ECLI:CZ:NSS:2019:2.AS.64.2017:88
sp. zn. 2 As 64/2017 - 88
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
JUDr. Karla Šimky a Mgr. Gabriely Bašné v právní věci žalobce: A. C., zast. Mgr. Danielem
Hrbáčem, advokátem se sídlem Jaselská 197/14, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra,
se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, proti rozhodnutí ministra vnitra ze dne 28. 11. 2016,
č. j. MV-109952-4/VS-2016, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu
v Praze ze dne 10. 2. 2017, č. j. 8 A 28/2017 – 15,
takto:
I. V řízení se p o k raču j e.
II. Kasační stížnost se zamí t á.
III. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Usnesení městského soudu a rozhodnutí žalovaného
[1] Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) usnesením ze dne 10. 2. 2017,
č. j. 8 A 28/2017 – 15 (dále jen „napadené usnesení“), odmítl podle §26 zákona č. 186/2013 Sb.,
o státním občanství České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o státním občanství“) žalobu žalobce proti rozhodnutí ministra vnitra ze dne 28. 11. 2016,
č. j. MV-109952-4/VS-2016, jímž zamítl rozklad žalobce proti rozhodnutí žalovaného ze dne
25. 5. 2016, č. j. VS-8585/835.3/2-2014, kterým nebylo podle §11 a §22 odst. 3 zákona
o státním občanství vyhověno jeho žádosti o udělení státního občanství České republiky
z důvodu bezpečnosti státu.
II. Kasační stížnost žalobce a vyjádření žalovaného
[2] Proti napadenému usnesení podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
jíž se domáhá jeho zrušení a vrácení věci městskému soudu k dalšímu řízení. Domnívá
se, že §26 zákona o státním občanství je protiústavní, neboť neexistuje žádný ústavně konformní
důvod, aby určitá skupina osob žádajících o totéž měla znemožněn přístup k poskytnutí soudní
ochrany svých práv. Bez přezkumu těchto rozhodnutí soudem může docházet k libovůli
správního orgánu a ke zneužití mezí správního uvážení. Stěžovatel poukazuje na nález Ústavního
soudu ze dne 12. 7. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, dle nějž za situace, kdy neexistuje přezkum
nezávislým a nestranným orgánem, je prověřovaná osoba prakticky podrobena vůli jedné
instituce, kterou již z povahy věci nelze považovat za nezávislou a nestrannou. Odkazuje také
na disent soudců Kateřiny Šimáčkové a Vojtěcha Šimíčka k nálezu Ústavního soudu ze dne
11. 10. 2016, sp. zn. Pl. ÚS 5/16, v němž Ústavní soud dospěl k závěru, že §22 odst. 3 zákona
o státním občanství je ústavně konformní; stejně tak na vyjádření Elišky Wagnerové.
Argumentuje též rozhodnutím Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2011,
č. j. 7 As 31/2011 – 101, které se zabývalo přípustností soudního přezkumu rozhodnutí z oblasti
úpravy vydávání osvědčení v režimu zákona o ochraně utajovaných informací a rozsahem
přezkumu rozhodnutí obsahujícího utajované skutečnosti. Neztotožňuje se se závěrem
městského soudu, že pokud je v souladu s ústavním pořádkem stav, kdy správní spis neobsahuje
ani stanovisko Policie ČR, ani stanovisko zpravodajských služeb, nemá soud co přezkoumat.
Stěžovatel je toho názoru, že ačkoli se uvedená stanoviska nestávají součástí spisu, dopadá
na ně §17 odst. 3 správního řádu, totiž že se tato stanoviska uchovávají mimo spis, ovšem
v dispozici správního orgánu. Má za to, že z gramatického výkladu §22 odst. 3 zákona o státním
občanství vyplývá, že je to právě správní orgán prvního stupně, kdo z poskytnutého stanoviska
v rámci svého správního uvážení vyvodí závěr o tom, zda žadatel ohrožuje bezpečnost státu,
pročež tedy uvedená stanoviska jsou podkladem pro vydání rozhodnutí. V případě, že by tomu
tak nebylo, postačilo by stanovisko Policie ČR nebo zpravodajských služeb obsahující pouze holý
text, že žadatel ohrožuje bezpečnost státu, a nebylo by pak žádného důvodu činit takovéto
stanovisko utajovaným. Uvedl-li městský soud, že nemá co přezkoumat, pak dle stěžovatele
pochybil, nevyžádal-li si spisový materiál správního orgánu prvního stupně, včetně stanovisek
utajované povahy. Namítá také, že mu není známo žádné jednání, kterým by mohl ohrožovat
bezpečnost státu. Je přesvědčen, že je v intencích výše uvedeného rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu na soudu, aby si sjednal přístup k relevantním utajovaným informacím a jakožto
garant práva na spravedlivý proces nahradil aktivitu stěžovatele, kterou tento vzhledem ke znění
§22 odst. 3 zákona o státním občanství nemůže vyvinout, a přezkoumal relevanci utajovaných
informací ze všech hledisek, které se vzhledem k povaze věci jeví být důležitými. Brojí též proti
postupu správních orgánů, které mu neumožnily seznámení se s podklady a vyjádření k nim,
čímž porušily §36 odst. 3 správního řádu. Stěžovatel však sám využil postup podle §38 odst. 1
správního řádu a zjistil, že spis není veden způsobem podle §17 správního řádu. Zástupci
stěžovatele byly předloženy pouze listiny patřící pravděpodobně do spisu týkajícího se účastníka
řízení, tyto však postrádaly řádné označení ve smyslu §11 odst. 1 vyhlášky č. 259/2012 Sb.,
neboť každá jednotlivá strana nebyla opatřena číslem jednacím; listiny navíc byly bez obálky spisu
a soupisu všech svých součástí včetně příloh s určením data, kdy byly do spisu vloženy. Stěžovatel
tak nemá představu o tom, jaké všechny listiny žalovaný k jeho žádosti shromáždil. Obsahem
spisu dle zjištění stěžovatele není ani písemná žádost žalovaného, na jejímž základě měla
být vyžádána stanoviska Policie ČR a zpravodajských služeb, a má proto pochybnosti, jestli byla
vůbec vyžádána.
[3] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti poukázal na nález Ústavního soudu ze dne
11. 10. 2016, sp. zn. Pl. ÚS 5/16, v němž byla posuzována ústavnost §22 odst. 3 zákona
o státním občanství se závěrem, že se jedná o ustanovení ústavně konformní. Ztotožnil
se tak s napadeným usnesením Městského soudu v Praze, že pokud je v souladu s ústavním
pořádkem stav, kdy správní orgán nemusí rozhodnutí odůvodňovat a správní spis ani neobsahuje
stanovisko policie a zpravodajských služeb, nemá správní soud co přezkoumávat.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
III.A Pokračování v řízení
[4] Nejvyšší správní soud v nyní projednávané věci předně konstatuje, že usnesením ze dne
6. 12. 2017, č. j. 2 As 64/2017 - 42, řízení o této kasační stížnosti přerušil, jelikož podal návrh
Ústavnímu soudu dle čl. 95 odst. 2 Ústavy na zrušení §26 zákona o státním občanství, neboť
zaujal názor, že toto ustanovení vylučující soudní přezkum rozhodnutí o neudělení státního
občanství z důvodu ohrožení bezpečnosti státu je v rozporu s principem materiálního právního
státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, s principem zákazu diskriminace dle čl. 1, čl. 3 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a s právem na přístup k soudu dle čl. 36 odst. 1 a 2
Listiny. Rozhodnutí Ústavního soudu přitom bylo rozhodující pro další postup ve věci.
[5] Ústavní soud nálezem ze dne 2. 7. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 39/17, rozhodl o návrhu
Nejvyššího správního soudu tak, že jej zamítl. Překážka soudního přezkumu stěžovatelem podané
kasační stížnosti tak odpadla, a Nejvyšší správní soud tudíž rozhodl výrokem I. tohoto rozsudku
v souladu s §48 odst. 6 s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. o pokračování v řízení.
III.B Výluka ze soudního přezkumu podle §26 zákona o státním občanství
[6] Nejvyšší správní soud následně posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[7] Kasační stížnost není důvodná.
[8] Podle §26 zákona o státním občanství „rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení státního
občanství České republiky podle §22 odst. 3 je vyloučeno z přezkoumání soudem“.
[9] Podle §22 odst. 3 zákona o státním občanství „k žádosti o udělení státního občanství České
republiky, kterou podal žadatel starší 15 let, si ministerstvo vyžádá stanoviska Policie České republiky
a zpravodajských služeb České republiky; tato stanoviska se nestávají součástí spisu, pokud obsahují utajované
informace. V případě, že v řízení vyjde na základě stanoviska Policie České republiky nebo zpravodajské služby,
které obsahuje utajované informace, najevo, že žadatel ohrožuje bezpečnost státu, jeho svrchovanost a územní
celistvost, demokratické základy, životy, zdraví, nebo majetkové hodnoty, v odůvodnění rozhodnutí se pouze uvede,
že k zamítnutí žádosti došlo z důvodu ohrožení bezpečnosti státu.“
[10] V dané věci je rozhodnou právní otázkou zákonnost usnesení o odmítnutí žaloby,
tzn., zda neexistovaly podmínky pro věcné projednání žaloby. Městský soud odmítl žalobu
z důvodu vyloučení soudního přezkumu rozhodnutí o neudělení státního občanství z důvodu
ohrožení bezpečnosti státu podle §26 zákona o státním občanství. Stěžovatel však
především namítal, že vyloučení soudního přezkumu tohoto rozhodnutí je v rozporu
s jeho právem na spravedlivý proces, neboť sám stěžovatel se nemůže seznámit s důvody,
proč je bezpečnostními složkami považován za bezpečnostní riziko a není ani žádný nezávislý
orgán, který by rozhodnutí přezkoumal.
[11] Nejvyšší správní soud s odkazem na v této věci relevantní recentní nález Ústavního soudu
ze dne 2. 7. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 39/1, konstatuje, že Ústavní soud neshledal rozpor uvedeného
ustanovení s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, tedy právem jednotlivce na spravedlivý proces. Konkrétně
Ústavní soud uvedl, že „zákaz výluky ze soudního přezkumu podle čl. 36 odst. 2 Listiny se vztahuje pouze
na případy, ve kterých nejen že musí jít o konkrétní základní právo, ale současně se musí rozhodnutí orgánu
veřejné správy takového konkrétního základního práva skutečně týkat (srov. nález Ústavního soudu ze dne
16. 12. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 9/14). V této souvislosti Ústavní soud poukazuje na nález ze dne 24. 4. 2012,
sp. zn. Pl. ÚS 23/11, kterým byl odmítnut návrh na zrušení výluky soudního přezkumu rozhodnutí o neudělení
víza. Ústavní soud v uvedeném nálezu dospěl k závěru, že do soukromého a rodinného života může fakticky
zasáhnout až rozhodnutí bezprostředně vedoucí k nucenému opuštění země, které teprve vytvořené vazby přetne,
zatímco samotné neudělení víza tento efekt nemá. V nyní posuzované věci tedy ani skutečnost, že udělení státního
občanství trvale mění status osoby žadatele – možnost realizovat a rozvíjet osobní, rodinné, sociální a ekonomické
vazby, které tvoří soukromý a rodinný život – sama o sobě nestačí pro splnění podmínky zákazu výluky
ze soudního přezkumu. Proto argumentaci navrhovatele a Veřejné ochránkyně práv (body 11. a 47. odůvodnění
tohoto nálezu), že předmětný zákaz výluky je splněn již tím, že důsledkem neudělení státního občanství
je druhotné dotčení ústavně zaručených práv neúspěšných žadatelů, je tak třeba odmítnout, neboť těchto základních
práv se rozhodnutí o zamítnutí žádosti o státní občanství netýká ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny.“
[12] Co se pak týče ústavní konformity kompetenční výluky podle §26 zákona o státním
občanství, Ústavní soud uvedl:
„71. Napadené ustanovení nevylučuje ze soudního přezkumu všechna rozhodnutí o neudělení státního občanství,
ale prostřednictvím odkazu na §22 odst. 3 zákona o státním občanství jen ta, kterými byla zamítnuta žádost
o udělení státního občanství z důvodů spojených s bezpečností státu na základě stanovisek Policie České republiky
a zpravodajských služeb České republiky, jejichž obsahem je utajovaná informace, podle které žadatel ohrožuje
bezpečnost státu, jeho svrchovanost a územní celistvost, demokratické základy, životy, zdraví, nebo majetkové
hodnoty. Ve všech ostatních případech zamítnutí žádosti o udělení občanství pro nesplnění podmínek stanovených
zákonem o státním občanství není soudní přezkum vyloučen.
72. Ústavní soud se právní úpravou rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení státního občanství z důvodů
spojených s bezpečností státu již v minulosti zabýval, když zamítl návrh na zrušení §22 odst. 3 zákona o státní
občanství, který ukládá ministerstvu, aby v odůvodnění takového zamítavého rozhodnutí nesdělovalo ty důvody
nevyhovění žádosti o udělení státního občanství, které z takových stanovisek bezpečnostních služeb vyplývají.
Ústavní soud v této věci dospěl k závěru, že: „uvedený postup má vést k tomu, že konkrétní důvody nevyhovění
žádosti nebudou žadateli o občanství sdělovány jen v těch případech, kdy je zde reálná obava, že by jejich
zpřístupnění mohlo ohrozit bezpečnost státu či třetích osob. S ohledem na uvedené sleduje napadená právní úprava
legitimní cíl, kterým jsou bezpečnostní zájmy státu.“ (nález ze dne 11. 10. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 5/16).
73. Pokud jde o cíl napadené právní úpravy, ten je s ohledem na její provázanost s §22 odst. 3 zákona o státním
občanství shodný, tzn. bezpečnostní zájmy státu – minimalizace možnosti úniku utajovaných informací.
Jak bylo již konstatováno ve shora citovaném nálezu, od kterého nemá důvod se Ústavní soud v nyní posuzované
věci odchýlit, takový cíl lze považovat za legitimní. Napadenou právní úpravu – vylučující ze soudního přezkumu
toliko právě ta rozhodnutí, kterými byla zamítnuta žádost o udělení státního občanství z důvodu utajované
informace o ohrožení bezpečnosti státu – nelze proto považovat za projev svévole zákonodárce. Ústavní soud
tedy nepovažuje napadené ustanovení za rozporné ani s principem demokratického právního státu ve smyslu
čl. 1 odst. 1 Ústavy.“
[13] Nejvyšší správní soud pro výše uvedené závěry Ústavního soudu v dané věci neshledal,
že by napadené usnesení městského soudu bylo nezákonné, když jím byla odmítnuta
žaloba stěžovatele z důvodu kompetenční výluky podle §26 zákona o státním občanství,
neboť toto ustanovení je ústavně konformní.
IV. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[14] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační námitky nejsou důvodné,
a proto kasační stížnost podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[15] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a nemá
proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační
stížnosti žádné náklady nevznikly, proto soud rozhodl, že se mu náhrada nákladů řízení o kasační
stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. července 2019
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu