ECLI:CZ:NSS:2010:2.AS.55.2010:167
sp. zn. 2 As 55/2010 - 167
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: Tesco Stores
ČR, a. s., se sídlem Vršovická 1527/68b, Praha 10, zastoupeného Mgr. Ing. Markem Švehlíkem,
advokátem AK Rödl & Partner, v. o. s., se sídlem Platnéřská 2, Praha 1, proti žalované: Státní
zemědělská a potravinářská inspekce, se sídlem Za Opravnou 6, Praha 5, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3. 6. 2009,
č. j. 9 Ca 264/2007 - 93,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalované se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Obsah kasační stížnosti
[1.] Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce jako stěžovatel domáhá zrušení
shora uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti
rozhodnutí ředitelky Státní zemědělské a potravinářské inspekce, Inspektorátu v Praze (dále
jen „žalovaná“) ze dne 12. 2. 2007, ev. č. 307-OP/2007/1/OK. Tímto rozhodnutím nebylo
vyhověno stěžovatelovým námitkám proti protokolu č. P001-10444/07, o výsledku kontroly
dodržování povinností při uvádění potravin do oběhu, ze dne 17. 1. 2007. Opatřeními
C a D tohoto protokolu mu bylo uloženo stáhnout ze svých prodejen máslo, v jehož označení
se vyskytuje spojení „čerstvé máslo“ a přitom jeho datum použitelnosti přesahuje dvacet dní.
[2.] Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje důvody obsažené v ustanovení §103 odst. 1 písm.
a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), když namítá nesprávné
posouzení právní otázky a nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu.
[3.] Stěžovatel kritizuje, že napadený rozsudek a jemu předcházející rozhodnutí žalované jsou
v rozporu s volným pohybem zboží podle Smlouvy o založení ES (Pozn. soudu: v současnosti
se jedná o Smlouvu o fungování Evropské unie, dále též SFEU. Rovněž v jiných ohledech bude
v rozsudku dále respektována změna názvosloví daná nabytím účinnosti tzv. Lisabonské smlouvy
dnem 1. 12. 2009, tedy po podání kasační stížnosti), vtažené do českého právního řádu článkem
10 Ústavy ČR; a také podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/13/ES ze dne
20. března 2000 o sbližování právních předpisů členských států týkajících se označování potravin,
jejich obchodní úpravy a související reklamy, zejména podle jejího článku 5 odst. 1 písm. b)
umožňujícího v členském státě prodeje používání prodejního názvu, pod kterým je výrobek
legálně vyráběn a uváděn na trh v členském státě výroby.
[4.] Stěžovatel konkrétně připomíná, že v případě jím prodávaného belgického másla
nemohlo dojít k záměně s jinou potravinou a bylo proto namístě aplikovat zásadu vzájemného
uznávání a vzájemné důvěry mezi členskými státy EU. I pokud by použití prodejního názvu
u tohoto másla neumožňovalo spotřebitelům zjistit skutečnou povahu potraviny, bylo by namístě
požadovat doplnění dalších popisných informací, nikoli však nařídit zákaz obchodování s takto
označeným výrobkem. Naopak za nepoužitelné označuje stěžovatel ustanovení písmene c) téhož
odstavce směrnice, podle něhož se ve výjimečných případech prodejní název používaný
v členském státu výroby nepoužije v členském státu prodeje, pokud se potravina, kterou
označuje, liší svým složením nebo výrobou od potraviny známé pod dotyčným názvem
do té míry, že by ustanovení písmene b) nezajistilo v členském státu prodeje správné informování
spotřebitelů. V daném případě se ale belgické máslo způsobem výroby ani složením neliší
od másla vyráběného v ČR, takže toto ustanovení je nepoužitelné, stejně jako ustanovení článku
18 odst. 2 směrnice č. 2000/13, stanovící některé důvody výjimek ze zákazu omezování obchodu
s potravinami stanoveného v článku 18 odst. 1.
[5.] Principy zakotvené v této směrnici pak byly promítnuty do českého práva prostřednictvím
ustanovení §11a zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích (dále jen „zákon
o potravinách“), který obsahuje v odst. 2 i výjimky z důvodu „ochrany oprávněného národního
zájmu“ v neharmonizované oblasti, což je ale vymezení rozporné s unijním právem. To totiž
umožňuje omezit volný pohyb zboží pouze z důvodů vymezených ve smlouvě a z důvodů tzv.
kategorických požadavků. Oblast označování potravin navíc byla na unijní úrovni harmonizována
(na jiném místě kasační stížnosti ale stěžovatel uvádí, že používání přívlastku „čerstvý“
harmonizováno není), takže se ustanovení §11a zákona o potravinách neuplatní a omezení
pohybu zboží lze uložit pouze z důvodů předpokládaných směrnicí. Nadto stěžovatel namítá,
že v ustanovení §6 odst. 8 cit. zákona, připouštějícím jako vyhovující i názvy potravin
nevyvolávající pochybnosti spotřebitele a zároveň „běžně používané po delší dobu“ v zemi
původu, byl chybně transponován článek 5 směrnice č. 2000/13.
[6.] Stěžovatel dále namítá, že úprava provedená vyhláškou č. 77/2003 Sb., kterou se stanoví
požadavky pro mléko a mléčné výrobky, mražené krémy a jedlé tuky a oleje, s níž bylo označení
jím prodávaného másla v rozporu, je závazná pouze pro domácí výrobce uvádějící své výrobky
na český trh podle českých předpisů. Následování argumentace žalované by naopak vedlo
k tomu, že by každý členský stát mohl obcházet sekundární právo EU. To dokládá příkladem,
že by česká „čerstvá“ másla, splňující v souladu s touto vyhláškou požadavek, že mají datum
spotřeby do dvaceti dnů od data výroby, nemohla být obchodována v zemi, kde by toto označení
mohla nést pouze másla určená ke spotřebě do devatenácti dnů od data výroby.
[7.] Dále stěžovatel tvrdí, že směrnice č. 2000/13 byla transponována do zákona
o potravinách, a nikoliv do vyhlášky č. 77/2003 Sb., jak uvádí žalovaná tvrdící, že porušení této
vyhlášky je i porušením unijního práva. Stěžovatel také připomíná, že tato unijní úprava
se vztahuje i na jím prodávané máslo, jelikož rozhodujícím kritériem pro aplikaci unijní a nikoliv
české úpravy není tuzemský původ obchodního řetězce, jímž argumentoval městský soud,
ale zahraniční původ výrobce nebo dovozce. Odmítá argumentaci článkem 6 nařízení Rady (ES)
č. 2991/94 ze dne 5. prosince 1994, kterým se stanovují normy pro roztíratelné tuky, podle něhož
mohou členské státy přijmout nebo zachovat vnitrostátní předpisy stanovující různé jakostní
úrovně. Podle městského soudu je takovou jakostní úrovní i označení „čerstvé máslo“, od nějž
český spotřebitel očekává, že bude mít dobu trvanlivosti kratší dvaceti dnů. Stěžovatel ovšem
namítá, že běžný český spotřebitel neví, jakou trvanlivost má čerstvé máslo podle českých
předpisů, nemluvě o nemalém množství cizinců žijících v ČR, jež soud jistě nehodlá z kategorie
běžných spotřebitelů vyloučit.
[8.] V části kasační stížnosti namítající nepřezkoumatelnost stěžovatel nejprve brojí proti
tomu, že opatření žalované nebylo dostatečně odůvodněno, neboť v něm nebylo uvedeno, v čem
spočívá oprávněný národní zájem ve smyslu §11a odst. 2 zákona o potravinách. Žalovaná
též nevysvětlila, proč se odchýlila od příkazu unijního práva zvolit co nejméně restriktivní
opatření a proč neuložila opatření souladné s požadavky směrnice.
[9.] Konečně pak stěžovatel namítá porušení práva na spravedlivý proces a zákonného
soudce, jehož se měl městský soud dopustit tím, že nepoložil předběžnou otázku k Soudnímu
dvoru EU podle čl. 267 SFEU, přestože sám soudní senát při ústním jednání uvedl, že je tato
problematika složitá a z žaloby vyplývalo, že Ministerstvo zemědělství má v této záležitosti jiný
názor než žalovaná a městský soud.
[10.] Z těchto důvodů stěžovatel navrhuje, aby byl rozsudek (pozn. soudu: v kasační stížnosti
zjevně chybně označen jako usnesení) městského soudu zrušen a věc mu byla vrácena k dalšímu
řízení.
II. Vyjádření žalované
[11.] Žalovaná ve svém vyjádření ke kasační stížnosti zopakovala, že čerstvým máslem je máslo
dvacet dnů od data výroby, přičemž takto vymezená jakostní úroveň másla vychází z výrobních
zkušeností a tradic, které prokázaly charakteristické znaky čerstvosti vázané na dobu ne delší
než dvacet dnů ode dne výroby produktu. Stěžovateli žalovaná vytýká, že pomíjí oprávněný zájem
spotřebitele, který se odráží v druhé části článku 6 odst. 1 nařízení č. 2991/94. ČR využila
možnosti dané tímto ustanovením, tedy stanovit různé jakostní úrovně, a definovala, za jakých
podmínek lze používat označení „čerstvé máslo“, přičemž jeho používání na másle s datem
použitelnosti přesahujícím dvacet dní od data výroby je hodnoceno jako klamání spotřebitele.
Žalovaná odmítá, že by jejím postupem byl omezován volný pohyb zboží. Nic nebrání tomu,
aby na trh bylo uváděno máslo s označením „máslo čerstvé“, bude-li se jednat o výrobek s datem
použitelnosti do dvaceti dnů od data výroby, nebo výrobek označený toliko jako „máslo“, bude-li
tuto dobu přesahovat.
[12.] Ze všech těchto důvodů žalovaná navrhuje, aby byla předmětná kasační stížnost
zamítnuta.
III. Relevantní skutečnosti plynoucí ze spisu
[13.] Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že dne 17. 1. 2007 byla v provozovně
stěžovatele na adrese Veselská 663, Praha 9, provedena žalovanou kontrola, o níž byl následně
sepsán protokol č. P001-10444/07. Při ní bylo zjištěno uvádění do oběhu potraviny s názvem
„les 3 Sapins – ČERSTVÉ MÁSLO“ a potraviny s názvem „ČERSTVÉ MÁSLO Belle
de HERVE“, obě původem z Belgie. Tyto potraviny byly uváděny do oběhu s dobou
použitelnosti minimálně 48, 62 a 69 dní od data výroby; přitom pokud je taková potravina
označena jako „čerstvé máslo“, je spotřebitel uváděn v omyl v rozporu s článkem 16 nařízení
Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002 ze dne 28. ledna 2002, kterým se stanoví
obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost
potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin. Proto bylo stěžovateli formou
opatření P001-10444/07/C a P001-10444/07/D uloženo, aby všechny výrobky, v jejichž názvu
se vyskytuje kombinace textu „čerstvé máslo“ a datum spotřeby přesahující dvacet dní, byly
do druhého dne staženy z oběhu. Krom toho měl přítomný pracovník o problému neprodleně
informovat centrální management stěžovatele a následně měl žalovanou informovat o splnění
opatření a dodat jí nabývací doklady na uvedené potraviny.
[14.] Při následné kontrole provedené v téže provozovně stěžovatele dne 24. 1. 2007 bylo
zjištěno, že první dvě opatření byla splněna, avšak opatření týkající se informování žalované
nikoli, proto mu toto opatření bylo uloženo znovu.
[15.] Stěžovatel podal proti protokolu č. P001-10444/07 námitky opřené o argument,
že označení „čerstvé“ bylo na másle uvedeno v souladu s belgickými předpisy i s příslušnými
unijními předpisy a že předmětné výrobky s nápisem „frische butter“ jsou za stejných podmínek,
včetně trvanlivosti nad dvacet dnů, nabízeny spotřebitelům v Belgii a Francii. Proto se stěžovatel
domníval, že distribuci takto označeného másla nemůže být na území ČR bráněno s ohledem
na ustanovení §11a zákona o potravinách.
[16.] Těmto námitkám žalovaná nevyhověla rozhodnutím ev. č. 307-OP/2007/1/OK ze dne
12. 2. 2007, v němž uvedla, že vyhláška č. 77/2003 Sb. využila možnosti dané nařízením
č. 2991/94 přijmout nebo zachovat vnitrostátní předpisy stanovující různé jakostní úrovně.
Označení „čerstvé“ máslo si pak český spotřebitel spojuje s tím, že jde o potravinu
se stanovenými vlastnostmi, tedy zejména čerstvostí danou spotřebováním do dvaceti dnů.
Žalovaná navíc upozornila na to, že výrobky nejsou českému spotřebiteli nabízeny za stejných
podmínek jako spotřebiteli belgickému nebo francouzskému, neboť v originále je máslo
označeno podmínkami úchovy 6 °C, zatímco na přelepce s českým textem je použita textace,
v níž je teplota úchovy uvedena od 4°C do 8°C. Navíc označení „frische butter“ lze chápat i tak,
že jde o máslo chlazené.
[17.] Dne 15. 2. 2007 pak byla provedena další kontrola, z níž byl sepsán protokol
č. P005-10444/07 a plyne z něj, že uložené povinnosti byly splněny. Stěžovatel pak požádal
o uvolnění těchto výrobků zpět do oběhu poté, co dojde k přelepení přívlastku „čerstvé“ na jejich
etiketě. Žalovaný s touto podmínkou uvolnění do oběhu povolil. Při následné kontrole dne
28. 2. 2007 byly odebrány také vzorky potraviny označené nyní „MÁSLO HERVE“, které podle
protokolu č. P007-10444/07 zákonným požadavkům nevyhověly, neboť byly nažloutlé barvy
a na povrchu byly zjištěny kolonie plísně zelené barvy. U másla označeného po přelepení jako
„les 3 Sapins“ byla při této kontrole zjištěna netypická štiplavá a nažluklá vůně a chuť. Proto bylo
stěžovateli uloženo téhož dne opatření ve formě zákazu oběhu. Téhož dne bylo při kontrole,
z níž byl pořízen protokol č. P008-10444/07, také zjištěno, že u čerstvější zásilky másla „les 3
Sapins“, u níž podle vyjádření stěžovatele mělo dojít k přelepení etikety tak, aby nebylo vidět
slovo „čerstvé“, k tomuto úplnému přelepení ve skutečnosti nedošlo. Proto byl nařízen zákaz
oběhu tohoto másla. Stěžovatel následně žalované ohlásil, že zbývající množství másla bylo
stáhnuto z prodeje a zlikvidováno v kafilerii. Za tato pochybení uložila žalovaná stěžovateli svým
rozhodnutím ze dne 14. 4. 2007, č. j. 334-2/G/130/1/2007-SŘ, které ovšem není předmětem
soudního přezkumu v tomto soudním řízení, pokutu ve výši 100 000 Kč.
[18.] Ve správním spise je založeno také stanovisko Ministerstva zemědělství ze dne
24. 1. 2007, které k dotazu stěžovatele uvedlo, že vyhláška č. 77/2003 Sb. byla notifikována a její
ustanovení jsou platná a vynutitelná, ale pouze pro české výrobky. Pro výrobky z jiných členských
států se uplatní §11a zákona o potravinách, ovšem každý případ je zároveň třeba posuzovat
v závislosti na konkrétních podmínkách a ve vazbě na celkové ztvárnění obalu a v kontextu
návyků a vnímání pojmu „čerstvé“ u spotřebitelů v ČR.
[19.] Proti shora citovaným opatřením P001-10444/07/C a P001-10444/07/D, potažmo proti
rozhodnutí žalované o námitkách, podal stěžovatel správní žalobu. V ní argumentoval nad rámec
výše rozebrané kasační stížnosti zejména tím, že nařízení č. 2991/94 stanoví u označování másla
pouze limity pro používání slov „tradiční“ a „rostlinný“. Za irelevantní označil stěžovatel
nepatrný rozdíl mezi originálním a českým textem v doporučených teplotách úchovy
a za zmatečnou označil výtku, že by označení „frische butter“ mohl český spotřebitel chápat jako
„chlazené máslo“. Podle stěžovatele „frische“ znamená v překladu „čerstvý“ a k významu
„chlazený“ mohlo žalovanou přivést leda slovo „fryšný“ z opavské hantýrky. Stěžovatel také
připomněl, že jím prodávaný výrobek je pod označením „čerstvé máslo“ uváděn na belgický trh
již více než 15 let, a uvedl několik příkladů másla z Německa, jež jsou pod tímto označením
prodávána, jakkoli mají dobu spotřeby delší než dvacet dnů. Protestoval i proti tomu,
že by označení „čerstvé máslo“ bylo stanovením jakostní úrovně, protože ČR dosud žádný
předpis upravující jakostní úrovně másla nepřijala. Brojil také proti poškozování svého dobrého
jména, zejména vyjádřeními Potravinářské komory ČR v tisku a televizi, z nichž je zřejmá
agresivita útoků proti stěžovateli a snaha Potravinářské komory ČR chránit před zahraniční
konkurencí domácí výrobce. Stěžovatel dále připomněl ustanovení SFEU zaručující volný pohyb
zboží, tedy dovoz zboží z jednoho členského státu do druhého bez jakýchkoli omezení
a překážek, i směrnici č. 2000/13, z níž dovozoval, že použití prodejního názvu, pod nímž
je výrobek legálně vyráběn a uváděn na trh v členském státě výroby, je v členském státě prodeje
rovněž povoleno. Poukázal také na to, že označení „čerstvé máslo“ nebylo
harmonizováno nařízením č. 2991/94, a zmínil některé judikáty Soudního dvora. Přístup
žalované k jeho případu vysvětloval jejími obavami z Potravinářské komory ČR. Poukázal také
na rozpor mezi názorem žalované a Ministerstva zemědělství, jemuž přísluší i výklad zákona
o potravinách.
[20.] Městský soud tuto žalobu zamítl rozsudkem napadeným nyní projednávanou kasační
stížností. V něm konstatoval, že opatřením žalované nebyla uložena povinnost zahraničnímu
výrobci či distributurovi a obchodovatelnost másla nebyla omezena z důvodu jejich povinnosti
přeznačit výrobek. Tento výrobek byl označen tuzemským prodejcem jako čerstvé máslo
v rozporu s českými předpisy. Tyto předpisy byly přijaty v souladu s výlukou v označování
umožněnou článkem 6 nařízení č. 2991/94 dopadajícím na „jakostní úrovně“, mezi něž ve vztahu
k máslu patří jistě i jeho čerstvost. Tato výluka obsažená v přímo aplikovatelném nařízení, jehož
působení nelze vyloučit s poukazem na obecné cíle vyjádřené v SFEU, byla realizována právě
vyhláškou č. 77/2003 Sb., přijatou na základě zmocnění v §18 odst. 1 písm. a) zákona
o potravinách. Městský soud popřel i stěžovatelovo tvrzení o nesprávnosti transpozice směrnice
č. 2000/13 do českého práva, konkrétně do §6 odst. 8 a §11a zákona o potravinách. Rozlišil také
mírnější opatření pod písmenem C, tedy dočasný zákaz prodeje, a pod písmenem D, tedy
vyřazení z oběhu. Samotné rozhodnutí žalované pak bylo dle městského soudu přezkoumatelné
a vyrovnalo se dostačujícím způsobem s námitkami žalobce.
IV. Vlastní argumentace soudu
[21.] Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
[22.] Nejprve se soud z hlediska logiky kasačního přezkumu zabýval námitkou
nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku městského soudu ve smyslu ustanovení §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s., jelikož pouze v případě přezkoumatelného rozhodnutí je zpravidla možno
hodnotit i jeho zákonnost.
[23.] Částí této námitky brojí stěžovatel proti údajné nepřezkoumatelnosti správního
rozhodnutí, respektive proti nedostatku jeho důvodů, ovšem pod nepřezkoumatelností ve smyslu
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. je třeba rozumět nepřezkoumatelnost rozhodnutí městského soudu,
nikoli rozhodnutí žalované. Tu by bylo možno posoudit v rámci přezkumu dle §103 odst. 1
písm. b) s. ř. s. Navíc část této námitky se vztahuje i k nesprávné aplikaci práva EU žalovanou,
jež je rozebrána níže v rámci posouzení údajně nesprávného zodpovězení právní otázky
městským soudem.
[24.] V rámci posouzení tvrzené nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu tak zbývá
posoudit toliko tvrzení, že městský soud měl předložit předběžnou otázku Soudnímu dvoru,
a neučinil-li tak, porušil jeho právo na zákonného soudce. Je pravdou, že Ústavní soud ve svém
nálezu ze dne 8. 1. 2009, sp. zn. II. ÚS 1009/08, konstatoval, že „přestože položení předběžné otázky
je věcí komunitárního práva, za určitých okolností její nepoložení v rozporu s tímto právem může přivodit
i porušení ústavně garantovaného práva na zákonného soudce.“ Ústavní soud ovšem tuto povinnost,
a v případě jejího porušení i shledání porušení práva na zákonného soudce, vztáhl toliko
na „jednání soudu poslední instance aplikujícího normy komunitárního práva.“ To je ostatně plně v souladu
s článkem 267 SFEU, podle nějž jakýkoli soud členského státu předběžnou otázku k Soudnímu
dvoru položit může, ale pouze soud, „jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle
vnitrostátního práva“, ji položit musí. Takovým soudem poslední instance je ve věcech správního
soudnictví Nejvyšší správní soud, takže městskému soudu nepoložení předběžné otázky nelze
vytýkat, jelikož je pro něj procesní možností a nikoliv povinností.
[25.] Ostatně ani zdejší soud k položení předběžné otázky nevidí v daném případě žádný
rozumný a přesvědčivý důvod. Předběžnou otázku totiž lze podle článku 267 SFEU položit
pouze v případě nejasností týkajících se „a) výkladu Smluv, b) platnosti a výkladu aktů přijatých orgány,
institucemi nebo jinými subjekty Unie.“ V tomto směru byla tato povinnost vyložena i v judikatuře
Soudního dvora, zejména v rozsudku CILFIT (rozsudek 238/81 Srl CILFIT a Lanificio
di Tabardo SpA proti Ministerstvu zdravotnictví [1982] ECR 3415, odst. 21), kde Soudní dvůr
vyslovil názor, že překládací povinnost vnitrostátního soudu odpadá v případě tzv. acte clair,
tj. když výklad ustanovení evropského práva je tak zřejmý, že neponechává prostor pro žádnou
rozumnou pochybnost o způsobu vyřešení položené otázky: „…soud, jehož rozhodnutí nelze
napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, je povinen, vyvstane-li před ním otázka týkající
se výkladu práva Společenství, splnit svou povinnost předložit věc Soudnímu dvoru, ledaže by shledal, že otázka,
která vyvstala, není relevantní nebo že dotčené ustanovení práva Společenství bylo již předmětem výkladu Soudního
dvora anebo že jediné správné použití práva Společenství je tak zřejmé, že nezůstává prostor pro jakoukoliv
rozumnou pochybnost; existence takové možnosti musí být posouzena v závislosti na zvláštních rysech práva
Společenství, zvláštních obtížích vznikajících při jeho výkladu a nebezpečí rozdílné judikatury v rámci
Společenství.“
[26.] V nyní posuzovaném případě ovšem stěžovatel vůbec neuvádí, u kterého konkrétního
ustanovení Smluv nebo aktu přijatého orgány, institucemi nebo jinými subjekty EU vyvstává
výkladový problém. Spokojuje se s tvrzením, že je tato problematika složitá a že Ministerstvo
zemědělství má v této záležitosti odlišný názor než žalovaná. To je sice pravda, nicméně zmíněná
složitost v daném případě neplyne, jak bude vyloženo níže, z výkladové nejasnosti ohledně
významu některého konkrétního ustanovení práva EU, nýbrž z komplikované systematické
provázanosti mezi předpisy EU a vnitrostátním českým právem. Jinak řečeno, tato
komplikovanost není dána nejasností právních aktů EU, nýbrž tím, že jen v oblasti hmotného
práva zde mají správní a soudní orgány aplikovat souběžně dvě nařízení EU, jednu směrnici EU,
SFEU, český podzákonný předpis, český zákon a stěžovatel argumentuje i Ústavou. Je zjevné,
že takováto kombinace primárního a sekundárního práva EU s podzákonným, zákonným
a nadzákonným právem ČR představuje určitou interpretační výzvu a vyžaduje jasnou
výkladovou metodologii. To však ještě neznamená, že by české rozhodovací orgány, v čele
se soudy, měly tento úkol přenechat Soudnímu dvoru, který je navíc povolán toliko k výkladu
práva EU, nikoli k výkladu vnitrostátního práva. Je tedy na domácích soudech, aby tento
výkladový rébus vyřešily samy, leda by vyvstala výkladová nejasnost týkající se některého
ustanovení práva EU, jejíž vyřešení není zřejmé, dosud nebyla Soudním dvorem řešena
a je potřebná k vyřešení daného případu. Jak bude však vyloženo níže, v projednávaném případě
taková nejasnost týkající se práva EU nevyvstala.
[27.] Stěžejní stěžovatelova kasační námitka pak směřuje proti tomu, jak městský soud posoudil
právní otázku, zda vyhláška č. 77/2003 Sb. je závazná i pro zahraniční výrobce a zda zákaz oběhu
zboží nesplňujícího požadavky této vyhlášky a pocházejícího z jiného členského státu, byl
souladný s právem EU. Stěžovatel odpovídá na obě části této právní otázky záporně; žalovaná
a městský soud naopak kladně. Při hledání správné odpovědi na tuto otázku je v prvé řadě
nezbytné pochopitelným a přehledným způsobem aplikovat na nyní rozebíraný případ české
právo a právo EU, včetně jejich případných rozporů.
[28.] Vzhledem k principu přednosti evropského práva je třeba nejprve zjistit, jaké přímo
aplikovatelné právní předpisy práva EU se na daný případ vztahují. Tato přednost evropského
práva přitom plyne jak ze samotného práva EU (viz rozsudek Soudního dvora ve věci 6/64
Flaminio Costa v E.N.E.L. [1964] ECR 585), tak z článku 10a Ústavy [nikoliv však z článku 10,
jak uvádí stěžovatel, neboť právu EU nesvědčí aplikační přednost z titulu ratifikace mezinárodní
smlouvy podle článku 10, ale z titulu přenosu pravomocí z ČR na EU podle čl. 10a Ústavy;
k tomu viz nález Ústavního soudu „Cukerné kvóty III“ (sp. zn. Pl. ÚS 50/04 ze dne 8. 3. 2006,
publ. pod č. 154/2006 Sb.): „Ustanovení čl. 10a Ústavy tak vlastně působí obousměrně: tedy tvoří normativní
základ pro přenos pravomocí a současně je tím ustanovením Ústavy, které otevírá vnitrostátní právní řád
pro působení komunitárního práva včetně pravidel týkajících se jeho účinků uvnitř právního řádu České
republiky.“]. Těmito přímo aplikovatelnými předpisy unijního práva jsou v nyní posuzovaném
případě dvě nařízení.
[29.] Prvním je nařízení č. 178/2002, na něž poukázala již žalovaná ve svém opatření a podle
jehož čl. 16 platí: „Aniž jsou dotčena specifičtější ustanovení potravinového práva, nesmí označování, propagace
a obchodní úprava potravin nebo krmiv, jejich tvar, vzhled nebo balení, použité obalové materiály, způsob jejich
úpravy a místo vystavení, jakož i informace poskytované o nich jakýmkoli médiem uvádět spotřebitele v omyl.“
Tento zákaz klamavosti označování zboží je principem, o nějž bylo uložení opatření opřeno
a jehož optikou bude posuzováno. Klíčem k nyní posuzovanému případu je však hledání oněch
„specifičtějších ustanovení potravinového práva“.
[30.] Ta jsou ve vztahu k máslu obsažena především v komplexním nařízení č. 2991/94.
To bylo sice s účinností od 1. 7. 2008 zrušeno nařízením Rady (ES) č. 1234/2007 ze dne
22. října 2007, kterým se stanoví společná organizace zemědělských trhů a zvláštní ustanovení
pro některé zemědělské produkty ("jednotné nařízení o společné organizaci trhů"); ale v době
rozhodování žalované bylo stále ještě účinné. Citované nařízení stanovilo normy pro roztíratelné
tuky včetně másla, ovšem z hlediska označování másla upravovalo pouze uvádění přívlastku
„rostlinný“ v čl. 3 odst. 4, dále přívlastku „tradiční“ v čl. 4 a údaje o tučnosti v čl. 5.
Pro posouzení nyní projednávaného případu je tak klíčový prostor, který pro vnitrostátního
normotvůrce ponechalo toto nařízení v článku 6 odst. 1: „1. S výhradou ustanovení tohoto nařízení
mohou členské státy přijmout nebo zachovat vnitrostátní předpisy stanovující různé jakostní úrovně. Takové
předpisy musí umožňovat zařazování do takových jakostních tříd na základě kritérií týkajících se zejména
použitých surovin, organoleptických vlastností výrobků a jejich fyzikální a mikrobiologické stability. Členské státy,
které využijí tuto možnost, zabezpečí, aby na výrobcích ostatních členských států, které splňují kritéria stanovená
takovými předpisy, mohla být za nediskriminačních podmínek používána označení odpovídající kritériím
uvedeným v těchto předpisech.“ Je tak zřejmé, že zde existuje prostor pro vnitrostátní úpravu.
[31.] Dalším krokem je tedy aplikovat v prostoru ponechaném české normotvorbě tímto
nařízením české právo. To znamená posoudit, zda vnitrostátní předpisy, na jejichž základě byla
rozhodnutí žalované přijata, jsou (1.) ve vnitřním souladu, tedy zda podzákonné české přepisy
neodporují českým zákonům, popřípadě aplikace těchto podzákonných předpisů na daný případ
není vyloučena z důvodů daných zákonem; (2.) zda jsou tyto vnitrostátní předpisy v souladu
se směrnicemi, u nichž je sice přímá aplikovatelnost výjimkou, nikoli pravidlem, jimž ale také
obecně svědčí přednost před českým právem a v jejichž světle je třeba české právo vykládat; (3.)
zda takto vyložené vnitrostátní předpisy nepřekračují meze vytýčené výše uvedenou výlukou
z nařízení; a konečně (4.) zda výsledná aplikace těchto předpisů nepředstavuje porušení
primárního práva EU.
[32.] Tyto podmínky samozřejmě nepředstavují jakýsi algoritmus postupných kroků, neboť
se navzájem úzce prolínají. Tento přístup k výkladu českého práva v oblasti, jež byla zčásti
upravena právem EU, zčásti však ponechána vnitrostátnímu normotvůrci, je přitom plně
souladný s tím, jak vyložil vztah práva EU a českého práva Ústavní soud v dříve citovaném
nálezu Cukerné kvóty III: „Jak uvedeno shora, tam kde je předmětem komunitárního práva společná
organizace trhu, v daném případě trhu se zemědělskými komoditami, požívají Společenství plnou pravomoc.
To však neznamená absolutní povinnost Společenství regulovat každou otázku související s danou oblastí regulace.
Naopak Společenství jsou povinována, a to v důsledku aplikace principu subsidiarity, k jisté zdrženlivosti
a ponechávají určitou část kompetencí v rukou členských států, nebo poté, co Společenství přebrala plnou
kompetenci nad danou oblastí, ji delegují zpět, zejména za účelem naplňování konkrétních cílů obecné
"policy-making" nebo za účelem administrace obecné právní regulace komunitárního práva. Proto obecně platí,
že tam, kde komunitární legislativa ponechala určité věci v kompetenci členských států (tj. tam, kde neexistuje
výslovná úprava v komunitárním právu) nebo tyto věci zpětně výslovně delegovala na členské státy, je věcí členských
států, aby přijaly a aplikovaly vlastní legislativu. Přesto nelze tvrdit, že v těchto oblastech komunitární právo
nikterak nepůsobí. Naopak i v těchto případech, kdy členské státy vlastními právními nástroji implementují část
komunitární politiky, je diskrece ze strany členských států limitována překlenujícími obecnými principy
komunitárního práva…“
[33.] Základním hmotněprávním vnitrostátním předpisem, o nějž bylo rozhodnutí žalované
opřeno, byla opakovaně zmiňovaná vyhláška č. 77/2003 Sb. Její §1 odst. 2 písm. m) definoval
čerstvé máslo jako „máslo do 20 dnů od data výroby“. V §3 odst. 31 týkajícím se označování obalů
bylo stanoveno, že „jako "čerstvé" lze označit tekuté mléko nebo tekutou smetanu, které byly tepelně ošetřeny
pasterací nebo vysokou pasterací, máslo do 20 dnů od data výroby a nezrající sýr, který nebyl po prokysání tepelně
ošetřen.“
[34.] Stěžovatel přitom nerozporuje, že zboží, které ve svých provozovnách prodával, těmto
ustanovením podzákonného předpisu nevyhovovalo, když jím prodávané belgické máslo „les 3
Sapins – ČERSTVÉ MÁSLO“ a „ČERSTVÉ MÁSLO Belle de HERVE“ mělo dobu
použitelnosti výrazně vyšší než dvacet dní, a přesto neslo označení „čerstvé máslo“. Stěžovatel
ovšem namítá, že je z povinnosti dané tímto podzákonným přepisem osvobozen z důvodů
plynoucích přímo ze zákona o potravinách; že by taková povinnost a její vymáhání pomocí
opatření, která jsou nyní předmětem soudního přezkumu, porušovala směrnici č. 2000/13;
že stanovení takové povinnosti nejen pro české výrobce, ale i pro výrobce z jiných členských
států, by překračovalo meze výluky stanovené v čl. 6 odst. 1 nařízení č. 2991/94; a konečně
že by porušovalo základní svobodu volného pohybu zboží podle SFEU.
[35.] K prvému z důvodů údajné neaplikovatelnosti vyhlášky na stěžovatele a jím prodávané
belgické máslo je třeba uvést, že vyhláška č. 77/2003 Sb. byla vydána mimo jiné k provedení
zákona o potravinách. Její ustanovení, relevantní pro nyní posuzovaný případ, byla vydána
na základě ustanovení §18 odst.1 písm. a) zákona o potravinách, podle něhož „Ministerstvo stanoví
vyhláškou … způsob označování potravin a tabákových výrobků, včetně potravin nového typu, v návaznosti
na jejich členění podle druhu, skupiny nebo podskupiny, a složení potraviny a způsob označení šarže.“
Stěžovatel ovšem nenamítá, že by vyhláška překročila hranice zákonného zmocnění, takže první
krok nastíněné úvahy nevede ke shledání nezákonnosti, nýbrž že na jeho případ neměla být
aplikována, protože se u něj uplatnila obecnější pravidla obsažená v §11a tohoto zákona a v jeho
§6 odst. 8.
[36.] Zmíněný §11a zákona o potravinách stanoví: „(1) Potravina vyrobená nebo uvedená do oběhu
v členské zemi Evropských společenství, nebo mající původ v některém ze států, které jsou smluvní stranou
Evropského hospodářského prostoru, nesmí být odmítnuta k uvedení do oběhu v České republice za předpokladu,
že tato potravina odpovídá
a) předpisům, které jsou pro výrobu této potraviny anebo její uvedení na trh v některém z těchto států závazné,
nebo
b) výrobním postupům a pravidlům správné výrobní praxe používaným v některém z těchto států, pro které
existuje dostatečně podrobná dokumentace, na jejímž základě je v případě potřeby možné provést dodatečná šetření.
(2) Ustanovení odstavce 1 se neuplatní v případě, že právní předpisy České republiky směřují k omezení volného
pohybu potravin z důvodu ochrany oprávněných národních zájmů. Omezující ochranná opatření přijímaná
příslušnými kontrolními orgány musí být v souladu s právními předpisy Evropských společenství a musí
v nezbytném přiměřeném rozsahu přihlížet i k národním zájmům země původu.“
[37.] Stěžovatel se dovolává toho, že na něj měl být aplikován výhradně odst. 1 tohoto
ustanovení. Naopak žalovaná tvrdí, že její opatření byla přijata na základě odst. 2. Skutečnost,
že předmětné belgické máslo odpovídalo belgickým předpisům, a tedy splňovalo podmínky odst.
1, není mezi stranami sporná. Žalovaná nenamítá nic proti tvrzení stěžovatele, že v Belgii lze jako
„čerstvé máslo“ vyrábět i prodávat i máslo, jehož doba spotřeby je delší, ba i výrazně delší, než
dvacet dnů.
[38.] Spornou je tak mezi účastníky řízení stranami aplikovatelnost odstavce 2 cit. ustanovení.
Stěžovateli je třeba přisvědčit potud, že toto ustanovení je široké, když operuje s neupřesněnou
kategorií „oprávněných národních zájmů“, zatímco unijní právo umožňuje omezit volný pohyb zboží
pouze z důvodů vymezených přímo ve SFEU, konkrétně v jejím článku 36, a z důvodu
takzvaných kategorických požadavků, jak byly vymezeny v rozsudku Soudního dvora ve věci
Cassis de Dijon (rozsudek Soudního dvora ve věci 120/78 Rewe-Zentral AG proti
Bundesmonopolverwaltung für Branntwein „Cassis de Dijon“ ze dne 20. února 1979 [1979] ECR
649). Tutéž výtku směřuje k §6 odst. 8 zákona o potravinách, podle něhož „potraviny ze zemí
Evropských společenství označené názvem, který je v zemi původu běžně používaný po delší dobu a u něhož
spotřebitel nemá pochybnost z tohoto důvodu, považuje se za vyhovující, i když tento název neodpovídá zcela
požadavkům na označení názvu předmětné potraviny.“ I zde brojí proti neurčitosti spojení název „běžně
používaný po delší dobu“ a spatřuje v tomto ustanovení chybnou transpozici článku 5 směrnice
č. 2000/13.
[39.] Na obě tyto výtky je třeba odpovědět, že tyto právní pojmy skutečně nejsou podrobněji
upraveny v českém vnitrostátním právu, to právě ale ponechává prostor k tomu, aby byly
vyloženy souladně s právem EU, jak vyžaduje druhý až čtvrtý krok tohoto posouzení.
[40.] Dále je třeba vyložit výše citovaná vnitrostátní ustanovení ve světle směrnice, již měla
provést. K povinnosti takzvaného nepřímého účinku směrnic se zdejší soud vyjádřil naposledy
v rozsudku ze dne 1. 2. 2010, sp. zn. 5 Afs 68/2009 (publ. pod č. 2036/2010 Sb. NSS): „I.
Umožňují-li interpretační techniky vyložit určité ustanovení vnitrostátního předpisu několika způsoby, má správní
orgán, jakož i soud povinnost použít ten výklad, který je nejbližší smyslu a cíli odpovídajícího komunitárního
ustanovení. II. Povinnost vykládat národní právo v souladu se směrnicí je podmíněna a priori tím, že existuje
vnitrostátní předpis, který je nejednoznačný, umožňuje několik výkladů, přitom alespoň jeden z možných výkladů
práva je v souladu se směrnicí. Nepřímý účinek komunitárního práva nemůže být contra legem, může však jít
i v neprospěch plátce daně.“ Není proto potřeba, aby se z textu ustanovení českého vnitrostátního
práva již přímo, pouhým jazykovým výkladem, nabízel výhradně ten výklad, který je souladný
s právem EU; dostačuje, aby na půdorysu tohoto textu vnitrostátního předpisu byl tento výklad
souladný s právem EU možný a aby jej správní orgány a soudy ve svém rozhodování použily.
[41.] Takto nazíráno lze druhý krok nastíněné úvahy formulovat do otázky, zda žalovaná
a městský soud vyložily §6 odst. 8 a §11a odst. 2 zákona o potravinách, respektive vyhlášku
č. 77/2003 Sb. způsobem souladným se směrnicí č. 2000/13.
[42.] Podle ustanovení §5 odst. 1 písm. b) cit. směrnice platí, že „použití prodejního názvu,
pod kterým je výrobek legálně vyráběn a uváděn na trh v členském státě výroby, je v členském státě prodeje rovněž
povoleno. Neumožňuje-li však použití jiných ustanovení této směrnice, zejména ustanovení článku 3,
aby spotřebitelé v členském státě prodeje zjistili skutečnou povahu potraviny a odlišili ji od potravin, s nimiž
by mohla být zaměněna, k prodejnímu názvu se připojí další popisné informace, které musí být uvedeny v blízkosti
prodejního názvu.“ Toto ustanovení má dopadat na názvy, které nejsou na unijní úrovni
harmonizovány. To je i případ označení „čerstvé máslo“, které není nařízením č. 2991/94
upraveno, jak bylo uvedeno výše.
[43.] Podle názoru zdejšího soudu se ovšem stěžovatel nemůže §6 odst. 8 zákona
o potravinách účinně dovolat a nepřímý účinek čl. 5 odst. 1 směrnice č. 2000/13 na tom nic
nemění. Toto české zákonné ustanovení totiž hovoří o názvu, „který je v zemi původu běžně používaný
po delší dobu“, zatímco směrnice hovoří o prodejním názvu, „pod kterým je výrobek legálně vyráběn
a uváděn na trh v členském státě výroby.“ Stěžovatel může mít pravdu v tom, že tato ustanovení nejsou
shodná a že česká transponující úprava je vůči směrnici užší. Úkolem Nejvyššího správního
soudu ovšem v tomto případě není kárat zákonodárce za případně chybně provedenou
transpozici pohledem hypotetických případů, ale posoudit, zda tato transpozice měla dopad
na nyní posuzovaný případ. Zde je zjevné, že neměla. Stěžovatel totiž nebyl postihován za to,
že prodával na českém trhu belgické výrobky pod jejich originálními názvy, tedy „Belle de Herve“
a „les 3 Sa pins“, pod nimiž byly dodávány na trhy jiných členských států, nýbrž byl postihován
za to, že k těmto prodejním názvům připojil označení „čerstvé máslo“. Toto označení není ani
názvem, „který je v zemi původu běžně používaný po delší dobu“ ve smyslu zákona o potravinách, ani
prodejním názvem, „pod kterým je výrobek legálně vyráběn a uváděn na trh v členském státě výroby“
ve smyslu směrnice, prostě proto, že na belgickém trhu by spojení „čerstvé máslo“ působilo snad
exoticky, ale vzhledem k převažující neznalosti češtiny v Belgii by patrně nemělo pro belgické
konzumenty valnou sdělnost. Stěžovatel ostatně ani netvrdí, že by tato část názvu jím
prodávaného výrobku byla v zemi původu používána, a i z fotografií založených ve spise
je patrné, že tato česká část názvu byla k jím prodávanému výrobku připojena až dodatečně,
patrně pro účely českého trhu. Dané vnitrostátní ustanovení vykládané pohledem směrnice by tak
bylo relevantní leda tehdy, pokud by byl stěžovatel postihován za to, že používá na původním
obalu jako součást prodejního názvu třeba původní německé označení „frische butter“. Pokud
by tomu tak bylo, vznikla by právní otázka, zda označení „frische butter“ je pro českého
spotřebitele natolik srozumitelné, že je třeba k němu doplnit „další popisnou informaci“ vysvětlující,
že nejde o čerstvé máslo ve smyslu české legislativní definice. V nyní projednávaném případě však
sporný moment nespočíval v původním označení, ale v českém doplněném označení a §6 odst. 8
zákona o potravinách ve světle čl. 5 odst. 1 písm. b) směrnice č. 2000/13 proto na posuzovaná
opatření nedopadá.
[44.] Podobně je třeba vyložit citovaný §11a odst. 2 zákona o potravinách pohledem čl. 18 této
směrnice. Zde se sice zdejší soud neztotožňuje s názorem městského soudu, že se tato
ustanovení vůbec neuplatní. Jak totiž bylo vyloženo výše, relevantní není to, že byly nařízením
č. 2991/94 harmonizovány některé aspekty označování másla, nýbrž to, že otázka nyní rozhodná,
tedy používání spojení „čerstvé máslo“, tímto nařízením harmonizována nebyla. Jakkoli však
zdejší soud na rozdíl od městského soudu ustanovení §11a odst. 2 zákona o potravinách aplikuje
a jakkoli jej v souladu s názorem stěžovatele aplikuje ve světle čl. 18 směrnice, nemění to nic
na závěru o zákonnosti opatření žalované. Podle článku 18 směrnice platí: „1. Členské státy nesmějí
zakazovat obchod s potravinami, které jsou v souladu s pravidly stanovenými v této směrnici, zaváděním
neharmonizovaných vnitrostátních předpisů upravujících označování a obchodní úpravu některých potravin nebo
potravin obecně. 2. Odstavec 1 se nepoužije pro neharmonizované vnitrostátní předpisy, které jsou oprávněné
z důvodu
- ochrany veřejného zdraví,
- předcházení podvodům, pokud by ovšem takové předpisy nemohly znesnadnit používání definic
a pravidel stanovených touto směrnicí,
- ochrany práv průmyslového a obchodního vlastnictví, uvádění provenience, označení místa původu
a předcházení nekalé soutěži.“
[45.] Opatření žalované jistě bylo v konečném důsledku zákazem obchodu s potravinami
ve smyslu §11a odst. 1 zákona o potravinách, respektive článku 18 odst. 1 směrnice. Zároveň
však bylo opodstatněno druhými odstavci obou ustanovení. Spojení „oprávněné národní zájmy“
obsažené v §11 odst. 2 zákona o potravinách je totiž třeba vykládat v souladu s čl. 18 odst. 2
směrnice (na nezbytnost „souladu s právními předpisy Evropských společenství“ ostatně upozorňuje sám
§11a odst. 2 zákona o potravinách) a označit za ně zájmy vyjmenované v tomto ustanovení
směrnice. Z nich na nyní posuzovaný zákaz dopadá zejména předcházení nekalé soutěži,
konkrétně klamání spotřebitele, jak je vymezeno ve výše citovaném čl. 16 nařízení č. 178/2002.
Nekalou soutěží, konkrétně klamáním spotřebitele, by totiž nesporně bylo, kdyby výrobci z jiných
členských států mohli na své výrobky s jakkoli dlouhou dobou trvanlivosti směle připsat české
spojení „čerstvé máslo“ a využít na českém trhu výhody lákavosti tohoto spojení, která je českým
výrobcům nečerstvého másla zapovězena, protože čeští výrobci by mohli za čerstvé máslo
označit pouze máslo s datem spotřeby do dvaceti dnů.
[46.] Je proto třeba zdůraznit, že smyslem evropského práva je chránit zboží dovážené
z jiných členských států před diskriminačními domácími předpisy a dalšími překážkami volného
pohybu zboží, není jím však pozitivní diskriminace dováženého zboží formou povolení
klamavého označování zboží. Aplikace §11a odst. 2 zákona o potravinách ze strany žalované tak
byla plně v rámci připuštěném čl. 18 odst. 2 směrnice č. 2000/13. Na tom nic nemění ani
stanovisko Ministerstva zemědělství, jež stěžovatel přiložil k žalobě. Toto – pro soud nijak
závazné - stanovisko ostatně své tvrzení, že ustanovení vyhlášky č. 77/2003 Sb. jsou platná pouze
pro české výrobce, nechává bez dalšího odůvodnění, a naopak ve svém závěrečném odstavci
ponechává prostor pro posouzení každého případu „v závislosti na konkrétních podmínkách a ve vazbě
na celkové grafické ztvárnění obalu, způsobu označování skutečné délky použitelnosti dané potraviny….a dalších
kritériích.“
[47.] Je tak možno učinit dílčí závěr, že ustanovení §6 odst. 8 zákona o potravinách
se na stěžovatele nevztahuje, a to ani ve světle čl. 5 odst. 1 písm. b) směrnice č. 2000/13.
Omezení uložené žalovanou je souladné s §11a odst. 2 tohoto zákona vykládaného souladně
s čl. 18 odst. 2 této směrnice a s čl. 16 nařízení č. 178/2002.
[48.] Dále je třeba posoudit otázku, zda výše citovaná ustanovení vyhlášky č. 77/2003 Sb.
vymezující podmínky, za nichž je máslo možno označit jako „čerstvé“, společně se zákonem
o potravinách vyloženým výše ve světle unijního práva, spadají do výluky, kterou nařízení
č. 2991/94 ponechalo v dispozici členských států. Stěžovatel nepřináší žádnou relevantní
argumentaci zpochybňující, že spojení „čerstvé máslo“ může být jakostní úrovní ve smyslu čl. 6
odst. 1 tohoto nařízení. Takovým argumentem není ostatně ani tvrzení, že běžný český
spotřebitel neví, jakou trvanlivost má mít „čerstvé máslo“. Nařízení ovšem mluví toliko
o jakostních úrovních, nikoli o jakostních úrovních známých běžnému spotřebiteli. Takovým
argumentem by nicméně byla zpochybnitelná prakticky jakákoliv jakostní úroveň, neboť jistě
jen výrazná menšina spotřebitelů kupř. ví, jaké podmínky musí splňovat pivo s jakostním
označením „ležák“ [§11 písm. j) vyhlášky č. 335/1997 Sb., kterou se provádí §18 písm. a), d), h),
i), j) a k) zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění
některých souvisejících zákonů, pro nealkoholické nápoje a koncentráty k přípravě
nealkoholických nápojů, ovocná vína, ostatní vína a medovinu, pivo, konzumní líh, lihoviny
a ostatní alkoholické nápoje, kvasný ocet a droždí], či „jakostní víno s přívlastkem výběr
z hroznů“ (§19 odst. 7 zákona č. 321/2004 Sb., o vinohradnictví a vinařství).
[49.] Zcela nemístné je pak tvrzení, že městský soud chtěl svým rozsudkem vyloučit z kategorie
běžných spotřebitelů cizince. Takový argument by mohl být případný, pokud by se spor vedl
např. o označení „frische butter“, které právě spotřebitel z některých jiných členských států zná
a je na ně zvyklý. V případě označení „čerstvé máslo“, o něž je nyní veden spor, je však rozdíl
mezi cizincem a českým občanem pouze v tom, že u cizince je menší pravděpodobnost, že bude
umět česky, takže zatímco českému spotřebiteli bude k využití informace, která se mu nabízí
v použití nebo nepoužití spojení „čerstvé máslo“, stačit znalost českého práva, někteří cizinci
budou k jejímu využití potřebovat i překonat případnou jazykovou bariéru. To však jistě
neznamená, že je soudy vylučují z kategorie běžných spotřebitelů. Soudy pouze v tomto případě
odmítají učinit neplatným opatření „šité na míru“ spíše spotřebiteli znalému významu tohoto
českého spojení, jen proto, že někteří jiní spotřebitelé, byť by jich byla i většina, toto spojení
neznají a neumějí je využít ke své spotřebitelské informovanosti, ať už pro neznalost českého
práva či pro neznalost českého jazyka.
[50.] Závěrem je třeba posoudit námitku nejobecnější, totiž zda výše provedený výklad českých
zákonných a podzákonných ustanovení, čtených ve světle směrnic a v rámci ponechaném
vnitrostátnímu zákonodárci nařízeními, nepředstavuje omezení volného pohybu zboží jako jedné
ze čtyř základních svobod, na nichž bylo Evropské společenství předcházející nynější EU
založeno. Nejvyššímu správnímu soudu samozřejmě nepřísluší, aby se zabýval otázkou, zda výše
rozebrané předpisy EU jsou dostatečné k realizaci této svobody (viz rozsudek Soudního dvora
ve věci C-475/01 Komise proti Řecku („Ouzo“) ze dne 5. října 2004 [2004] ECR I-8923). Přísluší
mu ale, aby posoudil, zda aplikace českých předpisů, byť i souladných s právem EU, tuto
svobodu neporušila.
[51.] Stěžovatel se k tomu na rozsáhlých příkladech z judikatury Soudního dvora snaží dokázat,
že opatření, jemuž byl vystaven, je ve smyslu této judikatury opatřením s rovnocenným účinkem
jako množstevní omezení. Ta jsou nyní zakázána v čl. 34 SFEU: „Množstevní omezení dovozu, jakož
i veškerá opatření s rovnocenným účinkem, jsou mezi členskými státy zakázána.“ Zdejší soud souhlasí
potud, že již od rozsudku Soudního dvora ve věci Dassonville (rozsudek ve věci 8/74 Procureur
du Roi proti Benoit a Gustave Dassonville ze dne 11. července 1974 [1974] ECR 837, odst. 5)
platí, že „veškerou obchodní právní úpravu členských států, která by mohla ať přímo, nebo nepřímo, skutečně,
nebo potenciálně narušit obchod uvnitř Společenství, je třeba považovat za opatření s účinkem rovnocenným
množstevním omezením.“ Do rámce článku 34 SFEU přitom spadají i požadavky na informace
uváděné na obalech (viz rozsudek ve věci C-470/93 Verein gegen Unwesen in Handel und
Gewerbe Köln e.V. proti Mars GmbH. ze dne 6. července 1995 [1995] ECR I-1923).
[52.] Nejvyšší správní soud se ovšem nedomnívá, že by opatření posuzované v tomto případě
mohlo pro stěžovatele představovat překážku volného pohybu zboží a „přímo, nebo nepřímo,
skutečně, nebo potenciálně narušit obchod uvnitř Společenství“. Stěžovatel zmiňuje celou řadu rozsudků
Soudního dvora, v nichž takovou překážku představovalo, že zboží, které bylo legálně vyráběno
a prodáváno v jednom členském státě, nemohlo být do druhého členského státu dodáváno buď
vůbec (rozsudek ve věci 178/84 Komise Evropských společenství proti Spolkové republice
Německo „zákon o čistotě piva“ ze dne 12. března 1987 [1987] ECR 01227) nebo jen poté,
co byl upraven jeho tvar (rozsudek ve věci 261/81 Walter Rau Lebensmittelwerke proti
De Smedt PVBA ze dne 10. listopadu 1982 [1982] ECR 03961), či obal doplněn o určité
informace (rozsudek ve věci 98/86 Státní zastupitelství proti Arthuru Mathotovi ze dne
18. února 1987 [1987] ECR 00809). Jinak řečeno, ve všech těchto případech spočívala překážka
volného pohybu zboží v tom, že vyvezení tohoto zboží do jiného členského státu bylo spojeno
s nějakou obtíží či nákladem vycházejícím z právního řádu země dovozu.
[53.] Tak tomu ale v nyní posuzovaném případě zjevně není. Zboží prodávané stěžovatelem
totiž nebylo podrobeno zákazu prodeje proto, že v té podobě, v jaké bylo prodáváno v jiných
členských zemích, by nesplňovalo výše rozebrané předpisy; nýbrž proto, že pro účely prodeje
na českém trhu bylo doplněno o nápis „čerstvé máslo“, pro jehož používání nesplňovalo
podmínky. Výrobce, dovozce či prodejce tohoto másla (a je lhostejné, kdo z nich tyto náklady
skutečně nesl, neboť logikou tržního hospodářství jsou odraženy v ceně a v prodaném množství,
ve výsledku tedy v zisku, o nějž se oni všichni dělí) se rozhodl doplnit pro účely uvedení na český
trh předmětné belgické máslo o několik českých nápisů a informací, včetně spojení „čerstvé
máslo“. Nic mu nebránilo v tom, aby v rámci této změny svého produktu namísto nápisu, který
je českým právem zakázán pro produkty, které nesplňují jeho podmínky, použil jakýkoli jiný
nápis, typicky aby místo spojení „čerstvé máslo“ použil jen slovo „máslo“ či je spojil s jakýmkoli
jiným přívlastkem nezakázaným pro produkt daných kvalit českým právem.
[54.] Nelze tak tvrdit, že by opatření uložené žalovanou uvalilo na stěžovatele náklad, který
nemusejí nést čeští výrobci. Nanejvýš by bylo možno tvrdit, že by tento náklad spočíval v tom,
že když už se rozhodl použít český nápis, potřeboval k tomu nejen jazykovou radu ohledně znění
spojení „čerstvé máslo“, ale i právní radu ohledně legálnosti tohoto spojení. Takový zanedbatelný
náklad by však byl plně odůvodněn ve světle rozsudku Soudního dvora ve věci Cassis de Dijon
kategorickým požadavkem ochrany spotřebitele před klamavým označením výrobku, jak bylo
rozebráno výše.
[55.] Stejně tak nelze tvrdit, že by toto opatření představovalo překážku pro přístup tohoto
zboží na český trh. Právě naopak, pokud by bylo umožněno, aby některé máslo, které nesplňuje
zákonné podmínky vymezené pro „čerstvé máslo“, mohlo toto jakostní označení používat
jen proto, že bylo vyrobeno v jiném členském státě, dostalo by se takovému zboží neoprávněné
výhody plynoucí z klamání spotřebitele, jak bylo rozebráno výše. Vzhledem k tomu, že tedy
vůbec nešlo o opatření s rovnocenným účinkem jako množstevní omezení, nebylo by potřeba
se ani zabývat jeho odůvodněním a proporcionalitou; a pouze obiter dictum lze proto uvítat
otevřenost žalované k alternativním řešením menší intenzity než úplné stažení z prodeje (dokud
bylo stěžovatelem prodávané zboží pouze klamavě označeno, a nikoli i zdravotně závadné), jako
bylo její schválení přelepení slova „čerstvé“.
[56.] Lze tak uzavřít, že uvedené rozhodnutí žalované, tak jak bylo přezkoumáno městským
soudem, obstojí i pohledem zákazu opatření s rovnocenným účinkem jako množstevní omezení,
jak je zakotveno v článku 34 SFEU a vyloženo judikaturou Soudního dvora.
[57.] Ze všech shora vyložených důvodů soud uzavírá, že rozhodnutí žalované bylo vydáno
v souladu s českými právními předpisy, jak byly výše vyloženy v limitech a ve světle primárního
a sekundárního práva EU, a tato právní otázka proto byla městským soudem zodpovězena
správně a nebyla shledána ani nepřezkoumatelnost jeho rozsudku. Proto Nejvyšší správní soud
dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[58.] Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů
řízení a žalované náklady řízení nevznikly. Proto soud rozhodl, že se žalované právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává (§60 odst. 1, §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. července 2010
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu