ECLI:CZ:NSS:2010:2.AS.71.2009:78
sp. zn. 2 As 71/2009 - 78
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Tomáše Zubka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: X. Z.,
zastoupeného Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Brno, Příkop 8, proti žalovanému:
Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem Praha 3, Olšanská 2, za
účasti osoby zúčastněné na řízení: V. H., o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne
12. 6. 2008, č. j. CPR-6091/ČJ-2008-9CPR-T255, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 7. 4. 2009, č. j. 8 Ca 257/2008 - 35,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 7. 4. 2009, č. j. 8 Ca 257/2008 – 35,
se zrušuje .
II. Žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 6. 2008,
č. j. CPR-6091/ČJ-2008-9CPR-T255, se odmítá .
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobou, podanou k poštovní přepravě dne 26. 6. 2008 a doručenou Městskému soudu
v Praze dne 27. 6. 2008, se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 6. 2008,
č. j. CPR-6091/ČJ-2008-9CPR-T255, kterým bylo podle §92 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zamítnuto jako opožděné
odvolání žalobce proti rozhodnutí Policie České republiky, Oblastního ředitelství
služby cizinecké policie Praha, Inspektorátu cizinecké policie Praha ze dne 26. 3. 2008,
č. j. SCPP-1661/PH-OPK3-SV-2007, jímž bylo žalobci podle §119 odst. 1 písm. c) bodu 2.
ve spojení s §119 odst. 2 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České
republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu
cizinců“), uloženo správní vyhoštění; doba, po kterou nelze žalobci umožnit vstup na území
České republiky, byla stanovena na 2 roky; doba k vycestování z území České republiky byla
podle §118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců určena žalobci v délce 30 dní od nabytí právní moci
tohoto rozhodnutí; současně bylo podle §120a odst. 1 zákona o pobytu cizinců rozhodnuto,
že se na žalobce nevztahuje důvod znemožňující vycestování podle §179 zákona o pobytu
cizinců.
Městský soud v Praze výše uvedeným rozsudkem žalobu zamítl. V odůvodnění tohoto
rozsudku uvedl, že napadené rozhodnutí žalovaného bylo doručeno zástupci žalobce dne
16. 6. 2008 a blanketní žaloba byla podána dne 26. 6. 2008, tedy poslední den lhůty pro podání
žaloby podle §172 odst. 2 zákona o pobytu cizinců. „Doplnění a odůvodnění žaloby“ žalobce
podal až dne 7. 7. 2008, tedy po lhůtě pro podání žaloby, proto se soud žalobními námitkami
„nemohl zabývat“. Městský soud v Praze se však následně v rozporu s tímto závěrem žalobními
námitkami věcně zabýval, přičemž konstatoval, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
bylo žalobci doručeno dne 26. 3. 2008, proto posledním dnem lhůty pro podání odvolání byl
podle §169 odst. 6 zákona o pobytu cizinců den 31. 3. 2008. Žalobce sice podal odvolání
k poštovní přepravě v poslední den této lhůty, ovšem neadresoval ho správnímu orgánu prvního
stupně (Policii České republiky, Oblastnímu ředitelství služby cizinecké policie Praha, Olšanská 2,
Praha 3), ale žalovanému jako odvolacímu orgánu (Policii České republiky, Ředitelství služby
cizinecké policie, Olšanská 2, pošt. schr. 78, Praha 3). Žalobce tedy postupoval v rozporu
s ustanovením §86 odst. 1 správního řádu, podle něhož se odvolání podává u správního orgánu,
který napadené rozhodnutí vydal. V daném případě správní orgán prvního stupně odvolání
„obdržel“ až dne 1. 4. 2008, tj. po uplynutí zákonné lhůty pro podání odvolání. Žalovaný za této
situace postupoval v souladu se zákonem, zamítl-li odvolání žalobce jako opožděné. Městský
soud v Praze závěrem připustil, že poučení uvedené v rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně, není „zcela srozumitelné“, jelikož by mohlo „na první pohled“ vyvolávat dojem,
že odvolání má být podáno přímo k odvolacímu orgánu, avšak „z textu zřetelně vyplývá“,
že se tak má učinit „cestou“, tedy „prostřednictvím“ správního orgánu prvního stupně. Nadto
nelze odhlédnout od skutečnosti, že v celém správním řízení, jakož i při podání odvolání,
byl žalobce zastoupen advokátem, tedy osobou práva znalou, která nepochybně „znala“
ustanovení §86 odst. 1 správního řádu. Ze skutečnosti, že žalobce odvolání podal přímo
u Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, přičemž uvedl její „plnou adresu“,
včetně „pošt. schr. 78“, kterou správní orgán prvního stupně ve svém rozhodnutí neuvedl,
vyplývá, že se nejednalo o omyl.
Žalobce (dále jen "stěžovatel") podal proti rozsudku Městského soudu v Praze včasnou
kasační stížnost z důvodu dle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel nesouhlasí se závěrem
městského soudu, že správní orgán nepostupoval nezákonně, zamítl-li odvolání pro opožděnost.
Důvodem zmeškání zákonné lhůty k podání odvolání bylo především nesrozumitelné poučení
správního orgánu prvního stupně, které nesplnilo požadavky zákona, a to ustanovení §68 odst. 5
správního řádu. Toto ustanovení je obecně závazné a platí tak pro všechny, tedy také pro osoby
práva znalé, např. advokáty. Argument Městského soudu v Praze, že stěžovatel byl v předmětném
řízení zastoupen advokátem, je proto nepřípustný. Poučení obsažené v rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně je zcela nesrozumitelné a neurčité; nabádá účastníka řízení k zaslání
odvolání na „nepříslušnou“ adresu a nelze ho proto považovat za dostatečné. V předmětném
poučení je „odkazováno na adresu a správní orgán, jež v podobě, jak jsou uvedeny, v podstatě
neexistují“. V souladu s tímto poučením stěžovatel zaslal poslední den zákonné lhůty odvolání
na adresu Olšanská 2, Praha 3. Žalovaný postoupil odvolání správnímu orgánu prvního stupně,
aby následně odvolání (po předložení správního spisu správním orgánem prvního stupně)
jako opožděné zamítl. Žalovaný tedy „evidentní chybu“ správního orgánu prvního stupně využil
v neprospěch stěžovatele. Navíc žalovaný o odvolání stěžovatele rozhodl za situace,
kdy rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nebylo doručeno druhému účastníku řízení.
Tímto postupem žalovaný porušil základní zásady správního řízení uvedené v §4 odst. 1 a 2,
§6 odst. 1 a 2 a §8 odst. 1 správního řádu a vydal tak nezákonné rozhodnutí, které v rozporu
s §2 správního řádu porušuje práva a oprávněné zájmy stěžovatele. Stěžovatel navrhuje,
aby Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení.
Žalovaný ani osoba zúčastněná na řízení se k obsahu kasační stížnosti nevyjádřili.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 2, věta před středníkem s. ř. s.), přičemž zjistil, že řízení před Městským soudem
v Praze bylo zmatečné, neboť chyběly podmínky řízení [§103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.],
k čemuž byl povinen přihlédnout i bez návrhu (§109 odst. 3, věta za středníkem s. ř. s.). Ve věci
přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících z ustanovení §109 odst. 1, věty
první s. ř. s.
Podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., nestanoví-li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne
návrh, jestliže soud o téže věci již rozhodl nebo o téže věci již řízení u soudu probíhá nebo
nejsou-li splněny jiné podmínky řízení a tento nedostatek je neodstranitelný nebo přes výzvu
soudu nebyl odstraněn, a nelze proto v řízení pokračovat.
Podmínkami řízení se rozumí podmínky, za nichž soud může rozhodnout ve věci samé.
Nedostatek některé podmínky nebo její zánik v průběhu řízení má procesní následky odvislé
od toho, zda jde o nedostatek podmínky odstranitelný či neodstranitelný. Vždy však nedostatek
některé z podmínek řízení způsobuje, že soud nesmí vydat meritorní rozhodnutí, dokud nebude
odstraněn. Podmínkami řízení jsou tedy takové podmínky, bez jejichž existence nemůže dojít
k rozhodnutí ve věci samé.
V důsledku přísné dispoziční zásady v řízení o žalobách proti rozhodnutím správního
orgánu musí žaloba obsahovat žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových
a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné
[§71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Přitom zákon stanoví, že žaloba musí vždy obsahovat alespoň
jeden žalobní bod (§71 odst. 2 s. ř. s.). Pokud žádný žalobní bod neobsahuje, může být tento
nedostatek podmínek řízení odstraněn, a to jedině ve lhůtě pro podání žaloby. Po marném
uplynutí lhůty k podání žaloby se absentující žalobní body stávají neodstranitelným nedostatkem
podmínky řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2003,
č.j. 2 Azs 9/2003 - 40, publikovaný pod č. 113/2004 Sb. NSS). Soud není povinen v těchto
případech vždy vyzývat žalobce k odstranění takové vady žaloby podle §37 odst. 5 s. ř. s.,
neboť – takto široce pojímaná – povinnost soudu by zjevně odporovala zmíněné zásadě
dispoziční a rovněž zásadě koncentrace řízení, v souladu s nimiž je tento typ řízení koncipován.
Uvedené zásady ovládající správní soudnictví (byť ještě v době před přijetím soudního
řádu správního) prošly úspěšně rovněž testem ústavní konformity, kdy Ústavní soud v nálezu
ze dne 27. 6. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 12/99 (toto i všechna ostatní níže citovaná rozhodnutí
Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz) uvedl, že „…každé ustanovení, které tím,
že formalizuje řízení ve správním soudnictví, stanoví de facto meze přístupu k soudu, tedy meze jednoho
ze základních ústavních práv – práva na soudní ochranu. Všechna taková ustanovení … je proto nezbytné
vykládat v duchu čl. 4 odst. 4 Listiny, tedy při aplikaci takových ustanovení šetřit podstatu a smysl základních
práv a svobod. … Ústavní soud tedy posuzuje napadené ustanovení jako interpretovatelné v ústavních mezích,
neshledal v něm zakotvenou „dispoziční zásadu“, resp. princip koncentrace řízení ve správním soudnictví
neústavní, neboť, i když může být kritizován za to, že se vzdaluje zásadě materiální pravdy, nelze nevidět,
že především a zcela nepochybně napomáhá k naplnění ústavního práva na projednání a rozhodnutí věci
v přiměřené lhůtě, resp. bez zbytečných průtahů (čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod, čl. 38 odst. 2 Listiny)“.
Podle §72 odst. 1, věty první s. ř. s. lze žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podat
do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení
nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou. Zvláštní
zákonem, který stanoví jinou lhůtu, je zákon o pobytu cizinců, podle něhož musí být žaloba proti
správnímu rozhodnutí o vyhoštění podána do 10 dnů od doručení rozhodnutí správního orgánu
v posledním stupni. Zmeškání lhůty nelze prominout (§172 odst. 2 zákona o pobytu cizinců).
V projednávané věci Nejvyšší správní soud z obsahu správního a soudního spisu zjistil,
že žalobou napadené rozhodnutí žalovaného bylo žalobci doručeno dne 16. 6. 2008. Žalobce
podal žalobu, která neobsahovala žádný žalobní bod (tzv. blanketní žaloba), k poštovní přepravě
dne 26. 6. 2008, tj. poslední den lhůty pro podání žaloby, přičemž uvedl, že žalobu „odůvodní
a řádně doplní relevantními přílohami a důkazy ve lhůtě 7-mi dnů“. Doplnění žaloby,
které obsahovalo žalobní body v podstatě totožné s kasačními námitkami, žalobce podal
k poštovní přepravě dne 7. 7. 2008, tj. až po marném uplynutí lhůty k podání žaloby.
Jelikož žalobce podal blanketní žalobu až poslední den lhůty pro podání žaloby, nebyl
městský soud povinen žalobce podle §37 odst. 5 s. ř. s. vyzvat, aby doplnil žalobní body,
ale měl pro tento neodstranitelný nedostatek podmínky řízení žalobu podle §46 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. odmítnout. Rozsudek městského soudu je v tomto směru vnitřně rozporný, kdy městský
soud sice uvedl, že doplnění žaloby žalobce podal až po uplynutí lhůty pro podání žaloby,
proto se žalobními námitkami nemohl zabývat, ovšem následně – aniž by tento postup jakkoli
blíže zdůvodnil – se žalobními námitkami věcně zabýval (žalobu zamítl).
Nejvyšší správní soud se pro úplnost zabýval i ústavní konformitou lhůty pro podání
žaloby, a to v tom směru, zda zkrácení lhůty pro podání správní žaloby proti rozhodnutí
o správním vyhoštění na 10 dnů nečiní soudní ochranu vyhoštěných cizinců neúčinnou a pouze
iluzorní. V rozsudku ze dne 14. 7. 2005, č. j. 5 Azs 94/2005 – 52, publikovaném
pod č. 1164/2007 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud uvedl, že „soudní řád správní připouští výjimky
z obecné 2 měsíční lhůty a s ohledem na povahu vyhoštění z přechodného pobytu, nepovažuje tento soud
byť podstatné zkrácení lhůty pro podání žaloby na 10 dnů za projev diskriminace vůči cizincům, navíc
při existenci odkladného účinku, neboť smyslem takového opatření je co nejúčinnější ochrana státu před
negativními jevy, které provází pobyt některých cizinců na území České republiky a legitimní zájem státu
na co nejrychlejším řešení vzniklé situace. Zákaz pobytu na území státu nemá trestní charakter, ale je svou
povahou specifickým preventivním opatřením v oblasti kontroly přistěhovalectví. Nejvyšší správní soud neshledává
důvod pro postup dle čl. 95 odst. 2 Ústavy“.
Problematikou lhůt a jejich spojitostí s ústavními garancemi se již vícekrát zabýval Ústavní
soud. Tak např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/05 konstatoval, že „lhůta prima facie bez dalšího
nemůže vykazovat znaky protiústavnosti“ a že „protiústavnost lhůty může být konstatována
teprve v dialogu s konkrétními okolnostmi posuzované věci“. Za konkrétní okolnosti,
neboli hlediska kontextuálního posouzení ústavnosti lhůty, s ohledem na svou dosavadní
judikaturu Ústavní soud označil:
„1. nepřiměřenost (disproporcionalitu) lhůty ve vztahu k ní časově omezené možnosti uplatnění ústavně
garantovaného práva (nároku), případně k ní vymezenému časovému úseku omezení subjektivního práva“.
Zde odkázal na nález sp. zn. Pl. ÚS 5/03 rušící ustanovení §3 a §6 zákona č. 290/2002 Sb.,
jež představovala nepřiměřené omezení vlastnického práva, porušení čl. 11 odst. 1 ve spojení
s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (za ústavně konformní Ústavní soud považoval
v rozhodovaném kontextu takovou právní úpravu, jež by toto omezení zakládala pouze ve zcela
nezbytném časovém rozsahu, kterým lze rozumět toliko minimální časové, a to zřetelně prima
facie „přechodné“ údobí, nikoli ale lhůtu deseti let);
„2. svévoli zákonodárce při stanovení lhůty (jejím zakotvení anebo zrušení)“. Ve smyslu tohoto hlediska
posuzování ústavnosti lhůty postupoval Ústavní soud ve věci sp. zn. Pl. ÚS 2/02,
v níž za protiústavní označil zrušení ustanovení §879c až §879e občanského zákoníku
provedené zákonem č. 229/2001 Sb., jímž zákonodárce zasáhl do legitimního očekávání přesně
vymezeného okruhu subjektů pouhý jeden den před uplynutím lhůty, ve které by došlo k nabytí
vlastnického práva, v důsledku čehož subjekty, které jednaly v důvěře v předem státem stanovené
podmínky, byly pouhý den před uplynutím zmíněné lhůty konfrontovány se svévolným
postupem státu;
„3. ústavně neakceptovatelnou nerovnost dvou skupin subjektů, jež je výsledkem zrušení určité zákonné podmínky
uplatnění práva pro její protiústavnost, přičemž se tímto zrušením pro dotčenou skupinu subjektů v důsledku
uplynutí lhůt již v důsledku derogace bez dalšího možnost uplatnění práva neotevírá“. Zde bylo odkázáno
na nález sp. zn. Pl. ÚS 3/94 a nález sp. zn. Pl. ÚS 24/97, jimiž byla zrušením ustanovení
stanovujícího počátek lhůty pro uplatnění restitučního nároku otevřena možnost jejich uplatnění
i pro ty oprávněné osoby, které v důsledku podmínky trvalého pobytu ve lhůtách původních
nároky úspěšně uplatnit nemohly.
Otázkou ústavnosti zvláštní lhůty pro podání správní žaloby se Ústavní soud zabýval
v usnesení sp. zn. I. ÚS 609/01. Rozhodoval jím o ústavní stížnosti spojené s návrhem na zrušení
ustanovení §172 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, podle něhož „Žaloba proti správnímu
rozhodnutí musí být podána do 30 dnů od doručení rozhodnutí správního orgánu v posledním
stupni nebo ode dne sdělení jiného rozhodnutí správního orgánu, pokud není dále stanoveno
jinak. Zmeškání lhůty nelze prominout.“. Stěžovatel tvrdil, že v důsledku této úpravy dochází
k diskriminaci cizinců, pokud jde o jejich právo na soudní ochranu, neboť stanovená 30denní
lhůta k podání žaloby je – právě s ohledem na to, že se jedná o cizince často neznalé českého
jazyka – nepřiměřeně krátká. Ústavní soud návrh jako zjevně neopodstatněný odmítl s tím,
že napadené ustanovení žádné z ústavních kautel neodporuje. V odůvodnění konstatoval,
že „z ústavněprávního hlediska je zásadně v dispozici zákonodárce, zda a v jakých oblastech správněprávní
regulace stanoví zvláštním zákonem lhůtu pro podání správní žaloby, tj. lhůtu odlišnou od obecné lhůty dvou
měsíců od doručení rozhodnutí správního orgánu v posledním stupni, která je zakotvena v ustanovení
§250b odst. 1 věty první o. s. ř. Samotné stanovení speciální lhůty (odlišné od obecné úpravy podle citovaného
ustanovení o. s. ř.) – se kterou se lze setkat v podobě třicetidenní lhůty například v ustanovení §17 odst. 6
zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, nebo v ustanovení §16 odst. 4 zákona č. 498/1990 Sb., o uprchlících,
ve znění pozdějších předpisů – nelze považovat za stojící v rozporu s ústavními kautelami,
neboť z ústavněprávního hlediska je nutno pokládat za určující pouze to, zda tato zvláštní lhůta pro podání
správní žaloby respektuje ústavně zaručená základní práva dotčených osob nebo nikoliv. Ústavní soud se domnívá,
že zvláštním zákonem stanovená odlišná (třicetidenní) lhůta nebrání realizaci základního práva na soudní
ochranu v souladu s ustanovením čl. 36 Listiny. Ani z ústavněprávního hlediska nelze garantovat pouze obecnou
lhůtu pro podání správní žaloby, neboť by se jednalo o popření práva státu na úpravu speciální lhůty ve zvláštním
zákoně č. 326/1999, který se z hlediska předmětu právní úpravy (a osobní působnosti) týká
(pobytu) cizinců na území České republiky. Ostatně stěžovatelé v ústavní stížnosti spojují tvrzenou diskriminaci
cizinců – ve vztahu k jejich právu na soudní ochranu – s údajně nepřiměřeně krátkou třicetidenní lhůtou
pro podání správní žaloby těmi, kteří jsou často neznalými českého jazyka. Ústavní soud se nicméně domnívá,
že stanovením speciální třicetidenní lhůty k podání správní žaloby nedochází k tomu, že by veřejná moc nešetřila
ústavně zaručené základní právo cizince na soudní ochranu, neboť tato lhůta uvedené základní právo neruší,
nemění ani nečiní pro cizince nedostupným. Naopak, z ústavněprávního hlediska vytváří pro realizaci tohoto
základního práva ve vztahu ke všem (tímto zákonem dotčeným) fyzickým osobám stejné podmínky
bez diskriminace. Ústavní soud proto uzavírá, že ustanovení §172 odst. 1 o lhůtě pro podání správní žaloby
je ústavně zjevně konformní a není důvodu je rušit.“ Jakkoli se Ústavní soud vyjadřoval k předchozí
úpravě správního soudnictví obsažené v části páté občanského soudního řádu, ve znění účinném
do 31. 12. 2002, jsou podle názoru Nejvyššího správního soudu tyto závěry aplikovatelné i nyní,
protože recentní úprava správního soudu je z hlediska délky obecné lhůty k podání žaloby proti
rozhodnutí správního orgánu principiálně stejná.
Naopak nálezem sp. zn. Pl. ÚS 17/09 Ústavní soud zrušil ustanovení §32 odst. 2 písm. a)
zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky,
ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o azylu“), zakotvující sedmidenní lhůtu k podání správní žaloby proti rozhodnutí Ministerstva
vnitra o žádosti o udělení mezinárodní ochrany pro ty případy, kdy byla tato žádost zamítnuta
jako zjevně nedůvodná. Ústavní soud v odůvodnění tohoto nálezu uvedl, že „z hlediska podmínek
pro možnost využití soudní ochrany jsou žadatelé děleni do dvou kategorií. Vzhledem k obecnému požadavku
zásadně rovného přístupu k ústavním garancím je proto nutné zabývat se potřebností a ospravedlnitelností
takového rozdělení. Lhůta má eliminovat případy, které "zjevně nemají azylovou podstatu". Zatěžují systém
a rychlost vyřízení je u tohoto typu kauz důležitým aspektem. Mezi těmito argumenty a délkou žalobní lhůty však
Ústavní soud nevidí bezprostřední souvislost. Aspekt rychlosti je jistě významný a do azylového práva byl
promítnut mimo jiné tím, že byla zkrácena obecná dvouměsíční žalobní lhůta na 15 dnů. … Žalobce je povinen
již v žalobě, nejpozději v běhu žalobní lhůty, vymezit rozsah, v jakém správní rozhodnutí napadá, a alespoň
základním způsobem vymezit důvody, v nichž nezákonnost rozhodnutí spatřuje. Žaloba ve správním soudnictví
musí žalobní bod ve lhůtě pro podání žaloby obsahovat. Pokud tomu tak není, je podání pouhým oznámením
záměru obrátit se na správní soud se žalobou, které ovšem nemá i při extenzivním výkladu pojmu žalobní bod
žádné relevantní účinky. Od samého počátku jsou tak kladeny požadavky na kvalitu argumentace žalobce.
S přihlédnutím k tomu, nač poukazuje navrhovatel, tedy že žalobce je jako žadatel o azyl ve specifické situaci,
když se zpravidla neorientuje ve zdejších poměrech a právním řádu, nezná jazyk, nemá zde žádné zázemí,
kontakty a je odkázán na vnější pomoc, není tento formální požadavek procesního řádu lehce splnitelný. Přistoupí-
li k tomu ještě sedmidenní lhůta, fakticky nutně krácena nejméně o další dva nepracovní dny víkendu,
v níž tak musí žadatel - žalobce učinit, vytváří se na něj již nepřiměřený tlak. … Ústavní soud si je vědom možné
námitky, že byť zrušením napadeného ustanovení se žalobní lhůta v případě zjevně nedůvodných žádostí prodlouží
ze sedmi na patnáct dnů (§32 odst. 1 zákona o azylu), kombinace sociálních faktorů u žadatelů o azyl a zásad
ovládajících správní soudnictví bude nadále působit, že řada žadatelů meritorního soudního přezkumu fakticky
nedocílí. Stále bude totiž jistě docházet k tomu, že žadatelé budou své blanketové žaloby podávat v samém závěru
žalobní lhůty, takže prostor pro možné doplnění nezbytných náležitostí zůstane minimální. Nicméně dosažitelnost
soudního přezkoumání rozhodnutí bude při respektování zásady vigilantibus iura pro tyto žadatele vyšší.
Aniž by tím Ústavní soud deklaroval, že sama patnáctidenní lhůta je lhůtou dostatečnou (to by šlo již za rámec
návrhem vymezeného předmětu řízení), konstatuje, že pro osoby v postavení žadatele o azyl je v běhu této
(patnáctidenní) lhůty reálnější soudní přezkum řádně iniciovat. … Posuzované ustanovení zákona o azylu
tím, že omezuje právo žadatele domáhat se u soudu ochrany svých práv stanovením nepřiměřeně
krátké lhůty pro podání žaloby, ve své podstatě činí proklamovanou soudní ochranu pouze iluzorní (obdobně nález
sp. zn. Pl. ÚS 12/07). Je proto v rozporu s článkem 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož
se každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může obrátit na soud,
aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak, přičemž z pravomoci soudu nesmí být
vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny, a dále čl. 13 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod garantujícího právo na účinný prostředek nápravy před národním
orgánem pro každého, kdo byl v právu přiznaném Úmluvou dotčen.“
V návaznosti na tyto teze – vyslovené v judikatuře Ústavního soudu – Nejvyšší správní
soud v nyní projednávané věci konstatuje, že délka žalobní lhůty nemůže být sama o sobě
protiústavní. Je věcí úvahy zákonodárce, zda a jakou lhůtu pro realizaci práva stanoví. Závěr
o její (ne)ústavnosti lze učinit leda po vyhodnocení dalších kontextuálně působících okolností.
Nejvyšší správní soud proto posuzoval ústavní konformitu desetidenní lhůty k podání správní
žaloby proti rozhodnutí o vyhoštění cizince z hledisek výše vymezených, tj. zkoumal,
zda neakceptovatelně neznevýhodňuje některou skupinu cizinců, zda ji zákonodárce nestanovil
svévolně a zda není nepřiměřená.
Správní vyhoštění ve smyslu §118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců je definováno jako
ukončení pobytu cizince na území, které je spojeno se stanovením doby vycestování z území
a doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území. Správní vyhoštění je svým obsahem
správním rozhodnutím, které vyjadřuje zájem státu na tom, aby se jím dotčený cizinec na území
státu nezdržoval. Uvedený zákaz pobytu není sankcí, resp. trestem uloženým v trestním řízení,
ale správním opatřením omezujícím cizince ve svobodě jeho volného pohybu. Jedná se svou
povahou o specifické preventivní opatření v oblasti kontroly přistěhovalectví. Smyslem tohoto
opatření je co nejúčinnější ochrana státu před negativními jevy, které provází pobyt některých
cizinců na území České republiky, a legitimní zájem státu na co nejrychlejším řešení vzniklé
situace. Z hlediska podmínek pro možnost využití soudní ochrany je stanovena jednotná délka
lhůty k podání správní žaloby proti správnímu rozhodnutí o vyhoštění. Za této situace tedy nelze
hovořit o tom, že by úprava délky lhůty k podání správní žaloby proti správnímu rozhodnutí
o vyhoštění v ustanovení §172 odst. 2 zákona pobytu cizinců neakceptovatelně znevýhodňovala
některou skupinu cizinců.
Úprava délky lhůty k podání správní žaloby proti správnímu rozhodnutí o vyhoštění
je od 1. 1. 2000, kdy nabyl účinnosti zákon č. 326/1999 Sb., kontinuální. Nelze říci,
že by posuzovaná desetidenní lhůta byla zakotvena do zákona o pobytu cizinců postupem
vykazujícím znaky zákonodárcovy svévole. Úprava není nesrozumitelná ani vnitřně rozporná,
zákonodárce nepostupoval nepředvídatelně a nepochybně zavedením kratší žalobní lhůty proti
rozhodnutí o správním vyhoštění pod záminkou co nejúčinnější a nejefektivnější ochrany státu
před negativními jevy, které provází pobyt některých cizinců na území České republiky,
nesledoval primárně faktické vyřazení těchto cizinců z okruhu těch, kteří se mohou domoci
ochrany svých práv u soudu.
Nejvyšší správní soud dospěl konečně k závěru, že posuzovaná desetidenní lhůta nebrání
faktické realizaci základního práva cizince na soudní ochranu v souladu s ustanovením čl. 36
Listiny základních práv a svobod. Je si přitom vědom, že kombinace shora uvedených zásad
ovládajících správní soudnictví a sociálních faktorů u cizinců, kteří se zpravidla neorientují
ve zdejších poměrech a právním řádu, neznají jazyk, nemají zde zázemí, kontakty a jsou odkázáni
na vnější pomoc, má za následek, že procesní požadavek, aby žalobce již v žalobě, nejpozději
v běhu žalobní lhůty, vymezil rozsah, v jakém správní rozhodnutí napadá, a alespoň základním
způsobem vymezil skutkové a právní důvody, v nichž nezákonnost rozhodnutí spatřuje, není
lehce splnitelný, a to zvláště přistoupí-li k tomu ještě desetidenní žalobní lhůta. Nicméně Nejvyšší
správní soud má za to, že tento tlak není nepřiměřený a že pro cizince je reálné v běhu této
desetidenní lhůty při respektování zásady vigilantibus iura soudní přezkum řádně iniciovat.
Na rozdíl od posuzovaného případu se nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 17/09 týkal lhůty
sedmidenní, tedy lhůty kratší. Navíc řízení o správním vyhoštění cizinců není jednoinstanční,
jak je tomu v případě azylového správního řízení, což umožňuje hodnotit zpřísnění podmínek
přístupu ke správnímu soudu do jisté míry benevolentněji. Je rovněž třeba přihlédnout k tomu,
že v projednávané věci byl stěžovatel v řízení před správním orgánem druhého stupně a v řízení
před soudem zastoupen advokátem Mgr. Markem Sedlákem, proto mu nic nebránilo řádně
iniciovat soudní přezkum v desetidenní žalobní lhůtě.
Lze tedy shrnout, že městský soud pochybil, pokud o žalobě věcně rozhodoval
a žalobními námitkami se meritorně zabýval (žalobu zamítl), ačkoli bylo namístě žalobu
pro neodstranitelný nedostatek podmínky řízení odmítnout [§46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Nejvyšší
správní soud z tohoto důvodu napadený rozsudek městského soudu zrušil a současně sám
podanou žalobu odmítl [§110 odst. 1, část věty první za středníkem s. ř. s.], aniž by se mohl
zabývat kasačními námitkami stěžovatele.
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud rozhodl současně se zrušením rozsudku
městského soudu i o odmítnutí žaloby, rozhodl podle §110 odst. 2, věty druhé s. ř. s. rovněž
o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí městského soudu. Výrok o náhradě
nákladů řízení přitom vychází z ustanovení §60 odst. 3 s. ř. s., podle něhož žádný z účastníků
nemá právo na náhradu nákladů řízení, byla-li žaloba odmítnuta.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. února 2010
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu