ECLI:CZ:NSS:2014:2.AS.83.2014:111
sp. zn. 2 As 83/2014 - 111
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobce: ČSAD Ústí
nad Orlicí, a.s., se sídlem Třebovská 330, Ústí nad Orlicí, zastoupeného JUDr. Pavlem
Dejlem, LL.M., Ph.D., advokátem se sídlem Jungmannova 24, Praha, proti žalovanému:
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 1926/7, Brno, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 16. 4. 2014,
č. j. 62 Af 32/2014 - 162,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Předmět a dosavadní průběh řízení
[1.] Krajský soud v Brně v záhlaví citovaným usnesením podle §46 odst. 1 písm. d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), odmítl
žalobu žalobce (dále jen „stěžovatel“), jíž se domáhal soudního přezkumu rozhodnutí
předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 31. 1. 2014,
č. j. ÚOHS-R214/2013/VZ-2231/2013/310/JHr, kterým byl zamítnut rozklad podaný
stěžovatelem a potvrzeno předchozí prvostupňové rozhodnutí Úřadu pro ochranu
hospodářské soutěže ze dne 10. 7. 2013, č. j. ÚOHS-S408/2013/VZ-12576/2013/522/ASh,
a to v jeho výrokové části 3., kterou byla stěžovateli určena lhůta ke složení kauce ve výši
2 000 000 Kč a k doložení dokladu o jejím složení v rámci řízení o přezkoumání úkonů
zadavatele, které bylo u žalovaného zahájeno k návrhu stěžovatele dne 27. 6. 2013.
[2.] Krajský soud v Brně takto rozhodoval za situace, kdy stěžovatel, coby neúspěšný uchazeč
o veřejnou zakázku „Výběr dopravců pro uzavření smluv o veřejných službách v přepravě cestujících ve veřejné
linkové osobní dopravě v rámci IDS JMK – oblast Jihovýchod“, jejímž zadavatelem byl Jihomoravský kraj,
podal u žalovaného návrh na zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele podle §114 zákona
č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o veřejných zakázkách“). V průběhu tohoto řízení, vedeného u žalovaného
pod sp. zn. ÚOHS-S408/2013/VZ, byl stěžovatel žalovaným (mimo jiné) vyzván ke složení
kauce a k doložení dokladu o jejím zaplacení. Proti rozhodnutí (usnesení), v němž byla tato výzva
obsažena, podal stěžovatel rozklad, v němž argumentoval v tom směru, že kauci by měl ve vztahu
k jednomu zadávacímu řízení složit pouze jednou, což již učinil ve výši 100 000 Kč při podání
svého předchozího návrhu, kterým bylo zahájeno řízení sp. zn. ÚOHS-S363/2013/VZ,
tedy ve výši správné, a doklad o tom předložil. S tímto názorem se žalovaný ve svém rozhodnutí,
jímž byl zamítnut rozklad stěžovatele, neztotožnil.
[3.] Obdobnou argumentaci stěžovatel předestřel i ve své žalobě, v níže se domáhal zrušení
výše uvedených rozhodnutí žalovaného. Krajský soud v Brně ji v záhlaví citovaném usnesení
odmítl jako nepřípustnou podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť se stěžovatel domáhal
přezkumu rozhodnutí, které je z přezkoumání vyloučeno ve smyslu §68 písm. e) ve spojení
s §70 písm. c) s. ř. s. Krajský soud své odmítavé stanovisko zdůvodnil povahou napadeného
rozhodnutí žalovaného, které (společně s rozhodnutím vydaným v prvním stupni správního
řízení v jeho výrokové části 3., neboť toto rozhodnutí bylo napadeným rozhodnutím potvrzeno)
hodnotil jako úkon správního orgánu (žalovaného) v probíhajícím správním řízení,
který ve formě rozhodnutí (usnesení) vyzýval stěžovatele ke splnění procesní povinnosti
vyplývající z §114 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách, tj. ke splnění povinnosti předložit
doklad o složení kauce stanovené v §115 zákona o veřejných zakázkách, jež měla být součástí
návrhu stěžovatele na zahájení správního řízení. „Z pohledu (ne)přípustnosti žaloby v nyní posuzované
věci není podstatné, jak [stěžovatel] na výzvu ke složení kauce (a k předložení dokladu o jejím složení) reagoval,
ani v jaké fázi se řízení o [stěžovatelově] návrhu nachází (a zda vůbec ještě běží). Není ani podstatné, zda obě
řízení o obou postupně podaných návrzích [stěžovatele] byla u žalovaného vedena samostatně či zda byla
spojena. Podstatné je, že napadené rozhodnutí je rozhodnutím, jímž se v úvodu správního řízení (po podání
návrhu, který podle žalovaného nebyl úplným pro nepředložení dokladu podle §114 odst. 3 zákona o veřejných
zakázkách o složení kauce ve výši podle §115 odst. 1 cit. zákona) upravuje vedení řízení,
a sice tak, aby [stěžovatelův] návrh byl žalovaným projednatelný – a aby bylo tedy možné o něm žalovaným vést
správní řízení a v něm rozhodnout.“ (str. 3 usnesení krajského soudu).
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[4.] Stěžovatel se ve své včas podané kasační stížnosti domáhal zrušení v záhlaví citovaného
usnesení Krajského soudu v Brně z důvodů uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[5.] Právní otázku, jejíž nesprávné posouzení zakládá nezákonnost usnesení krajského soudu
[§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], stěžovatel spatřuje v posouzení přípustnosti jím podané žaloby
ze strany krajského soudu a jeho výkladu kompetenční výluky ve smyslu §70 písm. c) s. ř. s.
ve vztahu k povaze napadeného rozhodnutí žalovaného, kterým mělo pouze dojít k úpravě
vedení řízení, nikoliv ke skutečnému zásahu do jeho právního postavení. Stěžovatel s tímto
názorem, s oporou v argumentaci předestřené již v předchozích řízeních, polemizuje,
neboť je toho názoru, že krajský soud dostatečně nevážil skutečné důsledky napadeného
rozhodnutí žalovaného. Stěžovatel má naopak za to, že jeho vydáním „došlo k závažnému zásahu
do jeho práva na přezkum rozhodnutí zadavatele a práva na pokojné užívání vlastnictví, když byl na základě
správního rozhodnutí donucen uhradit ze svého majetku částku, jejíž uhrazení zákon za účelem realizace práva
na přezkum úkonů zadavatele neukládá.“ Usnesení o odmítnutí žaloby je proto nezákonné,
neboť na nyní projednávanou věc stěžovatele se nevztahuje kompetenční výluka dle §70 písm. c)
s. ř. s., protože se nejedná o rozhodnutí upravující vedení řízení, nýbrž naopak o rozhodnutí,
kterým došlo k zásahu do jeho práv. Dle stěžovatele se rovněž nachází v rozporu s čl. 36 odst. 2
Listiny základních práv a svobod, neboť v důsledku jeho vydání se postup žalovaného,
jenž podmínil další pokračování v řízení o přezkumu úkonů zadavatele zaplacením částky dalece
přesahující výši kauce, jejíž zaplacení vyžaduje ustanovení §115 zákona o veřejných zakázkách,
ocitl zcela mimo soudní kontrolu zákonnosti správních rozhodnutí zasahujících do základních
práv stěžovatele, když neexistuje jiný způsob, jak se za daných okolností domoci nápravy.
[6.] Nepřezkoumatelnost napadeného usnesení krajského soudu spočívající v nedostatku
důvodů rozhodnutí [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], stěžovatel spatřuje jednak v rozporu mezi
skutkovými zjištěními a právními závěry krajského soudu, které neodpovídají skutkovému stavu
a průběhu správního řízení, jednak a především v nedostatečném odůvodnění napadeného
usnesení, které je vystavěno na k nyní projednávanému případu nepřiléhavé argumentaci.
[7.] Žalovaný se ve svém vyjádření ze dne 21. 5. 2014, poté, co zrekapituloval dosavadní
průběh řízení, plně ztotožnil s právními závěry krajského soudu ve vztahu k hodnocení povahy
žalobou napadeného rozhodnutí, které i žalovaný považuje za rozhodnutí, jímž se upravuje
vedení řízení, nejedná se o konečné rozhodnutí ve věci samé a je tedy ve smyslu §68 písm. e)
ve spojení s §70 písm. c) s. ř. s. vyloučeno ze soudního přezkumu. „Závěry správních orgánů,
které se účastníků mohly v jejich subjektivních veřejných právech dotknout, mohou být přezkoumávány v každé
věci pouze jedenkrát. I samotný závěr žalovaného ohledně výše kauce, o jejímž složení měl být k návrhu
na zahájení správního řízení předložen doklad, tak může být přezkoumán až v rámci přezkumu případného
rozhodnutí o zastavení správního řízení dle §117a písm. b) zákona o veřejných zakázkách. Stěžovatel
za této situace v otázce zkrácení práv pro údajné nesprávné vyměření kauce žalovaným nemůže zůstat bez soudní
ochrany. V této souvislosti bylo zcela nadbytečné, aby se krajský soud v napadeném usnesení zabýval věcnou
argumentací stěžovatele k otázce výše kauce.“
III. Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
[8.] Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), přičemž dospěl k závěru, že není důvodná.
[9.] Stěžovatel ve všech řízeních setrvale polemizuje s postupem žalovaného, jímž mu podle
ust. §115 zákona o veřejných zakázkách bylo uloženo v dodatečné lhůtě uhradit kauci
ve stanovené výši za jím podaný návrh na přezkoumání úkonů zadavatele ve smyslu §113 a násl.
zákona o veřejných zakázkách, ačkoliv tomu tak dle jeho názoru být nemělo, neboť zákonem
stanovenou kauci uhradil již při podání svého předchozího návrhu, kterým bylo zahájeno řízení
sp. zn. ÚOHS-S363/2013/VZ. Jeho stěžejní námitky proto směřovaly nejen proti rozhodnutím
žalovaného, jimiž mu byla dodatečně stanovena lhůta k zaplacení předmětné kauce (výrok 3.),
resp. zamítnut rozklad, ale následně i proti usnesení krajského soudu, neboť v důsledku
nepřípustnosti své žaloby se nedomohl jejich meritorního přezkumu, když je krajský soud
neshledal relevantními. Stěžovatel tak v této polemice pokračuje i v řízení o kasační stížnosti,
v níž opětovně zdůrazňuje, že nesprávnou výzvou (ve formě usnesení žalovaného) k uhrazení
kauce došlo k zásadní změně v jeho právním postavení a k zásahu do jeho právní sféry. Nejvyšší
správní soud se nicméně s tímto názorem stěžovatele neztotožňuje, neboť v postupu žalovaného,
ani krajského soudu, neshledal rozpor se zákonem, jak v kasační stížnosti namítá stěžovatel.
[10.] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se způsobem, jakým krajský soud
v nyní projednávaném případě posoudil přípustnost stěžovatelovy žaloby, kterou se domáhal
přezkumu usnesení žalovaného, v němž mu ve výroku 3. byla dodatečně stanovena lhůta
k uhrazení kauce ve smyslu §115 zákona o veřejných zakázkách. Jak již bylo zdůrazněno, krajský
soud uvedené usnesení hodnotil jako usnesení (úkon), jímž se upravuje vedení
řízení před správním orgánem, tj. úkon, na který se vztahuje výluka ze soudního přezkumu podle
§70 písm. c) s. ř. s., a proto je nezbytné žalobu domáhající se jeho soudního přezkumu
odmítnout jako nepřípustnou [§46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §68 písm. e) s. ř. s.].
Při hodnocení napadeného usnesení žalovaného vzal krajský soud do úvahy, zda u právního
postavení stěžovatele vyvolává negativní a definitivní důsledky či nikoliv. Jinými slovy,
zda stěžovatel má v dispozici procesní prostředky, jejichž prostřednictvím se může dodatečně
domáhat ochrany proti tvrzenému zásahu do jeho právní sféry, přičemž dospěl ke kladnému
závěru, neboť napadené rozhodnutí žalovaného pro stěžovatele žádnou definitivní změnu
jeho právního postavení neznamená. „Jde o stanovení dodatečné lhůty ke splnění povinnosti, jež podle
žalovaného již v době podání [stěžovatelova] návrhu na zahájení řízení vyplývala přímo ze zákona
(a sice z §114 odst. 3 a §115 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách), kdy toto dodatečné stanovení povinnosti
samo o sobě žádné negativní procesní důsledky nezpůsobuje. Důsledkem nesplnění povinnosti, kterou měl
[stěžovatel] podle žalovaného splnit již v okamžiku podání návrhu na zahájení správního řízení, je podle
§117a písm. b) zákona o veřejných zakázkách až případné rozhodnutí o zastavení řízení, jež by mohl žalovaný
vydat až poté, co by [stěžovatel] kauci nesložil ani v dodatečné lhůtě. Právě až případné rozhodnutí žalovaného
o zastavení řízení podle §117a písm. b) zákona o veřejných zakázkách by negativní procesní důsledky
pro [stěžovatele] vyvolalo.“ (str. 3 usnesení krajského soudu). V této souvislosti se Nejvyššímu
správnímu soudu jeví zcela přiléhavou krajským soudem použitá a stěžovatelem v kasační
stížnosti kritizovaná paralela se soudními poplatky, neboť zcela koresponduje i s judikaturou
Nejvyššího správního soudu. Jak ostatně v cit. rozsudku, č. j. 2 Azs 252/2004 - 93, Nejvyšší
správní soud zdůraznil, „jsou-li rozhodnutí ve věcech soudních poplatků obecně považována za rozhodnutí,
jimiž se upravuje vedení řízení a není-li mezi soudními a správními poplatky zásadního rozdílu co do jejich funkce
a podstaty, není ani důvodu považovat rozhodnutí ve věcech správních poplatků za rozhodnutí jiné povahy
než ta, jimiž se upravuje vedení řízení.“
[11.] Nelze tak přisvědčit námitce stěžovatele ohledně zásahu do jeho práva na spravedlivý
proces ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, neboť v důsledku vydání
uvedené výzvy se stěžovatel, ať již by na ni reagoval jakkoliv, nenacházel v situaci bez možnosti
uplatnit procesní prostředky soudní ochrany. Pokud by totiž stěžovatel výzvě ke složení kauce
(a k předložení dokladu o jejím složení) nevyhověl, případné rozhodnutí o zastavení správního
řízení pro nesložení kauce [§117a písm. b) zákona o veřejných zakázkách] je již soudně
přezkoumatelné v režimu podle §65 a násl. s. ř. s. Pokud by stěžovatel přes svůj nesouhlas
naopak výzvě ke složení kauce z procesní opatrnosti vyhověl, jak ostatně i v nyní projednávaném
případě stěžovatel učinil, mohl se u správního orgánu domáhat vrácení přeplatku na takto
zaplacené kauci, a to bez ohledu na skutečnost, že takový postup není v zákoně o veřejných
zakázkách výslovně upraven, přičemž následné rozhodnutí či postup správního orgánu ve vztahu
k takovému požadavku jsou rovněž soudně přezkoumatelné v režimu podle §65 a násl. s. ř. s.
(obdobně srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2006,
č. j. 1 As 4/2004 - 75, veškerá judikatura NSS je dostupná na www.nssoud.cz).
[12.] K samotné otázce, zda vyloučení soudního přezkumu u rozhodnutí ve věcech
správních poplatků je v souladu s ustanovením čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
(příp. s čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, vyhlášené
pod č. 209/1992 Sb.), Nejvyšší správní soud ve své judikatuře v minulosti konstatoval,
že „rozhodnutí ve věcech správních poplatků lze jako rozhodnutí o vedení řízení vyloučit ze soudního přezkumu,
pokud tato rozhodnutí sama o sobě neukončují proceduru konanou správním orgánem ve věci samé, tj. ve věci,
za niž má být správní poplatek zaplacen, a pokud rozhodnutí či jiné úkony, kterými při nezaplacení správního
poplatku dojde k ukončení této procedury, jsou soudně přezkoumatelné nebo jinak podřízené
kontrole soudní moci.“ (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2005,
č. j. 2 Azs 252/2004 - 93).
IV. Závěr
[13.] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud neshledal pochybení Krajského soudu
v Brně, pokud napadeným usnesením odmítl stěžovatelem podanou žalobu jako nepřípustnou
[§46 odst. 1 písm. d ve spojení s §68 písm. e) s. ř. s.], neboť jí napadené usnesení žalovaného
hodnotil jako usnesení (úkon), jímž se upravuje vedení řízení před správním orgánem, tj. úkon,
na který se vztahuje výluka ze soudního přezkumu podle §70 písm. c) s. ř. s. Kasační stížností
napadené usnesení krajského soudu tak Nejvyšší správní soud neshledal nepřezkoumatelným
ani nezákonným, a proto kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 in fine s. ř. s.).
[14.] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1, věta první s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo
na náhradu nákladů řízení a úspěšnému žalovanému náklady řízení převyšující běžné
administrativní výdaje nevznikly. Proto Nejvyšší správní soud rozhodl, že se žalovanému náhrada
nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. června 2014
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu