálu upozornění a signálu
regulace na území v případě možnosti vzniku nebo výskytu smogové situace. Smogová situace
je přitom stav mimořádně znečištěného ovzduší, kdy úroveň znečištění ovzduší znečišťující
látkou překročí zvláštní imisní limit stanovený prováděcím právním předpisem. Z uvedeného
vyplývá, že se smogové varovné regulační systémy uplatňují pouze v časově omezeném období
vzniku smogové situace. Ani regulační řády proto nejsou schopné nahradit akční plány. Kromě
toho je podle žalobců zcela zřejmé, že dosud žádné z opatření obsažených v uvedených
dokumentech nevedlo ke snížení úrovně znečištění ovzduší u všech znečišťujících látek
pod úroveň imisních limitů. Výběr konkrétních opatření byl plně v kompetenci stěžovatele, který
byl zodpovědný za to, že tato opatření budou v souladu s ustanoveními právních předpisů ČR
a EU. Příkladem konkrétního opatření mohlo být například stanovení povinnosti příslušným
úřadům ve stanovené době provést přezkum integrovaných povolení dle zákona č. 76/2002 Sb.,
o integrované prevenci a omezování znečištění, vydaných pro provozy, které mají největší podíl
na překračování imisních limitů v tomto území.
[11] Žalobci navrhli, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl
a přiznal jim náklady řízení o kasační stížnosti.
[12] Stěžovatel v replice k vyjádření stěžovatelů uvedl, že kompetence k provedení přezkumu
integrovaných povolení je svěřena místně příslušným krajským úřadů m. Stanovit takovou
podmínku v akčním plánu by bylo proto nadbytečné a duplicitní, navíc se nejedná o krátkodobé
opatření. Ani žalobci tak sami přesně nevědí, co konkrétně mělo být obsahem akčního plánu
a mělo se dotknout jejich práv. Pro úplnost stěžovatel uvedl, že nezávisle na podání žaloby
zahajuje z moci úřední přezkumy integrovaných povolení, přičemž vždy vyhodnocuje nejlepší
dostupné techniky dle jednotlivých Závěrů o BAT.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu
s ust. §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané
kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odst. 4 , k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti.
[14] K námitce stěžovatele, že se krajský soud nezabýval jeho argumenty, že zákonnou
povinnost přijmout akční plán splnil stěžovatel prostřednictvím jiných koncepčních nástrojů
ochrany ovzduší, uvádí zdejší soud následující.
[15] Podle §36 odst. 1 s. ř. s. účastní ci mají v řízení rovné postavení. Soud je povinen
poskytnout jim stejné možnosti k uplatnění jejich práv a poskytnout jim poučení o jejich
procesních právech a povinnostech v rozsahu nezbytném pro to, aby v řízení neutrpěli újmu.
[16] Podle konstantní judikatury zdejšího soudu (viz např. rozsudek ze dne 12. 11. 2009,
č. j. 1 As 64/2009 - 153), platí, že „[n]ezohlednění důvodů uvedených ve vyjádření žalovaného k žalobě
nemůže být vadou ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Je to žalobce, kdo určuje rozsah a meze přezkumu
napadeného rozhodnutí v podobě žalobních bodů (§75 odst. 2 s. ř. s.), a proto nevypořádá-li se soud
s argumentací žalovaného, pak tím může ovlivnit kvalitu a sílu svého právního názoru, nikoli však zatížit své
rozhodnutí vadou spočívající v nepřezkoumatelnosti.“ Tento závěr zdejší soud doplnil například
v rozsudku ze dne 29. 4. 2014, č. j. 2 As 23/2014 - 34, ve kterém uvedl, že „[s]právní soud je tak
povinen vypořádat se pouze s žalobní argumentací; správní orgán musí naopak svou argumentaci, jejíž správnost
má krajský soud posoudit, vtělit do správního rozhodnutí.“ I přesto, že nemá krajský soud obecně
povinnost zabývat se námitkami žalovaného ve vyjádření k žalobě, může takové vyjádření
ozřejmit přístup správního orgánu k řešení sporných otázek, upozornit na nedostatky žaloby
a reagovat na tvrzení žalobce.
[17] V případě žaloby proti nečinnosti nebo nezákonnému zásahu je situace odlišná, protože
zde není rozhodnutí správního orgánu, které by obsahovalo odůvodnění právních názorů
žalovaného, a tyto názory nemusí být seznatelné ani jiným způsobem. V rozsudku ze dne
2. 8. 2012, č. j. 4 Ans 1/2012 - 61, k tomu Nejvyšší správní soud uvedl, že „[j]edním z projevů
rovného postavení účastníků řízení je právo žalovaného vyjádřit se k obsahu žaloby a přednést soudu svou procesní
obranu. Význam vyjádření žalovaného k žalobě na ochranu proti nečinnosti sprá vního orgánu umocňuje
skutečnost, že v mnoha případech půjde o první dokument, ve kterém ž alovaný předestře svůj názor
na projednávanou věc. Tím se „nečinnostní žaloby“ odlišují od žalob proti rozhodnutím správních orgánů, kde
by mělo být jádro argumentace žalovaného obsaženo právě v žalobou napadeném rozhodnutí. Směřuje-li žaloba
proti nečinnosti správního orgánu, žalovaný často teprve ve vyjádření k žalobě poukáže na důvody, proč dosud
rozhodnutí či osvědčení nevydal, případně proč se necítí být k tomu povinen. K těmto důvodům by poté soud měl
zaujmout své stanovisko, aby byla dodržena rovnost účastníků řízení a aby se právo žalovaného na vyjádření
k žalobě nestalo pouhou formalitou. Nejvyšší správní soud konstatuje, že nevypořádá-li se krajský soud ve své m
rozsudku, jímž vyhověl žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, s námitkami žalovaného obsaženými
ve vyjádření k žalobě, poruší tím ustanovení §36 odst. 1 s. ř. s. Takováto vada řízení ještě sama o sobě nemusí
vyvolat nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu, neboť nemusí mít za následek nezákonné rozhodnutí
o věci samé. Chybějící vypořádání zásadních námitek žalovaného však může způsobit, že rozsudek, jímž krajský
soud vyhověl žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, trpí nedostatkem důvodů rozhodnutí ve smyslu
ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.“
[18] V posuzované věci mohlo být tvrzení stěžovatele, že svoji zákonnou povinnost přijmout
akční plán fakticky splnil prostřednictvím jiných koncepčních nástrojů , relevantní pro posouzení
existence nezákonného zásahu. Krajský soud se tímto tvrzením nezabýval a omezil se toliko
na závěr, že k přijetí akčního plánu nedošlo, přičemž tato povinnost byla výslovně a jednoznačně
zakotvena v §7 odst. 11 zákona č. 86/2002 Sb. Postup krajského soudu ovšem neměl vliv
na zákonnost napadeného rozsudku.
[19] Předně lze poukázat na skutečnost, že námitky stěžovatele obsažené ve vyjádření k žalobě
byly velmi obecné. Stěžovatel vyjmenoval výše uvedené přijaté koncepční nástroje s tím,
že obsahují rovněž opatření, na něž je poukazováno v žalobním návrhu. Vedle toho upozornil
na smlouvy uzavřené mezi provozovateli zdrojů znečištění a Moravskoslezským krajem,
ve kterých se provozovatelé zavázali realizovat regulaci prašnosti již v době vyhlášení signálu
upozornění, a nikoliv až v době vyhlášení signálu regulace. Na takto formulované námitky
nemohl krajský soud reagovat jinak než adekvátně obecným způsobem. Teprve v kasační
stížnosti doplnil stěžovatel některá ustanovení koncepčních nástrojů, k terý by mohla být
považována za krátkodobá opatření ve smyslu ust. §7 odst. 11 zákona č. 86/2002 Sb.
[20] Dále je pro posouzení, zda se v dané věci jednalo o nezákonný zásah, nutné určit přesný
obsah zákonné povinnosti přijmout akční plán ochrany ovzduší.
[21] Podle §7 odst. 11 zákona č. 86/2002 Sb. pro oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší vypracují
krajské úřady a obecní úřady obcí s počtem obyvatel nad 350 000 akční plány obsahující přehled krátkodobých
opatření. K realizaci opatření uvedených v akčních plánec h bude docházet při splnění podmínek uvedených
v prováděcím právním předpisu.
[22] Podle §8 odst. 12 odst. 12 zákona č. 86/2002 Sb. prováděcí právní předpis stanoví hodnoty
zvláštních imisních limitů pro znečišťující látky, nebo jejich stanovené skupiny, způsob jejich kontroly včetně metod
odběru vzorků, měření a dalších technických požadavků, ústřední regulační řád a způsob jeho provozování včetně
seznamu stacionárních zdrojů podléhajících regulaci podle odstavce 3, podmínky vedoucí k vyhlášení akčních
plánů, strukturu a obsah akčních plánů, zásady vypracování a realizace akčních plánů a zásady pro vypracování
a provozování krajských a místních regulačních řádů .
[23] Výše uvedená povinnost přijmout akční plán vycházela z ustanovení čl. 7 odst. 3 směrnice
Rady 96/62/ES a následně z ust. čl. 24 směrnice 2008/50/ES.
[24] Podle čl. 7 odst. 3 směrnice Rady 96/62/ES členské státy vypracují akční plány, v nichž uvedou
krátkodobá opatření, která mají být přijata v případě rizika překročení mezních hodnot nebo výstražných
prahových hodnot s cílem snížení tohoto rizika a zkrácení doby trvání takové situace. V některých případech
mohou uvedené plány stanovit opatření na kontrolu a v nezbytném případě i na pozastavení činností, které
přispívají k překračování mezních hodnot, vč etně provozu motorových vozidel.
[25] Podle čl. 24 směrnice 2008/50/ES (Krátkodobé akční plány):
1. Pokud v dané zóně nebo aglomeraci existuje riziko, že úrovně znečišťujících látek překročí jednu nebo
více varovných prahových hodnot uvedených v příloze XII, vypracují členské státy akční plány uvádějící
opatření, jež mají být v krátkodobém horizontu přijata za účelem snížení rizika nebo doby trvání tohoto
překročení. Pokud riziko platí pro jednu nebo více mezních hodnot n ebo cílových hodnot uvedených
v přílohách VII, XI a XIV, mohou členské státy případně vypracovat tyto krátkodobé akční plány.
Pokud však existuje riziko, že bude překročena varovná prahová hodnota pro ozon uvedená
v oddíle B přílohy XII, vypracují členské státy tyto krátkodobé akční plány , pouze pokud podle jejich
názoru existuje s ohledem na vnitrostátní zeměpisné, meteorologické a hospodářské podmínky významná
možnost, že sníží riziko, zkrátí dobu trvání nebo sníží závažnost tohoto překročení. Při přípravě tohoto
krátkodobého akčního plánu zohlední členské státy rozhodnutí 2004/279/ES.
2. Krátkodobé akční plány uvedené v odstavci 1 mohou v konkrétních případech stanovit účinná
opatření pro regulaci a případně i pozastavení činností, které přispívají k riziku překročení příslušných
mezních či cílových hodnot nebo varovné prahové hodnoty. Tyto akční plány mohou zahrnovat opatření
týkající se provozu motorových vozidel, stavebních prací, lodí v kotvištích a využívání průmyslových
zařízení nebo výrobků a vytápění domácností. V rámci těchto p lánů lze rovněž zvážit zvláštní kroky
zaměřené na ochranu citlivých skupin obyvatelstva, včetně dětí.
3. Pokud členské státy vypracují krátkodobý akční plán, zpřístupní veřejnosti a příslušným
organizacím, jako jsou organizace zaměřené na životní prostředí, organizace spotřebitelů, organizace
zastupující zájmy citlivých skupin obyvatelstva, jiné významné subjek ty zaměřené na zdravotní péči
a zainteresované odvětvové svazy, jak výsledky svých výzkumů ohledně proveditelnosti a obsah
konkrétních krátkodobých akčních plánů, tak i informace o provádění těchto plánů.
4. Komise poprvé do 11. června 2010 a poté v pravidelných intervalech zveřejňuje příklady osvědčených
postupů pro vypracovávání krátkodobých akčních plánů, včetně příkladů osvědčených postupů na och ranu
citlivých skupin obyvatelstva, včetně dětí.
[26] Obecně platí, že členským státům svědčí poměrně široká volnost ve výběru konkrétních
nástrojů při provádění unijního práva. Článek 288 třetí pododstavec SFEU stanoví, že směr nice
je závazná pro každý stát, kterému je určena, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo,
přičemž volba formy a prostředků se ponechává vnitrostátním orgánům. Pokud směrnice nebo
nařízení nestanoví formu a prostředky k dosažení konkrétního výsledku, má člens ký stát v zásadě
úplnou volnost ohledně výběru vhodných forem a prostředku k dosažení požadovaného
výsledku. Při absenci pravidla, které by jasně stanovilo, jaké prostředky musí členský stát použít,
je na Komisi, aby v rámci výkonu své dozorové pravomoci prokázala, že použité nástroje jsou
v rozporu s unijním právem (Viz např. rozsudek Soudního dvora ze dne 8. 9. 2005, Trestní řízení
proti Syuichi Yonemoto, věc C-40/04, bod 58; navazující judikatura v environmentálních věcech:
rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 7. 11. 2007, Spolková republika Německo proti Komisi
Evropských společenství, Věc T-374/04, body 78 – 79, rozsudek Soudu prvního stupně
ze dne 23. 9. 2009, Estonská republika proti Komisi Evropských společenství, věc T-263/07,
body 51 – 52).
[27] Kromě toho mají význam obecné požadavky na provádění a uplatňování unijního práva,
zejména nezbytnost dostatečně jasného provedení, zásady efek tivity a rovnocennosti, jakož
i respektování základních práv zakotvených v unijním právu. Není povinností členského stá tu
přejímat unijní právo doslovně. Soudní dvůr však již několikrá t judikoval, že je v rozporu
se závaznou povahou směrnic spoléhat se na nezávazné nástroje, například správní praxi nebo
vymezení chráněných území nezávaznými mapami (Viz rozsudek Soudního dvora ze dne
11. 8. 1995, Komise Evropských společenství proti Spolkové republice Německo , věc C-433/93;
rozsudek Soudního dvora ze dne 27. 2. 2003, Komise Evropských společenství proti Belgickému
království, věc C-415/01, bod 21). Nicméně tam, kde směrnice ukládá vytvoření programu
k dosažení obecných cílů směrnice, lze v některých případech za dostatečné považovat i uzavření
veřejnoprávních smluv mezi státem a soukromými subjekty . Odkázat lze například na sdělení
Evropské komise o Dohodách o životním prostředí ze dne 27. 11. 1996 [COM (96) 591] nebo
na doporučení Komise ze dne 9. 12. 1996 o Dohodách o životním prostředí provádějících
směrnice Společenství [96/733/EC]. Nicméně půjde jen o takové případy, kdy směrnice výslovně
předvídají možnost uzavření takových dohod (viz bod 2.1 citovaného doporučení Komise:
„Where provisions in Directives in the field of the environment explicitly allow for implementation by way
of Environmental Agreements, Member States should observe the following guidelines.“ ).
[28] Na jedné straně je tak třeba identifikovat cíle směrnice a na straně druhé prostředky, které
směrnice ukládá k dosažení těchto cílů. V oblasti ochrany životního prostředí je možné rozlišit
směrnice, které ukládají povinnost závazného stanovení určitých standardů kvality spolu
s určitým kontrolním režimem (např. řízení jakosti vod ke koupání upravené ve směrnici
Evropského parlamentu a Rady 2006/7/ES), zavedení obecných institutů environmentální
ochrany (např. v oblasti odpovědnosti směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/35/ES
o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním
prostředí nebo směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/99/ES o trestněprávní ochraně
životního prostředí) nebo takové, které požadují zavedení komplexního systému regulace
směřujícího k dostatečnému režimu právní ochrany (typicky tzv. Naturové směrnice
a ze související judikatury např. rozsudky Soudního dvora k povinnostem členských států
při jejich provádění ve věcech C-535/07, C -374/98 nebo C -44/95). Za účelem dosažení
vymezených cílů tak mohou směrnice členské státy zavazovat jak k zavedení kvalitativních
požadavků ochrany životního prostředí a jejich následnému prosazování, tak i k přijetí konkrétní
regulace nebo zavedení konkrétních procesních mechanismů.
[29] Směrnice Rady 96/62/ES a 2008/50/ES jsou případem smíšených směrnic, které vedle
stanovení mezních a prahových hodnot pro vnější ovzduší vyžadují přijetí zvláštních opatření,
která budou směřovat k zajištění ochrany ovzduší (podle preambule směrnice Rady 96/62/ES
došlo k přijetí směrnice mimo jiné i proto, že za účelem splnění obecných cílů této směrnice je potřeba
přijmout uvedená zvláštní opatření co nejdříve ) a která jsou obsažena v konkrétních koncepčních
nástrojích. Unijní úprava tak zásadně omezuje volnost členských států při výběru formy
a způsobu regulace ochrany ovzduší v tom, že jasně stanoví, které plány musí členské státy
přijmout a jaká opatření musí být jejich o bsahem.
[30] Konkrétně úpravu akčních plánů nelze interpretovat jako pouhé doporučení k dosažení
cílů směrnice, ale jako stanovení účelu, obsahu i formy normativního aktu, které jsou členské
státy za daných podmínek povinny vypracovat. K tomu například preambule směrnice
2008/50/ES v bodě 19 uvádí:
Je třeba vypracovat akční plány určující opatření, která se mají přijmout v krátkodobém horizontu,
pokud hrozí riziko překročení jedné nebo více varovných prahových hodnot, s cílem snížit toto riziko
a zkrátit délku jeho trvání. Pokud se riziko týká jedné nebo více mezních hodnot nebo cílových hodnot,
členské státy mohou případně tyto krátkodobé akční plány vypracovat. Pokud jde o ozon, měly by tyto
krátkodobé akční plány zohledňovat ustanovení rozhodnutí Komis e 2004/279/ES ze dne
19. března 2004 o pokynech pro provádění směrnice E vropského parlamentu a Rady 2002/3/ES
o ozonu ve vnějším ovzduší.
[31] Citované rozhodnutí Komise 2004/279/ES v článku 1 odkazuje na přílohu I tohoto
rozhodnutí, která podává výčet pokynů týkajících se navrhování krátkodobých akčních plánů
v souladu s článkem 7 směrnice 2002/3/ES. Podle odst. 2 téhož článku je při vypracovávání
a provádění krátkodobých akčních plánů nutno vzít v úvahu příklady opatření stanovené
v příloze II tohoto rozhodnutí v souladu s čl. 7 odst. 3 směrnice 2002/3/ES.
Příloha I rozhodnutí uvádí obecná hlediska ke zvážení členskými státy při vypracovávání
krátkodobých akčních plánů v souladu s článkem 7 směrnice 2002/3/ES, příloha II pak uvádí
celou řadu příkladů a zkušeností s prováděním krátkodobých opatření v jednotlivých členských
státech.
[32] Rovněž z judikatury Soudního dvora lze dovodit, že obsahem povinnosti přijmout
krátkodobý akční plán je přijetí celistvého dokumentu obsahujícího konkrétní opatření.
V rozsudku ze dne dne 25. 7. 2008 ve věci Dieter Janecek proti Freistaat Bayern (C -237/07)
Soudní dvůr uvedl, že ustanovení čl. 7 odst. 3 směrnice 96/62 „ukládá členským státům jasnou
povinnost vypracovat akční plány jak v případě rizika překročení mezních hodnot, tak v případě rizika
překročení výstražných prahových hodnot. Tento výklad, vyplývající z pouhého čtení čl. 7 odst. 3 směrnice 96/62,
je ostatně potvrzen ve dvanáctém bodě odůvodnění uvedené směrnice. Co je uvedeno ve věci mezních hodnot, platí
a fortiori ohledně výstražných prahových hodnot, pro něž ostatně článek 2 téže směrnice, který vymezuje jednotlivé
pojmy použité v uvedené směrnici, stanoví, že členské státy při jejich dosažení „podniknou [...] okamžitě kroky
podle této směrnice“ (…) Z výše uvedeného vyplývá, že fyzick é či právnické osoby přímo dotčené rizikem
překročení výstražných prahových hodnot nebo mezních hodnot musí mít možnost od příslušných orgánů
požadovat, případně s pomocí příslušných soudů, aby byl vypracován akční plán, jestliže takové riziko existuje.
(…) Z tohoto pohledu je třeba uvést, že ačkoli členské státy disponují posuzovací pravomocí, čl. 7 odst. 3 směrnice
96/62 obsahuje meze pro její výkon, jichž se lze dovolávat před vnitrostátními soudy (viz v tomto smyslu
rozsudek ze dne 24. října 1996, Kraai jeveld a další, C -72/95, Recueil, s. I -5403, bod 59), pokud jde
o přiměřenost opatření, která musí obsahovat akční plán s cílem snížení rizika překročení a omezení doby trvání
takové situace, s ohledem na rovnováhu, již je třeba zajistit mezi uvedeným cíle m a jednotlivými dotčenými
veřejnými a soukromými zájmy.“ Citované závěry je možné vztáhnout i na koncepční nástroje
upravené ve směrnici 2008/50/ES. Jak Soudní dvůr uvedl v rozsudku ze dne 19. 11. 2014 ve věci
ClientEarth (Věc C-404/13, body 53 a 56), „[v] případě překročení mezních hodnot pro oxid dusičitý
po 1. lednu 2010 ve členském státě, který nepožádal o prodloužení této lhůty v souladu s čl. 22 odst. 1 směrnice
2008/50, mu čl. 23 odst. 1 druhý pododstavec této směrnice ukládá jasnou povinnost vyprac ovat plán kvality
ovzduší odpovídající určitým požadavkům (obdobně viz rozsudek Janecek, C -237/07, EU:C:2008:447,
bod 35). (…) Z toho vyplývá, že fyzické či právnické osoby přímo dotčen é překročením mezních hodnot
po 1. lednu 2010 musí mít možnost od vnitrostátních orgánů požadovat, případně prostřednictvím řízení
u příslušných soudů, vypracování plánu kvality ovzduší v souladu s čl. 23 odst. 1 druhým pododstavcem směrnice
2008/50, pokud členský stát nezajistil splnění požadavků vyplývajících z čl. 13 odst. 1 druhého pododstavce této
směrnice, a nepožádal přitom o prodloužení lhůty za podmínek stanovených v jejím článku 22 (obdobně viz
rozsudek Janecek, EU:C:2008:447, bod 39).“ Pouze v případě, že by směrnice obecně požadovala
vypracování plánů nebo programů, které by směřovaly ke směrnicí požadovanému cíli, spadala
by volba způsobu začlenění požadavků směrnice do koncepčních nástrojů ochrany ovzduší
do volného uvážení národního zákonodárce. V tomto směru lze odkázat na závěry, ke kterým
Soudní dvůr dospěl v rozsudku ze dne 26. 5. 2011 ve věci Stichting Natuur en Milieu (spojené
věci C -165/09 až C -167/09), ve kterém se zabýval výkladem ustanovení čl. 6 směrnice
Evropského parlamentu a Rady č. 2001/81/ES ze dne 23. 10. 2001 o národních emisních
stropech pro některé látky znečisťující ovzduší. Toto ustanovení ukládalo členským státům
povinnost vypracovat nejpozději do 1. 10. 2002 programy pro postupné snižování národních
emisí znečišťujících látek uvedených v článku 4 s cílem splnit nejpozději do roku 2010 ale spoň
národní emisní stropy stanovené v příloze I směrnice. Národní programy musely obsahovat
informace o přijaté a předpokládané politice a opatřeních a číselně vyjádřené odhady účinku
této politiky a opatření na emise znečišťujících látek v roce 2010. Sou dní dvůr dovodil,
že „[č]lánek 6 směrnice 2001/81 přiznává bezprostředně dotčeným jednotlivcům práva , kterých se lze dovolávat
před vnitrostátními soudy a domáhat se toho, aby členské státy během přechodného období od 27. listopadu 2002
do 31. prosince 2010 přijaly nebo plánovaly v rámci národních programů přiměřené a soudržné politiky a opatření
vhodné k celkovému snížení emisí uvedených znečišťujících látek tak, aby splnily národní stropy stanovené
v příloze I uvedené směrnice nejpozději do konce roku 201 0, a poskytly tyto za tímto účelem vypracované
programy veřejnosti a dotčeným organizacím prostřednictvím jasných, srozumitelných a snadno dostupných
informací.“
[33] Z výše uvedeného vyplývá, že směrnice Rady 96/62/ES a 2008/50/ES neumožňují
vtělení krátkodobých opatření ochrany ovzduší do jiných nástrojů ochrany ovzduší, ale výslovně
vyžadují přijetí akčního plánu ochrany ovzduší jako celistvého dokumentu s jasně daným
obsahem. Teprve co se týče stanovení konkrétních opatření v akčním programu, svědčí členským
státům určitá míra volnosti. Tomu ostatně odpovídají i další ustanovení především směrnice Rady
2008/50/ES, která se týkají příhraničních vlivů znečištění a možn ostí kooperace členských států
při navrhování a provádění krátkodobých akčních plánů (srov. bod 20 preambule a čl. 25, který
mimo jiné vyžaduje, aby členské státy zajistily, aby sousedící zóny v jiných členských státech, které
vypracovaly krátkodobé akční plány, obdržely veškeré potřebné informace).
[34] V posuzované věci není sporu, že byly splněny podmínky, se kterými zákon č. 86/2002 Sb. spojoval povinnost stěžovatele přijmout akční plán obsahující přehled krátkodobých opatření.
Ve shodě s krajským soudem proto Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že stěžovatel tuto
povinnost nesplnil, což v období od 1. 1. 2007 do 31. 8. 2012 představovalo nezákonný zásah
do práv žalobců. Skutečnost, že nebyl vydán prováděcí právní předpis, který by blíže upravoval
podmínky vyhlášení, vypracování a realizace akčních plánů, na tomto závěru nic nemění.
Povinnost vydat akční plán ležela na stěžovateli, který se důsledků jejího nesplnění nemůže zbavit
odkazem na pochybení jiného orgánu veřejné správy, který mu měl být vydáním prováděcího
předpisu nápomocen. Odpovědnost stěžovatele za nezákonný zásah je tak objektivní a absolutní
(tzv. odpovědnost za výsledek; srov. k odpovědnosti za zákonnost závazného stanoviska závěry
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 - 526).
[35] Není úlohou zdejšího soudu, aby posuzoval účelnost využití krátkodobého akčního plánu
v posuzovaném případě nebo aby navrhoval konkrétní opatření, která měla být součástí akčního
plánu. Pokud ovšem stěžovatel uvádí, že taková opatření byla součástí ostatních koncepčních
nástrojů, pak nelze shledat rozumný důvod, aby nemohla být vydána formou krátkodobého
akčního plánu. Příklady osvědčených postupů pro vypracovávání krátkodobých akčních plánů
a doplňující studie nadto zveřejňuje Komise na svých webových stránkách
(http://ec.europa.eu/environment/air/quality/legislation/management.htm). Jak uvedl zdejší
soud v rozsudku ze dne 14. 11. 2014, č. j. 6 As 1/2014 - 30, „[j]e obecně známou skutečností, že stav
ovzduší na Ostravsku není příznivý, a to v důsledku řady příčin. Tuto skutečnost zřejmě měl na mysli
i zákonodárce při přijímání nové právní úpravy ochrany ovzduší, neboť v důvodové zprávě navrhovatele tohoto
zákona je uvedeno, že „..k nejvíce znečištěným oblastem v rámci ČR patří oblast Ostravska a Karvinska
v Moravskoslezském kraji. Zde dochází díky vysoké kumulaci velkého množství zdrojů (průmyslových, lokálních
i dopravy) trvale k překračování jak krátkodobých, tak ročních imisních a cílových imisních limitů pro řadu
znečišťujících látek. Rovněž v kontextu celé Evropy se jedná o jednu z oblastí s nejvyššími úrovněmi znečištění
ovzduší“ (viz k tomu sněmovní tisk č. 449/0, 2011, www.psp.cz). Nejvyšší správní soud v tomto ohledu dále
odkazuje na závěrečné stanovisko ze šetření vedeného z vlastní iniciativy zástup kyní veřejného ochránce práv ze
dne 23. 11. 2011, sp. zn. 3792/2009/VOP/KČ (publ ikováno na internetových stránkách Veřejného ochránce
práv http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/STANOVISKA/Zivotni_prostredi/Ovzdusi/3792-
09-KC-ZSO.pdf), v němž je obsažena podrobná analýza zdrojů znečištění na Ostravsku. Zástupkyně veřejného
ochránce práv rovněž dospěla k formulaci návrhů na přijetí opatření k nápravě nepříznivé situace, a to vůči
Ministerstvu životního prostředí, Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje, Magistrátu statutárního města
Ostravy, Ministerstvu zdravotnictví, jakož i Kra jské hygienické stanici Moravskoslezského kraje.“ Samotná
skutečnost, že je znečištění ovzduší na Ostravsku komplexním a složitě řešitelným problémem,
nemůže být důvodem k ustoupení od jednotlivých kroků k řešení tohoto problému a provádění
opatření ke snížení dopadu na zdraví obyvatel. Stěžovatel je rovněž jednou z veřejnoprávních
korporací, jejichž orgány mají povinnost přispívat k nápravě této závadné situace.
[36] S uvedeným hodnocením jsou závěry napadeného rozsudku krajského soudu v souladu.
Je z nich patrno, jak krajský soud věc posoudil a o j aké důvody své rozhodnutí opřel, o čemž
svědčí i skutečnost, že stěžovatel tyto důvody v kasační stížnosti adresně rozporuje. Nejvyšší
správní soud tak neshledal s ohledem na výše uvedené kasační stížnost důvodnou. K rajský soud
postupoval správně, když dospěl k závěru, že nevydání krátkodobého akčního plánu znečištění
ovzduší bylo v období od 1. 1. 2007 do 31. 8. 2012 nezákonným zásahem.
IV. Závěr a náklady řízení
[37] Vzhledem k tomu, že kasační stížnost posoudil jako nedůvodnou, zamítl ji Nejvyšší
správní soud podle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. O kasační stížnosti rozhodl bez jednání podle
ust. §109 odst. 2 s. ř. s., protože neshledal žádné důvody pro jeho nařízení a neprováděl
dokazování.
[38] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojitosti s §120 s. ř. s., podle něhož má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný,
a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Naopak žalobci měli ve věci plný úspěch, a proto
jim Nejvyšší správní soud přiznal náhradu nákladů řízení. Oběma žalobcům přísluší náhrada
nákladů řízení za jeden úkon právní služby spočívající v jednom písemném podání ve věci samé,
tj. ve vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatele [§11 odst. 1 písm. d) ve spojení
s §9 odst. 4 písm. d) a §7 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/199 6 Sb., o odměnách
advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb, (advokátní tarif)], tedy celkem
3100 Kč. Vzhledem k tomu, že žalobci jsou zastoupení jedním zástupcem a zástupcem
provedený úkon byl pro oba žalobce společný, náleží advokátovi za každou takto zastupovanou
osobu mimosmluvní odměna snížená o 20 % (§12 odst. 4 advokátního tarifu). Celková výše
odměny za právní zastoupení se tedy skládá z částky 4960 Kč (2 x 3100 Kč sníženo o 20 %)
a tomu odpovídající náhrady hotových výdajů za jeden společný úkon ve výši 300 Kč
(§13 odst. 3 advokátního tarifu), a celkově tedy činí 5260 Kč. Zás tupce žalobců je plátcem daně
z přidané hodnoty, zdejší soud proto zvýšil částku odměny o 21 %, odpovídající částce 110 5 Kč,
na 6365 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. června 2015
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu