ECLI:CZ:NSS:2008:2.AS.52.2007:67
sp. zn. 2 As 52/2007 - 67
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobkyně:
Islámská nadace v Praze, zastoupené Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem
Václavské náměstí 21, Praha 1, proti žalované: Rada pro rozhlasové a televizní vysílání,
se sídlem Krátká 10, Praha 10, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 27. 4. 2007, č. j. 9 Ca 127/2006 – 36,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobkyně jako stěžovatelka domáhá
zrušení shora uvedeného usnesení Městského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta
její žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 3. 2006, č. j. jfu 2440/06.
II.
Kasační stížnost odůvodnila stěžovatelka tím, že napadené usnesení je nezákonné
z důvodu nesprávného posouzení právní otázky a rovněž je nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů rozhodnutí, v důsledku čehož je naplněn i důvod podle ustanovení §103 odst. 1
písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“).
Podle stěžovatelky je napadené usnesení v prvé řadě nepřezkoumatelné, a to z toho
důvodu, že stěžovatelka podávala žalobu podle ustanovení §65 odst. 2 s. ř. s., avšak Městský
soud v Praze žalobu odmítl podle ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §46 odst. 1
písm. c) s. ř. s. Nedostatek důvodů rozhodnutí pak stěžovatelka spatřuje v tom, že její aktivní
legitimace nebyla posouzena z hlediska §65 odst. 2 s. ř. s., ačkoliv byla žaloba podle tohoto
ustanovení podána.
Stěžovatelka dále uvádí, že se v souladu se svými předchozími závěry domnívá,
že byla od samého počátku účastníkem správního řízení před Radou pro rozhlasové a televizní
vysílání. Její postavení vyplývá z ustanovení §27 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního
řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), podle kterého jsou účastníky
správního řízení též další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny
ve svých právech nebo povinnostech, i z ustanovení §28 správního řádu, podle kterého
za účastníka bude v pochybnostech považován i ten, kdo tvrdí, že je účastníkem, dokud
se neprokáže opak.
S argumentem městského soudu, podle něhož je v řízení o uložení pokuty podle
zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších
zákonů ve znění dalších zákonů (dále jen „ZPRTV“) rozhodováno pouze o uložení pokuty
a účastníkem řízení je pouze provozovatel, se stěžovatelka neztotožňuje.
Podle stěžovatelky by takový výklad znemožnil, aby do obdobných řízení,
v nichž stojí na jedné straně stát a na druhé soukromoprávní subjekt, vstupovaly třetí osoby,
jejichž práva by mohla být dotčena. To je podle stěžovatelky nepřípustné. Výjimkou nemohou
být ani řízení o ukládání sankcí. Ostatně i v přestupkovém a trestním řízení mohou
být účastníky i jiné osoby než ty, kterým má být uložena sankce.
Dle názoru stěžovatelky má ZPRTV chránit dotčené subjekty před poskytováním
neobjektivních a nevyvážených informací provozovatelem vysílání. V řízení o porušení
zákona podle ZPRTV není primární zájem na ukládání sankcí provozovatelům,
nýbrž na ochraně subjektů, které mohou být vysíláním dotčeny.
Tyto subjekty pak musejí mít procesní postavení účastníka řízení, aby mohly svá práva
bránit, jako je tomu například v přestupkovém či trestním řízení. Stěžovatelka byla přímo
dotčena na svých právech a navíc se podle §28 správního řádu za účastníka prohlásila.
Vzhledem k tomu, že ZPRTV nemá speciální úpravu pro účastenství, je nutno použít
subsidiárně ustanovení správního řádu. Se závěry napadeného usnesení tedy není možno
souhlasit.
Proto stěžovatelka navrhuje, aby bylo napadené usnesení zrušeno a věc byla vrácena
městskému soudu k dalšímu řízení.
III.
Žalovaná ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že kasační stížnost v podstatě
jen opakuje tvrzení a námitky obsažené v žalobě.
Žalovaná setrvává na svém názoru, že stěžovatelka nebyla účastníkem správního
řízení. V průběhu správního řízení nepodnikla ani jeden krok, který by mohl vyvolat
pochybnosti týkající se jejího postavení. Proto nebyla splněna podmínka žalobní legitimace
podle ustanovení §65 odst. 2 s. ř. s.
Legitimaci podle ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. neměla stěžovatelka taktéž,
neboť se napadeným rozhodnutím neměnila, nezakládala ani nerušila její práva.
Žalovaná se tedy ztotožňuje s výrokem i odůvodněním napadeného usnesení
a navrhuje, aby byla kasační stížnost zamítnuta.
IV.
Kasační stížnost je podle ustanovení §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího
obsahu jsou v ní namítány důvody odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Kasační stížnost směřuje proti usnesení, kterým byla žaloba odmítnuta. V takovém
případě je možno kasační stížnost podat pouze z důvodu podle ustanovení §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s. (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 3 Azs 33/2004,
publikováno ve sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. 8/2005, Rozhodnutí č. 625):
„Je-li kasační stížností napadeno usnesení o odmítnutí žaloby, přicházejí pro stěžovatele
v úvahu z povahy věci pouze kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající
v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu.“
Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle §109
odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
Zdejší soud tedy, ačkoliv bylo v kasační stížnosti namítáno i nesprávné posouzení
právní otázky, posuzoval věc pouze v rozsahu kasační námitky podle ustanovení §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s., jelikož je zřejmé, že pod nezákonnost odmítnutí návrhu ve smyslu
citovaného ustanovení se subsumuje rovněž nezákonnost zakotvená v ustanovení §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující skutečnosti rozhodné
pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti.
Dne 17. 10. 2005 byl od 21.20 hod. vysílán Českou televizí televizní pořad
Infiltrace - Já, muslim.
Na základě stížností a podnětů z řad diváků bylo žalovanou dne 10. 2. 2006 ve smyslu
ustanovení §46 zákona č. 500/2004 Sb., o správním řízení (správního řádu) zahájeno správní
řízení z moci úřední. Jeden z podnětů podala i stěžovatelka, a to dne 27. 10. 2005. V tomto
řízení bylo zkoumáno, zda Česká televize porušila povinnosti podle §31 odst. 2 a §32 odst. 1
písm. c) ZPRTV, tedy povinnost poskytovat objektivní a vyvážené informace nezbytné
pro svobodné vytváření názorů a povinnost zajistit, aby vysílané pořady nepodněcovaly
k nenávisti z důvodů rasy, pohlaví, náboženství, národnosti nebo příslušnosti k určité skupině
obyvatelstva. V řízení před žalovanou však nebylo porušení shledáno a řízení bylo dne
21. 3. 2006 usnesením žalované č.j. jfu/2440/06 zastaveno.
Teprve poté, dne 10. 5. 2006, se stěžovatelka prohlásila za účastníka tohoto správního
řízení.
Proti shora citovanému rozhodnutí žalované podala stěžovatelka dne 30. 10. 2006
žalobu podle §65 odst. 2 s. ř. s. Ve své žalobě tvrdila, že byla účastnicí správního řízení.
Podle §65 odst. 2 s.ř.s může podat žalobu i ten, s nímž správní orgán nejednal jako
s účastníkem v daném správním řízení, ačkoliv účastníkem byl.
Stěžovatelka v žalobě opřela své účastenství o ustanovení §27 odst. 2 a §28
správního řádu, který se podle stěžovatelky subsidiárně použije, jelikož ZPRTV neobsahuje
speciální úpravu účastenství v řízení o uložení pokuty.
Účastenství podle ustanovení §27 odst. 2 správního řádu dovozuje stěžovatelka
z toho, že v předmětném řízení byla přímo dotčena její práva na ochranu dobré pověsti
a dobrého jména.
Účastenství podle ustanovení §28 správního řádu pak odůvodňuje stěžovatelka tím,
že se za účastníka dne 10. 5. 2006 prohlásila. Skutečnost, že k prohlášení došlo
až po skončení řízení, považuje za irelevantní. Žalovaná bylo podle stěžovatelky povinna
o jejím účastenství vydat usnesení.
Stěžovatelka tedy navrhla zrušení citovaného rozhodnutí žalované, jelikož byla
účastníkem řízení a od samého začátku se za něj považovala. Postupem správního orgánu byla
na svých právech zkrácena, což mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí.
Městský soud v Praze žalobu odmítl s odůvodněním, že stěžovatelka není k podání
žaloby legitimována. Nejprve dovodil, že nebyla účastníkem řízení. Jediným účastníkem byla
Česká televize, neboť to o ní stanoví zákon. V řízení pak bylo rozhodováno pouze o právech
a povinnostech České televize, tedy o uložení pokuty. V úvahu tak připadaly toliko dva
výsledky řízení – jeho zastavení či uložení pokuty. Omezení okruhu účastníků v oblasti
sankční odpovědnosti pouze na osobu, která provádí či měla provádět protiprávní činnost,
je úpravou speciální a logickou. Zkrácení na právech rozhodnutím o uložení pokuty totiž
směřuje pouze vůči tomu, kdo je za protiprávní jednání odpovědný. Ve správním řízení
nebylo jednáno o žádných veřejných subjektivních právech stěžovatelky. V řízení nešlo
o soukromoprávní ochranu dobré pověsti a dobrého jména. Objektem veřejnoprávního vztahu,
z něhož vzešlo napadené rozhodnutí, je ochrana veřejného zájmu na objektivním, vyváženém
a nediskriminujícím obsahu pořadu prezentovaném provozovatelem vysílání. Stěžovatelka
tedy nesplňuje podmínky postavení účastníka daného správního řízení, neboť nebyla dotčena
její práva [§27 odst. 1 písm. b) správního řádu]. Podle §28 odst. 1 nebyla stěžovatelka
účastníkem rovněž. Bez ohledu na významnou skutečnost, že prohlášení bylo učiněno
až po skončení správního řízení, nelze považovat za účastníka kohokoliv, kdo prohlásí,
že se za něj považuje. Za účastníka lze považovat pouze toho, kdo se za něj prohlásí, jsou-li
pochybnosti, zda jím má či nemá být.
Stěžovatelka proto podle názoru Městského soudu v Praze neměla žalobní legitimaci
podle ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s., a proto byla její žaloba odmítnuta.
V.
Kasační stížnost není důvodná.
První námitkou stěžovatelky byla námitka nepřezkoumatelnosti napadeného usnesení
spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí. Konkrétně stěžovatelka napadá to, že se soud
nevypořádal s její aktivní legitimací podle §65 odst. 2 s. ř. s., o kterou byla její žaloba opřena.
Tuto námitku zdejší soud posoudí spolu s druhou námitkou, podle které bylo odmítnutí žaloby
nezákonné, neboť stěžovatelka byla účastníkem správního řízení, jelikož obě námitky spolu
úzce souvisejí.
Jak již Nejvyšší správní soud uvedl výše, přezkoumává rozhodnutí pouze v rozsahu
kasačního důvodu podle ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Nezákonnost rozhodnutí
o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení ve smyslu tohoto ustanovení však může
samozřejmě spočívat i v namítané nepřezkoumatelnosti či v nesprávném hodnocení
účastenství stěžovatelky ve správním řízení.
Pokud se týče aktivní legitimace pro podání žaloby proti správnímu rozhodnutí,
připadala pro stěžovatelku v úvahu legitimace podle ustanovení §65 odst. 1 či §65 odst. 2
s. ř. s.
V. 1.
Aktivní legitimaci podle ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. má ten, kdo tvrdí, že byl
na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení
úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva
nebo povinnosti. Dotčená práva musejí mít povahu veřejných subjektivních práv.
Stěžovatelka v žalobě netvrdila, že je aktivně legitimována podle tohoto ustanovení,
avšak městský soud se s její legitimací podle tohoto ustanovení vypořádal.
Zdejší soud dospěl k závěru, že stěžovatelka podle tohoto ustanovení nebyla
oprávněna žalobu podat. Podmínkou aktivní legitimace v tomto případě je, aby určitým
úkonem správního orgánu došlo k založení, změně, zrušení nebo závaznému určení práv
či povinností osoby, která žalobu podává. Nejvyšší správní soud již judikoval (srov. usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, sp. zn. 6 A 25/2002,
publikováno ve sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, č. 10/2006, rozhodnutí
č. 950), že ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. nelze interpretovat doslovným jazykovým
výkladem, ale podle jeho smyslu a účelu tak, že žalobní legitimace je dána pro všechny
případy, kdy se úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním
adresátům, dotýká právní sféry žalobce.
Nejvyšší správní soud však má stejně jako městský soud za to, že napadené rozhodnutí
žalované není úkonem, jímž by došlo k založení, změně, zrušení nebo závaznému určení práv
či povinností stěžovatelky ani úkonem, který by se dotýkal její právní sféry.
Zdejší soud neidentifikoval žádné veřejné subjektivní právo stěžovatelky, o němž
by bylo ve správním řízení jednáno. Stěžovatelka v žalobě tvrdí, že bylo porušeno její veřejné
subjektivní právo na ochranu dobré pověsti a dobrého jména. Žádné takové právo však
předmětem správního řízení nebylo. Předmětem správního řízení o uložení pokuty podle §31
odst. 2 a 32 odst. 1 písm. c) ve spojení s §60 ZPRTV je ochrana veřejného zájmu
na objektivním a nediskriminujícím obsahu pořadu vysílaného provozovatelem vysílání.
Jde tedy o vztah mezi veřejnou mocí a provozovatelem vysílání; veřejná moc prostřednictvím
sankčních nástrojů chrání veřejný zájem.
Skutečnost, že jednáním provozovatele, jež je ve správním řízení projednáváno, mohla
být dotčena i individuální práva fyzických či právnických osob, na tomto závěru nic nemění;
pro ochranu těchto práv jsou vybudovány jiné mechanismy. Například stěžovatelka má jako
právnická osoba nepochybně právo na ochranu své dobré pověsti podle ustanovení §19b
občanského zákoníku. Toto právo má vůči každému, kdo by do jeho dobré pověsti zasahoval,
tedy hypoteticky i proti České televizi. Toto právo je však svou povahou právem
soukromoprávním, které lze hájit stanoveným postupem před obecnými soudy, a výsledkem
takovéhoto řízení by mohlo být autoritativní stanovení zákazu zasahovat do dobré pověsti
právnické osoby, příp. přiznat jí též přiměřené zadostiučinění.
V daném správním řízení nicméně mohlo být rozhodnuto pouze dvojím způsobem.
Buď mohla být žalované uložena pokuta, nebo mohlo být řízení zastaveno. Obě dvě možnosti
se dotýkaly pouze právní sféry provozovatele vysílání a nebyly vůbec způsobilé zasáhnout
veřejná subjektivní práva stěžovatelky.
Nad rámec odůvodnění této části Nejvyšší správní soud dodává, že v inkriminovaném
pořadu byla stěžovatelka zmiňována pouze okrajově, a že svým podnětem a veškerými
následnými procesními úkony tak nechránila svůj zájem, nýbrž dobré jméno ostatních osob,
které byly v pořadu zmíněny a které se stěžovatelkou (respektive s jejími představiteli)
spojuje pouze vyznání. Takto široce pojímaná actio popularis však ve správním soudnictví
není přípustná.
Právo na potrestání jiné osoby, které by snad v této souvislosti též připadalo v úvahu,
rovněž není veřejným subjektivním právem. To v souvislosti s trestním řízením dovodil
i Ústavní soud, jenž ustáleně rozhoduje tak, že ústavní stížnosti domáhající se zrušení
rozhodnutí o zastavení trestního stíhání, odmítá jako zjevně neopodstatněné
(srov. např. usnesení sp. zn. IV. ÚS 2674/07, dostupné na www.usoud.cz: „subjektivní právo
fyzické nebo právnické osoby na to, aby jiná osoba byla trestně stíhána, respektive aby určité
jednání bylo kvalifikováno jako konkrétní trestný čin, zákonná pravidla nestanoví, natož
aby takový požadavek byl chráněn na ústavní úrovni.“ Obdobně neexistuje veřejné
subjektivní právo na to, aby jiné osobě byla uložena pokuta za správní delikt.
Ve správním řízení nebylo jednáno o žádných veřejných subjektivních právech
stěžovatelky a žádný z úkonů žalované nezaložil, nezměnil, nezrušil ani závazně neurčil její
práva nebo povinnosti. Městský soud tedy správně dovodil, že stěžovatelka nebyla
legitimována podat žalobu podle ustanovení §65 odst. 1 s.ř.s.
Pokud se týká poukazu stěžovatelky na postavení poškozeného v trestním
či přestupkovém řízení, jenž měl vyvrátit názor městského soudu, že účelem řízení je pouze
uložení pokuty a nikoliv ochrana dotčených osob, uvádí Nejvyšší správní soud následující.
Již dříve zdejší soud vyslovil (srov. rozsudek sp. zn. 2 As 46/2006, dostupný
na www.nssoud.cz), že úprava účastenství poškozeného v přestupkovém řízení mu dává určité
privilegované postavení „navíc“ nad rámec jeho obecných procesních možností založených
ustanoveními o řízení ve věcech občanskoprávních, přičemž tyto jeho obecné možnosti nijak
neomezuje. Adhezní řízení o náhradě škody v rámci řízení přestupkového tedy není ničím
jiným než z hlediska procesní ekonomie i procesního komfortu poškozeného efektivním
způsobem rozhodnutí o jeho nároku, lze-li tak učinit bez větších složitostí a v rámci
přestupkového řízení, přičemž otázky komplikované či mezi poškozeným a tím, koho
má poškozený za škůdce (kterým může být jak obviněný z přestupku, u něhož je shledáno,
že byl jeho pachatelem, tak obviněný, jenž takovým shledán nebyl), sporné mohou
být projednány příslušným orgánem (zpravidla soudem v občanskoprávním řízení) mimo
přestupkové řízení.
Nelze přehlédnout, že zákonodárce zvolil relativně restriktivní vymezení práv
poškozeného v přestupkovém řízení. Z rozsahu procesních oprávnění poškozeného
ve správním řízení o přestupku vyplývá i rozsah jeho žalobní legitimace v soudním řízení
o žalobě proti správnímu rozhodnutí ve věci přestupku podle §65 a násl. s. ř. s. Právní sféra
poškozeného je tímto správním rozhodnutím dotčena toliko stran přiznání či nepřiznání
nároku na náhradu škody, příp. stran rozsahu tohoto nároku, nikoli však v tom ohledu,
zda vstupní podmínka případného přiznání nároku, tedy posouzení viny obviněného
z přestupku, byla či nebyla správně posouzena. Poškozený proto může podat žalobu toliko
proti výroku správního orgánu o náhradě škody, nikoli proti výroku týkajícímu se posuzování
viny obviněného z přestupku či sankce za přestupek uložené. Otázka viny obviněného
z přestupku se proto k žalobě poškozeného posuzuje jen z toho hlediska, zda v řízení
o přestupku byl obviněný shledán pachatelem přestupku, a dále z hledisek, zda a v jakém
rozsahu škodu svým v rámci přestupkového řízení posuzovaným jednáním způsobil.
Stěžovatelka tedy poukazuje na účastenství poškozeného nepřípadně, jelikož podala
správní žalobu proti zastavení řízení o uložení pokuty. V tomto případě by nebyl oprávněn
podat žalobu proti rozhodnutí o uložení či neuložení trestu ani poškozený.
Je sice pravdou, že zákonodárce v řízení o správním deliktu podle ZPRTV účastenství
případného poškozeného nezaložil; to je však podle názoru Nejvyššího soudu zcela v jeho
kompetenci a tento fakt nezakládá nepřípustnou nerovnost. Jak již bylo řečeno výše,
je účastenství poškozeného podle zákona o přestupcích jakýmsi privilegovaným postavením
nad rámec jeho obecných procesních možností založených ustanoveními o řízení ve věcech
občanskoprávních, a to i s ohledem na četnost a povahu přestupků. Je zcela legitimní žádat,
aby se osoby, které se cítí být dotčeny některým jiným správním deliktem, domáhaly ochrany
v občanskoprávním řízení.
V. 2.
Okruh osob aktivně legitimovaných k podání žaloby proti rozhodnutí správního
orgánu podle ustanovení §65 odst. 2 s. ř. s. je vymezen odlišně. Žalobu proti rozhodnutí
správního orgánu tak může podat i účastník řízení před správním orgánem, který není
k žalobě oprávněn podle odstavce 1, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen
na právech, která jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné
rozhodnutí.
Zdejší soud již dříve v usnesení rozšířeného senátu sp. zn. 5 As 13/2006, dostupném
na www.nssoud.cz, vyslovil: „(…) odstavec 2 tohoto ustanovení, upravující
neinstitucionalizovanou actio popularis podle zvláštních předpisů (jehož problematiku, stejně
jako problematiku institucionálních populárních žalob podle §66 odst. 1 až 3, v této věci
nebyl důvod řešit), pak pamatuje na případy účastníků řízení podle speciálních ustanovení
jiných zákonů. Zde rozhodnutí nezasahuje subjektivní práva hmotného charakteru takového
účastníka řízení ani přímo ani nepřímo (protože se o jeho právech a povinnostech vůbec
nevyslovilo), ale účastník řízení tvrdí, že byla porušena jeho procesní práva, a to mohlo mít
za následek vydání rozhodnutí objektivně nezákonného.“
Toto ustanovení tak zakládá žalobní legitimaci pro subjekty, které nejsou legitimovány
podle ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s, jelikož jejich hmotná práva nemohou být ve správním
řízení dotčena. Je však nutné, aby postupem správního orgánu byla zkrácena jeho procesní
práva, která má jako účastník řízení podle zákona (srov. Vopálka, V., Mikule, V., Šimůnková,
V., Šolín, M. Soudní řád správní. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2004,
str. 151 - 152). Typickými příklady takových subjektů jsou občanská sdružení, obecně
prospěšné společnosti apod. [srov. např. §23 odst. 9 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování
vlivů na životní prostředí ve znění pozdějších předpisů: „Místně příslušná jednotka
občanského sdružení nebo obecně prospěšné společnosti, jejímž předmětem činnosti
je ochrana veřejných zájmů chráněných podle zvláštních právních předpisů,
(dále jen "občanské sdružení") nebo obec dotčená záměrem se stává účastníkem navazujících
řízení podle zvláštních právních předpisů, pokud (…)“ či §70 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb.,
o ochraně přírody a krajiny ve znění pozdějších předpisů: „Občanské sdružení je oprávněno
za podmínek a v případech podle odstavce 2 účastnit se správního řízení, pokud oznámí svou
účast písemně do osmi dnů ode dne, kdy mu bylo příslušným správním orgánem zahájení
řízení oznámeno; v tomto případě má postavení účastníka řízení.“]
Nejde tedy, ačkoliv tak může být s jistým zkreslením označena, o actio popularis
v pravém slova smyslu, neboť v takovém případě by nebyl okruh aktivně legitimovaných
subjektů takto omezen. Actio popularis je žaloba podaná jménem jiné osoby resp. ve prospěch
jiné osoby či osob za situace, kdy se tvrzený zásah týká stěžovatele jen zprostředkovaně,
nikoli však přímo. Tento druh žaloby má své kořeny již v římském právu (římská veřejná
žaloba, k jejímuž podání byl legitimován kdokoli, kdo byl občanem Říma, a to z toho důvodu,
že chráněn právem nebyl toliko zájem jedince, ale zájem všech římských občanů). Takto
široce pojatá „actio popularis“ však v českém správním soudnictví neexistuje. Za určité
výjimky je třeba pokládat ustanovení §66 s. ř. s. a do jisté míry právě i §65 odst. 2 s. ř. s.
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 As 31/2006, dostupný
na www.nssoud.cz: „Právní úprava řízení před správními soudy vychází z koncepce ochrany
subjektivních práv účastníků řízení, tj. jejich vlastních práv a právem chráněných zájmů;
žaloba podle §65 a násl. s. ř. s., kterou stěžovatel podal, zásadně není actio popularis.
Zvláštní žalobní legitimaci k ochraně veřejného zájmu se přiznává v §66 s. ř. s. toliko
správním orgánům, o nichž to stanoví zákon, nejvyššímu státnímu zástupci či tomu, komu toto
oprávnění výslovně svěřuje zvláštní zákon nebo mezinárodní smlouva, která je součástí
právního řádu.“
Ustanovení §66 s. ř. s., které však v tomto případě není relevantní, zvláštní žalobní
legitimaci k podání žaloby ve veřejném zájmu zakotvuje, avšak omezuje ji pouze na určité
subjekty.
Ustanovení §65 odst. 2 s. ř. s. je pak ještě restriktivnější, když rovněž omezuje
žalobní legitimaci pouze na určité zákonem stanovené subjekty a zároveň vyžaduje,
aby šlo o účastníka řízení a aby byl tento účastník řízení postupem správního orgánu zkrácen
na právech, která jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné
rozhodnutí.
Žalobní legitimace podle ustanovení §65 odst. 2 s. ř. s. však není omezena pouze
na subjekty, s kterými bylo v řízení jako s účastníky skutečně jednáno. Pokud subjekt podle
zákona účastníkem řízení byl, aktivní legitimace podle §65 s. ř. s. odst. 2 mu náleží. K tomu
srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 12. 2003, sp. zn. 7 A 56/2002,
publikováno jako 162/2004 Sb. NSS: „Podle §65 odst. 2 s. ř. s. je oprávněn podat žalobu
i ten, s nímž správní orgán nejednal jako s účastníkem, ačkoli podle zákona účastníkem
v daném správním řízení byl, a měl tak práva a povinnosti účastníka správního řízení, pokud
tvrdí, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která mu příslušejí, takovým
způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. Skutečnost, zda někdo byl
účastníkem správního řízení, je třeba posuzovat materiálně, a nikoli podle toho, s kým
ve skutečnosti správní orgán jednal.“
Se žalobcem v řízení jako s účastníkem jednáno nebylo. Pro vyřešení otázky, zda byl
aktivně legitimován k podání žaloby podle ustanovení §65 odst. 2 s. ř. s., je tedy nutno
rozhodnout, zda byl účastníkem podle ZPRTV, podle něhož bylo řízení vedeno.
V tomto směru viděno není pochyb o tom, že účastníkem předmětného řízení
je provozovatel vysílání, jemuž má být pokuta uložena [§27 odst. 1 písm. b) správního řádu].
ZPRTV neobsahuje pro řízení o uložení pokuty zvláštní ustanovení o účastnících řízení.
Žádné jiné subjekty tedy ZPRTV jako účastníky tohoto řízení výslovně neuvádí.
Aktivně legitimovány podle ustanovení §65 odst. 2 s. ř. s. jsou přitom v drtivé většině
právě ty subjekty, o kterých explicitně stanoví zvláštní zákon, že jsou účastníky řízení. Podle
názoru zdejšího soudu však nelze vyloučit, že by legitimace podle tohoto ustanovení mohla
platit i pro subjekt, který by byl účastníkem na základě obecných ustanovení správního řádu.
Pro aplikaci §65 odst. 2 s. ř. s. totiž není rozhodující, na základě jaké právní normy
bylo postavení účastníka získáno. Taková situace však zřejmě bude méně častá,
neboť ve zvláštních zákonech zákonodárce většinou reaguje úpravou účastenství
na specifickou povahu určitého řízení.
Podle §61 odst. 1 věty poslední ZPRTV platí, že při ukládání pokut se postupuje
podle správního řádu.
Stěžovatelka své účastenství opírá o ustanovení §27 odst. 2 správního řádu,
když tvrdí, že v předmětném řízení byla přímo dotčena její práva na ochranu dobré pověsti
a dobrého jména. Tuto argumentaci však zdejší soud vyvrátil již v bodě V. 1., když dovodil,
že v předmětném řízení žádná její práva dotčena nebyla.
Stěžovatelka nebyla účastníkem řízení ani podle §28 odst. 1 správního řádu. Podle
tohoto ustanovení platí, že za účastníka bude v pochybnostech považován i ten, kdo tvrdí,
že je účastníkem, dokud se neprokáže opak. O tom, zda osoba je či není účastníkem, vydá
správní orgán usnesení, jež se oznamuje pouze tomu, o jehož účasti v řízení bylo
rozhodováno, a ostatní účastníci se o něm vyrozumí. Jelikož v daném případě neměla
žalovaná pochybnosti o tom, že stěžovatelka není účastníkem řízení, usnesení nevydala.
Městský soud a nyní i Nejvyšší správní soud přesvědčení žalované sdílejí. Bez ohledu na to,
zda se stěžovatelka účastníkem cítila, jím nebyla. Žalovaná o této skutečnosti nemohla vydat
usnesení, jelikož jí v průběhu řízení nemohlo být známo, že se stěžovatelka za účastníka
považuje. Stěžovatelka prohlásila, že se cítí být účastníkem řízení, teprve 10. 5. 2006,
přičemž řízení bylo zastaveno již dne 21. 3. 2006. Vzhledem k tomu nemohlo být usnesení
o účastenství stěžovatelky vydáno, neboť řízení již bylo pravomocně skončeno.
Lze tak učinit závěr, že stěžovatelka nebyla účastníkem správního řízení a nepřísluší
jí tak ani žalobní legitimace ani podle ustanovení §65 odst. 2 s. ř. s.
To, že se městský soud dostatečně nevypořádal s tvrzením, že stěžovatelka nemá
aktivní legitimaci ani podle ustanovení §65 odst. 2 s. ř. s., je jistě pochybením,
které je městskému soudu nutno vytknout. Vzhledem k tomu, že toto pochybení nemělo vliv
na správnost výroku usnesení, však Nejvyšší správní soud nepřistoupil k jeho zrušení. Zrušení
napadeného usnesení by totiž za dané situace mělo za následek pouze prodlužování řízení
a skončilo by – na základě shora provedených úvah - opět odmítnutím stěžovatelčiny žaloby.
Pochybení městského soudu tak nemělo za následek nezákonnost rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené rovněž shledal, že není důvodná
ani námitka, podle které městský soud pochybil, když nepovažoval stěžovatelku za účastníka
správního řízení a žalobu tedy odmítl. Jak vyplývá z předchozí argumentace, stěžovatelka
účastníkem správního řízení nebyla a nebyla tedy aktivně legitimována podle §65
odst. 2 s. ř. s.
VI.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud kasační stížnost
podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 téhož zákona. Protože žalovaná žádné náklady neuplatňovala a Nejvyšší
správní soud ani žádné náklady jí vzniklé ze spisu nad rámec běžné činnosti nezjistil,
nepřiznává se jí právo na náhradu nákladů řízení. Stěžovatelka s podanou kasační stížností
neměla úspěch, a proto nemá nárok na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. ledna 2008
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu