ECLI:CZ:NSS:2016:2.AS.52.2016:84
sp. zn. 2 As 52/2016 - 84
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky
a soudkyň Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobců: a) MUDr. F. P.,
b) Mgr. V. P., c) doc. RNDr. M. B., d) RNDr. L. B., e) Mgr. M. T., všichni zastoupeni
Mgr. Marianem Jeřábkem, advokátem, se sídlem Jakubské náměstí 4, Brno, proti žalovanému:
Krajský úřad Jihomoravského kraje, se sídlem Žerotínovo náměstí 3, Brno, za účasti osob
zúčastněných na řízení: 1) Ing. Arch. M. T., zastoupen JUDr. Pavlem Čapčuchem, advokátem,
se sídlem Orlí 18, Brno, 2) Heršpická – správa nemovitostí, spol. s.r.o., se sídlem Strážní 7,
Brno, zastoupena JUDr. Ivanou Dreslerovou, advokátkou, se sídlem Ponávka 2, Brno, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 12. 2013, č. j. JMK 115058/2013, o kasačních stížnostech osoby
zúčastněné na řízení 1) a osoby zúčastněné na řízení 2) proti rozsudku Krajského soudu v Brně
ze dne 21. 1. 2016, č. j. 30 A 12/2014 – 99,
takto:
I. Kasační stížnosti se zamítají .
II. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení o kasačních
stížnostech.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasačních stížnostech nepřiznává .
IV. Osoby zúčastněné na řízení j s o u p o v i n n y nahradit žalobcům náklady řízení
o kasačních stížnostech ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám
Mgr. Mariana Jeřábka, advokáta, a to každá ve výši 7683,50 Kč.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobci jako vlastníci sousedních nemovitostí stavby „Brno – Ivanovice, Obchodní
centrum - Hobby Market“ (dále jen „stavba“) od roku 2005 brojí proti její realizaci,
a to postupně v územním řízení, stavebním řízení, řízení dle §142 zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád, ve znění pozdějších předpisů, a v navazujících řízeních před správními soudy.
Předmětem nyní posuzované věci je jejich žádost o vydání deklaratorního rozhodnutí ve smyslu
§142 správního řádu, které by konstatovalo, že osobě zúčastněné na řízení 2) nevzniklo právo
stavby ke stavbě na základě certifikátu autorizovaného inspektora - osoby zúčastněné
na řízení 1) - ze dne 23. 3. 2010, č. j. 711007 (dále jen „certifikát“). Rozhodnutím ze dne
19. 8. 2013, č. j. MMB/0301192/2013, Magistrát města Brna, Odbor územního a stavebního
řízení (dále jen „správní orgán prvního stupně“), jejich žádost zamítl. V záhlaví uvedeným
rozhodnutím (dále jen „napadené rozhodnutí“) žalovaný rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně potvrdil.
[2] Proti napadenému rozhodnutí podali žalobci správní žalobu, které Krajský soud v Brně
v záhlaví označeným rozsudkem (dále jen „krajský soud“ a „napadený rozsudek“) vyhověl, zrušil
napadené rozhodnutí a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Ve svém meritorním posouzení
věci vycházel primárně z usnesení zvláštního senátu ze dne 6. 9. 2012, č. j. Konf 25/2012 – 9,
publ. pod č. 2717/2012 Sb. NSS, a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2015,
č. j. 2 As 53/2015 – 40 (rozhodnutí zvláštního senátu zřízeného dle zákona č. 131/2002 Sb.,
o rozhodování některých kompetenčních sporů, ve znění pozdějších předpisů, i všechna
zde uvedená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz),
když uvedl, že jedinou obranou proti certifikátu autorizovaného inspektora je postup
dle §142 správního řádu, přičemž již ze samotné této skutečnosti vyplývá automatické
prokázání nezbytnosti podání žádosti k uplatnění práv dotčených osob ve smyslu §142 odst. 1
správního řádu. Pro „vpuštění“ žalobců do řízení podle §142 správního řadu není třeba
žádného navazujícího řízení, nicméně v případě úspěchu žádosti přichází v úvahu postup
dle §129 stavebního zákona. Krajský soud zároveň zavázal správní orgán, aby zkoumal,
zda žalobcům v rozhodné době náleželo postavení účastníků stavebního řízení, přičemž
je nesporné, že s nimi jako s účastníky zkráceného stavebního řízení jednáno nebylo. Pokud
žalobcům postavení účastníků stavebního řízení svědčilo, byl by zde dán důvod pro vydání
deklaratorního rozhodnutí, že právo stavby nevzniklo.
II. Obsah kasačních stížností a vyjádření žalobců
[3] Proti napadenému rozsudku podaly osoby zúčastněné na řízení 1) a 2) [dále
jen „stěžovatel 1) a stěžovatelka 2)“] kasační stížnosti pro nesprávné posouzení právní otázky
a pro nepřezkoumatelnost [§103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen „s. ř. s.“)]. Vzhledem k obsáhlosti podání stěžovatelů a k jejich obsahové podobnosti
přikročil Nejvyšší správní soud pouze ke stručné a společné rekapitulaci hlavních stížních
námitek. Vycházel při tom z principu, že strany znají spor, a není tedy nezbytné v narativní části
rozsudku uvádět veškerou argumentaci stěžovatelů. To však neznamená, že by Nejvyšší správní
soud nepřihlédl ke každé námitce.
[4] Stěžovatelé nesouhlasili se závěry krajského soudu ani Nejvyššího správního soudu
vyplývajícími z rozsudku ze dne 25. 11. 2015, č. j. 2 As 53/2015 - 40, ze kterého napadený
rozsudek vychází. Zásadní nedostatek ve správnosti právního posouzení věci krajským soudem
spatřovali v řešení otázky obecné aktivní legitimace žalobců k podání žádosti o vydání
deklaratorního rozhodnutí dle §142 správního řádu. Výklad tohoto ustanovení, jak jej provedl
krajský soud, považovali za nesprávný, nepřípustně extenzivní a v rozporu se základními pravidly
interpretace práva. Z jazykového výkladu tohoto ustanovení je zřejmé, že podmínkou vzniku
aktivní legitimace je nezbytnost vydání deklaratorního rozhodnutí pro uplatnění práv žadatele,
a současně to, že žadatel nese ohledně otázky své legitimace břemeno tvrzení i břemeno důkazní.
Interpretace krajského soudu je však zcela protichůdná, přičemž napadený rozsudek dostatečně
neodůvodňuje, proč krajský soud překročil doslovné znění §142 správního řádu, resp. proč
dal přednost svému výkladu před výkladem jazykovým. Dále poukázali na úpravu civilního řízení
o žalobě o určení, zda tu právo je či není dle §80 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního
řádu, což označili za obdobu řízení dle §142 správního řádu. Z obou úprav vyplývá, že prokázání
nezbytnosti žádosti pro uplatnění práv žadatele je rovněž procesní podmínkou podání žádosti,
která má za účel eliminovat podávání žádostí, jež k obraně práv žadatele nejsou potřebné.
Dle stěžovatelů nelze tedy souhlasit s krajským soudem, že k procesní úspěšnosti žádosti postačí
pouhé tvrzení, že žalobce byl opomenut jako osoba mající právo vyjádřit se ke stavbě ve smyslu
§117 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „stavební zákon“). Jelikož účinnost správního řádu předchází účinnosti
stavebního zákona, lze konstatovat, že zákonodárce při konstrukci §142 správního řádu
nezamýšlel jeho použití jakožto obecného opravného prostředku proti jakémukoliv správnímu
rozhodnutí nebo jinému správnímu aktu.
[5] Dále stěžovatelé polemizovali se samotným názorem uvedeným v usnesení zvláštního
senátu č. j. Konf 25/2012 – 9. Poukázali na nedávné usnesení Ústavního soudu ze dne
24. 2. 2016, sp. zn. II. ÚS 439/2016 (všechna zde uvedená rozhodnutí Ústavního soudu jsou
dostupná na http://nalus.usoud.cz), ze kterého vyplývá, že se konfliktní senát může mýlit.
Dále upozornili, že o možnosti obrany proti certifikátu autorizovaného inspektora
prostřednictvím postupu podle §142 správního řádu se konfliktní senát zmínil pouze jako obiter
dictum. Konečně, závaznost usnesení konfliktního senátu ve smyslu §5 odst. 5 zákona
č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ve znění pozdějších předpisů,
tkví toliko ve výroku, nikoli v odůvodnění. Stěžovatelé dále nesouhlasili s již zmiňovaným
rozsudkem Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 53/2015 - 40, že nezbytnost deklaratorního
rozhodnutí pro uplatnění práv žadatele je věcí meritorního posouzení žádosti a nikoli
předpokladem aktivní legitimace. Nesprávnou interpretací §142 správního řádu tak byla
porušena jejich ústavně zaručená práva.
[6] Stěžovatelé rovněž obsáhle brojili proti žalobním námitkám. Nejvyšší správní soud
zde tuto argumentaci neuvádí, neboť ta nesměřuje proti napadenému rozsudku. Stěžovatelé
dále dodali, že námitky žalobců jsou bezpředmětné a účelové, resp. že i v případě vady
certifikátu by nemohlo být zasaženo do jejich vlastnického práva, a proto vydání rozhodnutí
podle §142 správního řádu nemůže být nezbytné pro uplatnění jakýchkoliv jejich práv.
V případě, že by žalobci skutečně v roce 2009 účastníky stavebního řízení byli, byla
by tím vypořádána pouze jedna z podmínek pro naplnění hypotézy §142 odst. 1 správního řádu.
Tato skutečnost totiž neosvědčuje nezbytnost vydání deklaratorního rozhodnutí pro uplatnění
jejich práv. Soud se rovněž musí zabývat tím, zda v řízení podle §142 správního řádu žalobci
dostatečně tvrdili a osvědčili, jaké hmotněprávní námitky by v potencionálním stavebním řízení
uplatnili. Stěžovatelé dále uvedli, že ani jedno z řízení uvedených v bodě 79 usnesení zvláštního
senátu č. j. Konf 25/2012 – 9 nezakládá účastenství žalobců v jakémkoli dalším řízení, a tedy
nezakládá žádnou možnost uplatňovat práva způsobem předvídaným v §142 správního řádu.
Rovněž by bylo v rozporu se smyslem §142 správního řádu, zásadou ekonomie řízení, zásadou
legitimního očekávání a právní jistotou, pokud by žalovaný či správní orgán prvního stupně
rozhodli, že právo stavby nevzniklo jen proto, že žalobci byli účastníky stavebního řízení
a že byli ve zkráceném stavebním řízení opomenuti. Tedy že byli potencionálně zkráceni
na procesním právu být účastníky řízení. Pokud by žalobci byli účastníky řízení o dodatečném
povolení stavby a ničeho by nenamítali, řízení by proběhlo, aniž by se cokoliv na faktickém stavu
změnilo. Došlo by tedy k formálnímu odstranění vady, bez jakéhokoli vlivu na meritum věci.
[7] Další námitka směřovala do opožděnosti žádosti žalobců. Stěžovatelé odkázali na základní
zásady správního práva vyjádřené v §2 odst. 3 a 4 správního řádu. Uvedli, že nelze připustit,
aby institut žádosti podle §142 správního řádu sloužil jako časově neomezený opravný
prostředek. Rovněž poukázali na úpravu přezkumného řízení, která má být obdobou řízení
podle §142 správního řádu, a uvedli, že se má analogicky aplikovat lhůta pro zahájení
přezkumného řízení i na řízení podle §142 správního řádu.
[8] Dále uvedli, že závěry z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2015,
č. j. 2 As 53/2015 - 40, ze kterého krajský soud v napadeném rozsudku vycházel, jsou nesprávné,
přičemž toto potvrdil i Ústavní soud v již zmiňovaném usnesení sp. zn. II. ÚS 439/2016.
Je tedy nutné zaujmout jiný právní názor, a proto by měl o věci rozhodnout rozšířený
senát. Výklad provedený krajským soudem, resp. 2. senátem, je extrémně extenzivní,
čímž bylo zasaženo do práva stěžovatelů dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod
(srov. stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 21. 5. 1996, sp. zn. Pl. ÚS-st. 1/96).
Nedokonalost právní úpravy nemůže jít k jejich tíži. Krajský soud se pouze okrajově vypořádal
s otázkou, zda by žalobci byli účastníky stavebního řízení. Dále je nutné tuto skutečnost zkoumat
ke všem třem certifikátům a ke všem žalobcům odděleně, nikoli učinit pouze jeden obecný závěr
pro všechny certifikáty a žalobce.
[9] Žalobci ve svém vyjádření ke kasačním stížnostem uvedli, že stěžovateli citované usnesení
Ústavního soudu ze dne 24. 2. 2016, sp. zn. II. ÚS 439/16, nemá precedenční charakter a není
pro tuto věc závazné, přičemž odkázali na nález Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2007,
sp. zn. IV. ÚS 301/05. Je nutné vycházet z usnesení zvláštního senátu č. j. Konf 25/2012 - 9,
které pro tuto věc naopak závazné je. Dále uvedli, že nemohlo dojít k porušení práv stěžovatelů
v důsledku extenzivního výkladu §142 správního řádu. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
25. 11. 2015, č. j. 2 As 53/2015 - 40, pouze přiznal osobám tvrdícím, že by byly účastníky
stavebního řízení, aktivní legitimaci k podání návrhu na zahájení řízení podle §142 správního
řádu. Nijak však nepředjímal výsledek tohoto řízení. Zahájením řízení dle citovaného ustanovení
nemohou být stěžovatelé dotčeni na právech, neboť samotné zahájení se nikterak nedotýká
účinků certifikátu autorizovaného inspektora. Podobně založený princip účastenství lze nalézt
i v §28 odst. 1 správního řádu. Požadavek stěžovatelů, aby žalobci v řízení o žádosti
podle §142 správního řádu prokázali existenci důvodných námitek, je výsledkem extenzivního
výkladu tohoto ustanovení. Sami stěžovatelé však proti užití extenzivního výkladu brojí.
Dále uvedli, že nevidí důvod, proč by měl soud nyní posuzovat důvodnost námitek,
které by žalobci mohli uplatnit v řízení podle stavebního řádu, jelikož tyto by měl posoudit
stavební úřad. Soud by tedy neměl předjímat výsledek rozhodnutí stavebního úřadu. Z procesní
opatrnosti se nicméně vyjádřili k tvrzení stěžovatelů ohledně jejich případných námitek, přičemž
mj. uvedli, že j sou vlastníky pozemků sousedících se stavbou a že dotčení na právech je nutné
zkoumat na základě kombinace různých vlivů, což má však primárně provádět stavební úřad,
nikoli soud. Celková výměra prodejní plochy překračuje 10.000 m2, což je v rozporu s územním
rozhodnutím pro danou stavbu. Svoji aktivní legitimaci k podání návrhu na vydání rozhodnutí
podle §142 správního řádu, stejně jako nezbytnost vydání tohoto rozhodnutí tvrdili i prokázali.
Měli být účastníky stavebního řízení, a stěžovatel 1) jakožto autorizovaný inspektor tedy
měl získat jejich souhlasné vyjádření. Vydání rozhodnutí podle §142 správního řádu je nezbytné
pro zahájení řízení o odstranění stavby. Ohledně lhůty pro podání návrhu podle
§142 správního řádu odkazují na usnesení zvláštního senátu č. j. Konf 25/2012 - 9,
které výslovně konstatuje, že takováto lhůta omezena není.
III. Posouzení kasačních stížností Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud se kasačními stížnostmi zabýval nejprve z hlediska splnění
formálních náležitostí. Konstatoval, že stěžovatelé jsou osobami oprávněnými k jejich podání,
neboť byli účastníky řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.). Kasační stížnosti
byly podány včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a stěžovatelé jsou v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s.
zastoupeni advokátem. Kasační stížnosti jsou tedy přípustné.
[11] Důvodnost kasačních stížností vážil Nejvyšší správní soud v mezích jejich rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[12] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že co do právního posouzení totožnými kasačními
stížnostmi týchž stěžovatelů se zdejší soud zabýval nedávno v rozsudku ze dne 11. 5. 2016,
č. j. 1 As 66/2016 – 104, ve kterém shledal kasační stížnosti nedůvodnými. V nyní posuzované
věci se Nejvyšší správní soud nemá důvod od závěrů citovaného rozsudku odchýlit, proto dále
pouze shrnuje stěžejní argumentaci a v podrobnostech odkazuje na jeho úplné znění.
[13] Nejvyšší správní soud neshledal napadený rozsudek nepřezkoumatelným, neboť krajský
soud se vypořádal se všemi žalobními námitkami i argumentací osob zúčastněných na řízení,
jednotlivě je posoudil, přesvědčivě a v dostatečném rozsahu zdůvodnil své závěry a srozumitelně
uvedl právní názor, kterým zavázal žalovaného. Skutečnost, že krajský soud obsáhle citoval
judikaturu vyšších soudů, nepřezkoumatelnost nezakládá, neboť šlo o judikaturu, která skutkově
i právně zcela dopadá na posuzovanou věc (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 26. 9. 2007, č. j. 4 Ads 12/2007 - 174), a zejména rekapituloval závěry z judikatury
vyplývající, které následně aplikoval. Stěžovatelka 2) zřejmě mylně užila námitku, která
byla vznesena v řízení u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 2 As 53/2015, jelikož v nyní
přezkoumávané věci žalobce žádal vydání deklaratorního rozhodnutí v souvislosti s pouze
jediným certifikátem, a to tím ze dne 23. 3. 2010, č. j. 711007.
[14] Nejvyšší správní soud se ve výše zmiňovaném rozsudku č. j. 1 As 66/2016 – 104 zabýval
otázkou rozporů mezi usnesením zvláštního senátu č. j. Konf 25/2012 – 9 a usnesením
Ústavního soudu ze dne 24. 2. 2016, sp. zn. II. ÚS 439/16, přičemž dospěl k závěru, že pokud
by v posuzované věci postupoval způsobem nastíněným v usnesení Ústavního soudu, de facto
by tím znemožnil ochranu veřejných subjektivních práv žalobců. Ti jednali v souladu
se závazným názorem vyjádřeným v usnesení zvláštního senátu č. j. Konf 25/2012 – 9, a tedy
namísto správní žaloby proti certifikátu autorizovaného inspektora podali žádost
dle §142 správního řádu. V současné době lhůta pro podání správní žaloby již dávno uplynula
a jiný další prostředek obrany podle předchozí judikatury český právní řád neposkytuje.
Při věcném posouzení věci tedy Nejvyšší správní soud následoval závazný právní názor vyjádřený
v usnesení zvláštního senátu č. j. Konf 25/2012 – 9, že „[v]šechny další osoby […], které by mohly
být dotčeny vznikem práva stavby na základě oznámení doprovázeného certifikátem, mohou využít postupu
podle §142 správního řádu.“
[15] Podstatou sporu před Nejvyšším správním soudem je výklad §142 odst. 1 správního
řádu, který stanoví, že „[s]právní orgán v mezích své věcné a místní příslušnosti rozhodne na žádost každého,
kdo prokáže, že je to nezbytné k uplatnění jeho práv, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá,
nebo zda zanikl a kdy se tak stalo.“
[16] Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu plyne prokázání nezbytnosti
podání žádosti o vydání rozhodnutí podle §142 správního řádu automaticky již z toho,
že pro dotčené osoby jde o jediný způsob obrany proti zásahům do jejich práv (rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2012, č. j. 9 As 147/2012 – 66). Tvrdí-li tedy žadatel,
že je osobou, jež byla ve zkráceném stavebním řízení podle §117 stavebního zákona, ve znění
účinném do 31. 12. 2012, opomenuta jako ten, kdo má právo uplatnit námitky proti provádění
stavby, považuje se pro účely vydání deklaratorního rozhodnutí dle §142 správního řádu
podmínka prokázání, že je takové rozhodnutí nezbytné pro uplatnění jejích práv, za splněnou.
Žádost osoby tvrdící, že byla při přípravě certifikátu autorizovaného inspektora opomenuta, musí
být meritorně posouzena. V rámci tohoto řízení pak proběhne prověření naplnění kritérií
pro účastenství ve stavebním řízení, resp. obsahově obdobnou participaci na přípravě certifikátu
(srov. již zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 53/2015 - 40). Pro vpuštění
žalobce do řízení podle §142 správního řádu tedy není třeba žádného navazujícího řízení, ostatně
taková podmínka neplyne ani z textu zákona. Je však pravděpodobné, že deklaratorní rozhodnutí
může být následně použito jako podklad pro další řízení, a to např. řízení o odstranění stavby,
tak i pro řízení o náhradě majetkové škody či nemajetkové újmy v civilním soudnictví. Vzhledem
k výše uvedenému není rovněž důvodná námitka stěžovatelky 2), že se krajský soud nezabýval
účastenstvím každého žalobce zvlášť, neboť to musí přezkoumat stavební úřad v rámci
meritorního posouzení žádosti.
[17] Ustanovení §117 stavebního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2012 (a rovněž k datu
vydání certifikátů) týkající se zkráceného stavebního řízení jednoznačně počítá s participací osob,
jež by byly účastníky stavebního řízení, i na jeho zkrácené formě. Okruh osob oprávněných
vyjádřit se k záměru a uplatnit námitky proti stavbě je tedy totožný s osobami, jež by se účastnily
„klasického“ stavebního řízení (k tomu viz odkaz na §109 stavebního zákona v předmětném
ustanovení). Obecně je správními soudy setrvale judikováno, že na existenci účastenství
ve správním řízení je třeba nazírat materiálně, tj. nezáleží na tom, zda s osobou bylo, či nebylo
jednáno, ale rozhodné je, zda jí podle zákona toto postavení svědčí, tj. zda může být rozhodnutím
přímo dotčena na svých právech nebo povinnostech (shodně i doktrína – srov. např. Jemelka, L.,
Pondělíčková, K., Bohadlo, D. Správní řád. Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011,
s. 111-113).
[18] Podmínkou účastenství ve stavebním řízení přitom není, aby bylo vyhověno věcným
námitkám. Teprve v rámci věcného posouzení mají stavební úřady zkoumat reálnost zásahu
do práv účastníka. Účastenství obstojí samo o sobě, bez toho, aby následně muselo vést
k rozhodnutí pro účastníka příznivému. S postavením účastníka řízení jsou totiž spojena
významná procesní práva, především právo nahlížet do spisu, vyjadřovat se k věci, činit důkazní
návrhy, být přítomen ústnímu jednání (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
17. 12. 2008, č. j. 1 As 80/2008 – 68, publ. pod č. 1787/2009 Sb. NSS). Proto nelze přitakat
ani dílčí námitce stěžovatelů, že by bylo absurdní nechat proběhnout řízení o dodatečném
povolení stavby, nyní již za účasti žalobců, kteří by však neuplatnili žádné námitky, případně
jen takové, které s ohledem na jejich povahu ve stavebním řízení uplatňovat nemohou.
Každý účastník řízení má právem vymezenou možnost volby, zda a v jaké míře bude svá
oprávnění v konkrétním řízení uplatňovat, a správní orgány jsou povinny mu k tomu
dát příležitost. Nejvyšší správní soud připomíná, že žalobci nemuseli již v žádosti o vydání
deklaratorního rozhodnutí vyjádřit, jaké konkrétní námitky hodlají v případném navazujícím
řízení vznášet, natož zdůvodnit jejich právní relevanci ve vztahu ke stavbě, aby jejich žádost
mohla být meritorně posouzena. Konkrétní tvrzení, z nichž je možno usoudit na to, zda byli
žalobci osobami majícími právo vznášet ve zkráceném řízení námitky vůči stavbě, měla být spolu
s dodanými podklady hodnocena až v rámci vážení důvodnosti podané žádosti, k níž však
správní orgány nedospěly, neboť ustaly na konstatování absence prokázání splnění vstupní
podmínky. Při neexistenci koncentrační zásady v tomto typu řízení by i při zjištění nedostatku
relevantních tvrzení či důkazů o nich přímo v žádosti nebylo možno bez dalšího podložit závěr
o neúspěšnosti žádosti neunesením břemen tvrzení a důkazního, jak se domnívali stěžovatelé
(nešlo totiž o prokázání aktivní legitimace k žádosti, ale o věc samu).
[19] Nejvyšší správní soud shrnuje, že v řízení dle §142 správního řádu zahájeném k žádosti
žalobců je stavební úřad povinen posoudit: 1. zda žalobci byli účastníky řízení v materiálním
smyslu a 2. zda s nimi jako s účastníky bylo ve zkráceném řízení jednáno (konkrétně
zda je autorizovaný inspektor o záměru vyrozuměl, poskytl jim možnost vyjádřit se či uplatnit
námitky a naložil s nimi v souladu s §117 stavebního zákona v tehdy účinném znění). Odpověď
na tyto dvě otázky jej pak přivede k jednoznačnému rozhodnutí, jímž vysloví, buď že právo
provést stavbu na základě zmíněného certifikátu nevzniklo, nebo v opačném případě žádost
zamítne. Ostatně i zvláštní senát ve svém již několikrát zmiňovaném usnesení v odstavci [78]
uvedl, že v případě, „že stavební úřad během řízení dle §142 správního řádu shledá, že certifikát byl vydán
bez splnění zákonných předpokladů, zejména (…) bez souhlasných vyjádření všech osob, které by byly účastníky
stavebního řízení, nevypořádal řádně námitky potenciálních účastníků stavebního řízení (…), vydá stavební úřad
deklaratorní rozhodnutí o tom, že stavebníkovi právo provést stavbu nevzniklo.“ Pro případ neúspěchu
žadatele se zamítavý výrok jeví být vhodnějším než poněkud zavádějící deklarace, že stavebníkovi
právo provést stavbu vzniklo, neboť nelze vyloučit teoretickou možnost, že se jiný opomenutý
účastník v budoucnu dovolá svých práv.
[20] Vzhledem k tomu, že podle dosavadních výsledků řízení je skutečnost, že se žalobci
ve zkráceném řízení stěžovatel 1) nejednal jako s účastníky, nesporná (připouští to jak stěžovatelé,
tak i žalovaný), zbývá stavebnímu úřadu posoudit toliko to, zda jim v rozhodné době náleželo
postavení účastníků stavebního řízení. Negativní odpověď na tuto otázku by pochopitelně
obnášela zdůvodnění, v čem se situace změnila oproti bezprostředně předcházejícímu
„klasickému“ stavebnímu řízení, kde za účastníky řízení považováni byli.
[21] Výrok stavebního úřadu, že na podkladu konkrétního oznámeného certifikátu právo
stavby nevzniklo, by znamenal, že stavba byla realizována bez stavebního povolení,
což je standardně řešitelné postupem dle stavebního zákona (řízení o odstranění stavby,
popřípadě o jejím dodatečném povolení). V rámci navazujících řízení je pak prostor
pro posouzení důvodnosti věcných námitek všech osob, jež využijí příležitosti svá práva
realizovat.
[22] Nejvyšší správní soud nemohl přisvědčit ani námitce, že žádost žalobců byla podána
opožděně, neboť zákon jednak žádnou lhůtu pro její podání nestanoví, a nadto by to v tomto
konkrétním případě bylo jistě v rozporu s obecným pojetím spravedlnosti a se zásadou
předvídatelnosti soudních rozhodnutí. Dopady takového postupu by se mohly projevit
až v rovině ústavní (v konečném důsledku by mohlo jít o odepření přístupu k soudu, tj. porušení
čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod). Žalobci zcela prokazatelně, jak je doloženo
ve správním spisu a v dostupných rozhodnutích správních soudů, střežili svá práva a důsledně
využívali veškeré procesní instrumenty k jejich hájení, avšak tvořící se judikatura až do doby
rozhodnutí zvláštního senátu ke konkrétnímu výsledku nevedla. Proto jim nelze přičítat k tíži
časový odstup od vydání certifikátu autorizovaným inspektorem, a uměle dovozovat analogickou
aplikaci lhůty pro přezkumné řízení, jestliže žádost uplatnili bezodkladně poté, co zvláštní senát
svůj právní názor zveřejnil. V neposlední řadě neomezenost lhůty pro podání žádosti výslovně
uvedl i zvláštní senát ve svém usnesení č. j. Konf 25/2012 – 9 v bodě [76].
[23] Nejvyšší správní soud shrnuje, že neshledal kasační námitky stěžovatelů důvodnými,
přičemž se ztotožnil se závěry krajského soudu, resp. s právním názorem vyjádřeným v rozsudku
Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 53/2015 - 40. Druhý senát nesdílí názor stěžovatelů,
že by měl posuzovanou věc předložit rozšířenému senátu, neboť neshledal rozpor v judikatuře
správních soudů a ani důvody pro změnu stávajícího právního názoru na tuto problematiku.
IV. Závěr a náklady řízení
[24] Lze tedy uzavřít, že správní orgány pochybily, pokud vázaly právo žalobců na meritorní
posouzení jejich žádosti na konkretizaci námitek vůči stavbě v míře, jakou zákon nestanoví,
a částečně též smísily podmínky přípustnosti žádosti o vydání deklaratorního rozhodnutí
s chybným posouzením meritorních prvků jádra věci, když bez zvážení rozhodných skutečností
konstatovaly, že žalobci účastníky stavebního řízení být nemohou. Tento svůj závěr opřely
o nelogické odůvodnění, že tomu brání již dokončený povolovací proces, který šel jinou cestou
než běžným stavebním řízením, kde by byl prostor pro eventuální uplatnění námitek. Krajský
soud takový postup správních orgánů správně označil za nepřijatelný a důvodně rozhodl
o zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. Proto Nejvyšší
správní soud kasační stížnosti zamítl (§110 odst. 1 věta poslední s. ř. s.). Opodstatněnost
tvrzení o porušení zákona při přípravě certifikátu Nejvyšší správní soud nezkoumal,
neboť to je primárně úkolem správních orgánů.
[25] O nákladech řízení o kasačních stížnostech rozhodl Nejvyšší správní soud podle
§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s., podle něhož má účastník, který měl ve věci úspěch,
proti neúspěšnému účastníkovi právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení.
[26] Stěžovatelé, kteří v řízení o kasačních stížnostech úspěch neměli, nemají právo
na náhradu nákladů řízení a žalovaný netvrdil, že by mu nad rámec jeho běžné činnosti jakékoli
náklady vznikly.
[27] Pokud jde o úspěšné žalobce, těm náleží náhrada nákladů řízení o kasačních
stížnostech spočívající v jednom úkonu právní služby – vyjádření ke kasačním stížnostem
[§11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů]. Vzhledem
k tomu, že žalobci jsou zastoupeni jedním zástupcem a zástupcem provedený úkon
byl pro všechny žalobce společný, náleží advokátovi za každou takto zastoupenou osobu
mimosmluvní odměna snížená o 20 % (§12 odst. 4 advokátního tarifu). Odměna advokáta
tak činí 12 400 Kč (5 x 2480). Náklady řízení dále tvoří paušální částka náhrady hotových výdajů
dle §13 odst. 3 advokátního tarifu ve výši 300 Kč za jeden úkon právní služby. Vzhledem
k tomu, že zástupce žalobců podal pouze jedno vyjádření ke kasační stížnosti za všechny žalobce,
přiznal mu soud paušální částku náhrady hotových výdajů ve výši 300 Kč. Celkem tak náklady
řízení za právní služby činí 12 700 Kč. Protože zástupce žalobců je plátcem daně z přidané
hodnoty, zvyšuje se jeho odměna o částku 2667 Kč odpovídající dani, kterou je povinen
z odměny za zastupování odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty,
ve znění pozdějších předpisů. Stěžovatelé podali každý odlišnou kasační stížnost a v řízení každý
hájil své vlastní zájmy. Proto jsou stěžovatelé povinni zaplatit žalobcům na náhradě nákladů řízení
o kasačních stížnostech částku 15 367 Kč rovným dílem do třiceti dnů od právní moci tohoto
rozsudku k rukám jejich zástupce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. června 2016
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu