ECLI:CZ:NSS:2006:2.AS.58.2005
sp. zn. 2 As 58/2005 - 125
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše
Doškové a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce:
F. h. a. s., zastoupeného Mgr. Ervínem Perthenem, advokátem se sídlem Hradec Králové 3,
Velké náměstí 135/19, proti žalovanému Zeměměřičskému a katastrálními inspektorátu
v Pardubicích, se sídlem Pardubice, Čechovo nábřeží 1791, za účasti osoby zúčastněné
F. S., o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu Hradec Králové, pobočky
v Pardubicích ze dne 25. 8. 2005, č. j. 52 Ca 60/2005 - 82,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Hradci Králové, pobočky v Pardubicích ze dne
25. 8. 2005, č. j. 52 Ca 60/2005 - 82 se zrušuje a věc se mu vrací k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce jako stěžovatel domáhá zrušení
shora označeného usnesení krajského soudu, kterým byla odmítnuta jeho žaloba,
jíž se domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 7. 2004, sp. zn. O-73/197/2004,
zamítající jeho odvolání a potvrzující rozhodnutí Katastrálního úřadu pro Pardubický kraj,
Katastrálního pracoviště Pardubice ze dne 22. 4. 2004, sp. zn. OR-60/2004-606/3.
Tímto rozhodnutím byla zamítnuta námitka proti neprovedení oprav údajů v katastru
nemovitostí, s tím, že i nadále budou zapsány st. p. č. 433/2 a 1237 a p. p. č. 488/3 v listu
vlastnictví č. 11669 pro k. ú. P. s evidovanými spoluvlastníky B. S., F. S., J. S., J. S. a V. S..
Rozhodnutí stojí na názoru, že se nejedná o chybný zápis vlastnického práva. Žalovaný se
v odvolacím řízení s tímto názorem ztotožnil.
Podanou žalobu krajský soud napadeným usnesením odmítl. Zmínil, že o věci
rozhoduje opakovaně, neboť jeho předchozí usnesení o odmítnutí žaloby podle §46 odst. 2
s. ř. s. bylo Nejvyšším správním soudem zrušeno proto, že usnesením zvláštního senátu
zřízeného k rozhodování některých kompetenčních sporů ze dne 2. 9. 2004,
č. j. Konf. 62/2003 - 15 byla určena příslušnost správního soudnictví k rozhodování žalob
proti rozhodnutím o opravě chyb v katastrálním operátu. Krajský soud tento závěr
respektoval, ovšem dospěl k závěru, že není naplněn zákonný předpoklad přípustnosti žaloby,
a to existence soudem přezkoumatelného rozhodnutí. Ze vzájemného vztahu
ust. §65 odst. 1 s. ř. s. a §70 písm. a) s. ř. s. dovodil, že v daném případě zde takové
rozhodnutí není. I když žaloba brojí proti rozhodnutí majícímu jeho formální znaky,
materiálně je pod legislativní zkratku „rozhodnutí“ podřadit nelze. Rozhodnutí o opravě chyb
v katastrálním operátu má pouze evidenční účinky a slouží k uvedení údajů v katastru
do souladu s listinami založenými ve sbírce listin. Rozhodováním se neupravují ani vlastnické
ani jiné vztahy k nemovitostem, a tudíž se jím nezakládají, nemění, neruší ani závazně
neurčují žádná práva a povinnosti. Rozhodnutí o zamítnutí návrhu na provedení opravy má
charakter procesního rozhodnutí, a i když taková rozhodnutí obecně ze správního přezkumu
vyloučena nejsou, je vyloučeno, aby byl zkoumán proces tam, kde přezkumu nepodléhá
konečné rozhodnutí. Navíc v daném případě byl sporný údaj zapsán záznamem,
který je ze soudního přezkumu vyloučen. To by podle soudu znamenalo, že soudnímu
přezkumu by podléhala oprava údaje, zapsaného způsobem soudnímu přezkumu
nepodléhajícím. Podpůrně soud užil argumentace o možnosti řešení vlastnického sporu
žalobce cestou civilní žaloby. Z těchto důvodů žalobu usnesením podle §46 odst. 1
písm. d) s. ř. s. odmítl.
V kasační stížnosti stěžovatel uplatňuje kasační důvod uvedený v §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s., tedy nezákonnost odmítnutí žaloby. Shrnuje průběh správního a soudního
řízení a obsah vydaných rozhodnutí. K právnímu posouzení podmínek soudního přezkumu
poukazuje na skutečnost, že katastrální úřad o opravě chyb rozhoduje jako orgán veřejné
moci. Jeho rozhodnutí má sice evidenční účinky, ale současně má výrazný dopad do sféry
soukromoprávní. Ust. §11 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných
práv k nemovitostem, přiznává dobrou víru tomu, kdo ze zápisu vychází. Chybný zápis
tak může ovlivňovat řadu vztahů, pro které je potřeba výpisu z katastru. V daném případě byl
zřejmým omylem proveden zápis vlastníka nemovitostí a je nerozhodné, zda se tak stalo
vkladem či záznamem. Katastrální úřad má povinnost k důvodnému návrhu opravu provést.
Neprovedením odůvodněné opravy je zasaženo do veřejného subjektivního práva
navrhovatele. Žaloba měla být věcně projednána, a proto navrhuje zrušení usnesení o jejím
odmítnutí a vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný i zúčastněná osoba se v písemném vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnili
s rozhodnutím soudu a navrhli její zamítnutí.
Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Předmětem žaloby bylo rozhodnutí o opravě chyb v katastrálním operátu podle
§8 zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen katastrální zákon). Právní názory na soudní přezkum takového rozhodnutí
skutečně prošly určitým vývojem, který vyvrcholil usnesením zvláštního senátu zřízeného
podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, vydaným dne
2. 9. 2004 pod č. j. Konf 62/2003 - 15 (zveřejněno pod č. 403/2004 Sb. NSS). Zvláštní senát
se ovšem pouze vyslovil k tomu, že o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu o opravě
údajů v katastrálním operátu je věcně příslušný k rozhodnutí soud ve správním soudnictví.
Na toto rozhodnutí navázal Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 4. 5. 2005,
č. j. 2 Aps 3/2004 - 42 (zveřejněno pod č. 720/2005 Sb. NSS), v němž hodnotil vztah ochrany
před úkony katastrálního úřadu cestou žaloby proti nezákonnému zásahu a cestou žaloby proti
rozhodnutí. Vyslovil, že pokud Nejvyšší správní soud akceptoval příslušnost soudu činného
ve správním soudnictví ve věcech přezkumu rozhodnutí správního orgánu o opravě údajů
v katastrálním operátu podle §8 zákona č. 344/1992 Sb., je tím zároveň vysloveno,
že v takovém správním řízení se rozhoduje o veřejných subjektivních právech fyzických
a právnických osob ve smyslu §2 s. ř. s. V opačném případě by příslušnost správních soudů
postrádala jakékoliv racionální opodstatnění. Dále v tomto rozhodnutí uvedl, že využitím
postupu podle §8 katastrálního zákona se otevírá procesní prostor k případnému podání
následné soudní žaloby, přičemž soud pak hodnotí mj. míru dotčení práv v konkrétním
případě.
Pokud jde o argumentaci užitou krajským soudem, lze mu přisvědčit v tom, že soudu
příslušnému k rozhodnutí o takové žalobě náleží právo (i povinnost) posoudit naplnění všech
podmínek soudního přezkumu. Lze s ním souhlasit i v tom, že k nim patří existence
přezkoumatelného rozhodnutí.
Podle §65 odst. 1 s. ř. s. může žalobu podat každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech
zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem
správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo
povinnosti, (dále jen "rozhodnutí"). Pojem rozhodnutí v dalším textu tedy musí být vykládán
v mezích takto dané legislativní zkratky. Podle §68 písm. e) s. ř. s. je žaloba nepřípustná,
domáhá-li se přezkoumání rozhodnutí, které je z přezkoumání podle tohoto nebo zvláštního
zákona vyloučeno. Ust. §70 písm. a) s. ř. s. pak vylučuje ze soudního přezkoumání úkony
správního orgánu, které nejsou rozhodnutími. Tomu je třeba rozumět tak, že formální
označení úkonu správního orgánu jako rozhodnutí neznamená, že se o rozhodnutí soudem
přezkoumatelné skutečně jedná; musí zde vždy být i naplněna podmínka, že tento úkon
je zásahem do práv a povinností předpokládaným ust. §65 odst. 1 s. ř. s.
K tomu je třeba posoudit zda a k jakému zásahu do práv dochází rozhodnutím
o opravě chyb v katastrálním operátu. Podle §8 odst. l katastrálního zákona na písemný návrh
vlastníka nebo jiného oprávněného nebo i bez návrhu opraví katastrální úřad chybné údaje
katastru, které vznikly buď zřejmým omylem při vedení a obnově katastru, nebo nepřesností
při podrobném měření, zobrazení předmětu měření v katastrální mapě a při výpočtu výměr
parcel, pokud byly překročeny mezní odchylky stanovené prováděcím předpisem. Podle
odst. 2 téhož ustanovení katastrální úřad opraví chybné údaje katastru, které vznikly
nesprávnostmi v listinách, podle nichž byly zapsány, na základě opravy listiny provedené tím,
kdo listinu vyhotovil nebo kdo je oprávněn opravu listiny provést. Podle odst. 4 cit. ust.
oznámení o provedené opravě nebo o tom, že opravu na návrh neprovedl, protože se nejedná
o chybu, doručí katastrální úřad vlastníkovi a jinému oprávněnému. Sdělí-li do 30 dnů
od doručení oznámení vlastník nebo jiný oprávněný katastrálnímu úřadu, že s provedenou
opravou nebo s tím, že se nejedná o chybu, nesouhlasí, vydá katastrální úřad rozhodnutí
ve věci. Proti rozhodnutí je možno podat odvolání k zeměměřickému a katastrálnímu
inspektorátu, v jehož obvodu je dotčená nemovitost (odst. 5 cit. ust.). Pro rozhodování platí
správní řád (§27a katastrálního zákona).
Institut opravy v katastrálním operátu tedy slouží k uvedení údajů v katastru
do souladu s listinami založenými ve sbírce listin. Mění se jím evidované údaje, aniž by se tak
mohlo založit či pozbýt vlastnické či jiné právo k nemovitosti - to plyne i z ust. §5 odst. 7
katastrálního zákona. Opravou má být pouze dosaženo souladu mezi evidovanými
a skutečnými údaji, a to bez ohledu na to, zda původní zápis byl podložen rozhodnutím
o vkladu, či se jednalo o záznam údajů o právních vztazích plynoucích z rozhodnutí jiných
orgánů nebo z listin právní vztahy osvědčujících. Pro opravu údajů tak není rozhodný způsob
zápisu údaje do katastru, jelikož jak vklad tak i rozhodnutí jiných orgánů, mají vlastní
přezkumnou cestu, která však již logicky nezahrnuje katastrální evidenci. Odvozovat
nemožnost přezkoumání rozhodnutí o opravě z toho, že původní zápisy byly provedeny
záznamem, proto nelze.
Nelze ani obecně říci, že údaje v katastru mají pouze evidenční význam – podle
§1 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv
k nemovitostem zápisy mají právní a evidenční účinky podle tohoto zákona; nerozhodné
je, že zápis vliv na vznik, změnu nebo zánik práva nemá (§14 odst. 3 cit. zákona). V rozsahu,
v jakém do právních a evidenčních vztahů zasahuje zápis sám, zasahuje do nich i provedená
oprava – nikoliv však její neprovedení, neboť při tom zůstává původní stav zachován.
Ani z toho však nelze dovodit, že neprovedením opravy není dotčeno žádné právo.
Lze přisvědčit stěžovateli v tom, že ust. §11 zákona č. 265/1992 Sb. zakládá dobrou víru
ve správnost evidovaných údajů. Závaznost některých údajů vedených v katastru pak plyne
z ust. §20 katastrálního zákona. Ostatně katastr nemovitostí je informačním systémem
a podle §1 odst. 3 katastrálního zákona je zdrojem informací, které slouží k ochraně práv
k nemovitostem, pro daňové a poplatkové účely, k ochraně životního prostředí, zemědělského
a lesního a půdního fondu, nerostného bohatství, kulturních památek, pro rozvoj území,
k oceňování nemovitostí, pro účely vědecké, hospodářské a statistické a pro tvorbu dalších
informačních systémů. Ust. §4 odst. 2 katastrálního zákona pak stanoví, čím je katastrální
operát tvořen, tedy co vše je v něm evidováno. Z těchto ustanovení je zřejmé, že nesprávná
evidence může mít vliv v řadě oblastí, nejen pro disponování s nemovitostmi, ale třeba
i pro vznik či rozsah daňové povinnosti nebo pro ukládání povinností na úseku životního
prostředí apod. K evidovaným údajům se také váže povinnost vlastníka a jiných oprávněných
osob označit ve stanovené lhůtě trvalým způsobem hranice svých pozemků podle §10 odst. 1
písm. b) katastrálního zákona nebo povinnost ohlásit katastrálnímu úřadu změny údajů
katastru týkající se jejich nemovitosti [§10 odst. 1 písm. d) katastrálního zákona]; jejich
porušení pak zakládá sankční odpovědnost (§23 katastrálního zákona). Významu zapsaných
skutečností odpovídá i význam jejich oprav, které jsou prostředkem ochrany před nesprávným
zápisem skutečností z listin vyplývajících.
Z tohoto hlediska je třeba přistupovat k posouzení vlivu provedení či neprovedení
opravy na dotčené subjekty. Navrhovatel, který požaduje provedení opravy chybného údaje,
má právo na to, aby katastrální úřad opravu provedl; jistě jen za předpokladu, že skutečně
došlo k zapsání skutečností odporujících listinám, které byly podkladem zápisu. Bylo-li
mu toto právo odepřeno, musí mít nárok na přezkoumání správnosti takového úkonu. Jde tedy
o úkon zasahující do jeho práv ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. a nelze jej vyloučit podle
§70 písm. a) s. ř. s.
K výkladu zásahu do práv lze poukázat i na usnesení rozšířeného senátu ze dne
23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42, podle něhož ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. nelze
interpretovat doslovným jazykovým výkladem, ale podle jeho smyslu a účelu tak, že žalobní
legitimace je dána pro všechny případy, kdy se úkon správního orgánu, vztahující
se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, dotýká právní sféry žalobce (úplné znění
na www.nssoud.cz).
Mimo tuto argumentaci a výše označená rozhodnutí (č. j. Konf 62/2003 - 15,
2 Aps 3/2004 - 42) lze poukázat i na dosavadní rozhodovací praxi Nejvyššího správního
soudu, který věcně zkoumal kasační stížnosti proti rozhodnutím krajských soudů věcně
posuzujících žaloby proti rozhodnutím o opravě chyb v katastrálním operátu – např. rozsudek
ze dne 25. 11. 2004, č. j. 4 As 28/2003 - 121, ze dne 28. 2. 2005, č. j. 5 As 21/2004 - 81,
ze dne 31. 5. 2006, č. j. 5 As 16/2005 - 88 (vše dostupné na www.nssoud.cz).
Z těchto hledisek je třeba považovat kasační stížnost za důvodnou, neboť stěžovateli
byl v rozporu se zákonem odepřen přístup k soudu. Kasační důvod podle §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s. byl naplněn. Nejvyššímu správnímu soudu ovšem v tomto řízení nepřísluší
hodnotit kasační tvrzení o nesprávnosti zápisu v katastrálním operátu a činit závěry o tom,
zda oprava měla či neměla být provedena.
Proto Nejvyšší správní soud napadené usnesení krajského soudu podle
§110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu současně věc vrátil k dalšímu řízení, v němž je podle
odst. 3) téhož ustanovení vázán právním názorem v tomto rozsudku vysloveným.
V dalším řízení krajský soud rozhodne o nákladech řízení této kasační stížnosti
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. srpna 2006
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu