ECLI:CZ:NSS:2016:2.AS.92.2016:76
sp. zn. 2 As 92/2016 - 76
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: Frank Bold
Society, se sídlem Údolní 33, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí,
se sídlem Vršovická 65, Praha 10, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Sev.en EC, a. s.,
se sídlem K Elektrárně 227, Chvaletice , zast. JUDr. Petrem Zákouckým, LL.M., advokátem,
se sídlem Jungmannova 24, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze 24. 2. 2015,
č. j. 1796/550/14-Mor,Hd,He,86468/ENV/14, v řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné
na řízení proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka v Pardubicích ze dne
29. 2. 2016, č. j. 52 A 45/2015 – 593,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobci a žalovanému se náhrada nákladů kasačního řízení nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
1) Včas podanou kasační stížností se osoba zúčastněná na řízení jako stěžovatel domáhá
zrušení shora nadepsaného rozsudku krajského soudu, jímž zrušil rozhodnutí žalovaného ze dne
24. 2. 2015, č. j. 1796/550/14-Mor,Hd,He,86468/ENV/14, a věc vrátil žalovanému k dalšímu
řízení.
2) Žalovaný tímto rozhodnutím zamítl jako nepřípustné žalobcovo odvolání proti
rozhodnutí Krajského úřadu Pardubického kraje ze dne 28. 8. 2014,
č. j. Krú 67686/2014/OŽP/CH, kterým vydal podle §19a odst. 3 zákona č. 76/2002 Sb.,
o integrované prevenci a omezování znečišťování, o integrovaném registru znečišťování
a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o integrované
prevenci“), sedmou změnu integrovaného povolení k provozu Elektrárny Chvaletice,
která spočívala ve změně bodu 1 „Umístění zařízení“ a bodu 2 „Popis zařízení“. V bodě 3-9 byly
změněny nebo doplněny závazné podmínky provozu, přičemž v bodě 5.1.d. („Závazné podmínky
provozu“) byl mj. navýšen emisní strop pro TZL (tuhé znečišťující látky) v roce 2014
z 324 t/rok na 524 t/rok (kotle pro spalování uhlí) a dále byly stanoveny emisní stropy
pro TZL, SO
2
, NO
x
v období od 1. 1. 2016 do 30. 6. 2020 (poznámka NSS: z rozhodnutí
jsou citovány změny, které jsou podstatné pro posouzení věci). Žalovaný zamítl žalobcovo
odvolání, protože nebyl účastníkem prvostupňového řízení, jímž by mohl být pouze pokud
by projednávaná změna byla podstatná ve smyslu §2 písm. i) zákona o integrované prevenci.
3) Žaloba stála na tvrzení o nesprávném posouzení významu změny, o níž bylo ve správním
řízení rozhodováno. Krajský soud v napadeném rozsudku popsal historii osoby zúčastněné
na řízení; konstatoval, že v souvislosti se změnou vlastníka došlo k významné změně v rozsahu
využití zařízení, které z útlumového režimu přešlo ke standardnímu využití na výrobu tepla
a elektřiny. Podrobně popsal žalobní argumentaci i vyjádření žalovaného, přičemž obsáhle
poukázal na judikaturu k žalobním námitkám a k povinnosti soudu vypořádat se s nimi
s vyústěním, že ani správní orgán ani soud nemusí odpovídat na všechny otázky odvoláním
či žalobou položené, pokud nemají význam pro posouzení věci. Dále poukázal na judikaturu
kasačního soudu k předmětu žaloby směřující proti rozhodnutí o zastavení řízení se závěrem,
že jen tato otázka jím bude zkoumána. Za stěžejní problém označil, zda žalobce,
který je občanským sdružením (spolkem), byl účastníkem řízení o změně integrovaného povolení.
Vycházel přitom z právní úpravy okruhu účastníků řízení plynoucí z §7 a §19a zákona
o integrované prevenci. Uzavřel, že podmínky účastenství žalobce byly splněny, neboť se sice
jednalo o řízení o změně provozu stávajících zdrojů, nicméně bylo nově rozhodováno o povolení
provozu těchto zdrojů s celkovým jmenovitým tepelným příkonem přesahujícím 2000 MWt
ve smyslu §11 odst. 5 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší (dále jen „zákon o ochraně
ovzduší“). Změna ve způsobu provozu je zřejmá i z rozptylové studie, která nárůst využití
výrobního zařízení kvantifikovala rozsahem třetiny až poloviny. K tomu pak přistoupilo
i hledisko změny paliva a projev všech těchto skutečností v rozsahu ročních emisí sledovaných
emisními stropy. Žalovaný přitom neobjasnil nelogičnosti některých svých závěrů, které nebyly
vysvětleny ani při jednání soudu. Krajský soud ohlášenou změnu označil za podstatnou změnu
ve smyslu §2 písm. i) bodu 1 zákona o integrované prevenci a dále vyslovil, že z tohoto hlediska
je třeba brát v úvahu i vliv nárůstu emisí TZL na emise benzo(a)pyrenu včetně jejich významu
pro lidské zdraví a životní prostředí. Krajský soud k otázce vztahu přechodných režimů a závěrů
o nejlepších dostupných technikách rovněž upozornil, že pokud byla osoba zúčastněná na řízení
zahrnuta mezi subjekty, na něž se nevztahuje povinnost žádat o výjimku podle zákona
o integrované prevenci, stalo se tak až po vydání přezkoumávaného správního rozhodnutí,
přičemž poukázal i na další skutečnosti rozhodné pro užití hodnot, z nichž byl dovozen význam
změny.
II. Kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení a vyjádření účastníků
II.1. Obsah kasační stížnosti
4) Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje důvody podle §103 odst. 1 písm. a), c), d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „s. ř. s.“, tedy
nesprávné posouzení právní otázky soudem v předchozím řízení, zmatečnost rozsudku
pro nedostatek podmínek řízení, a nepřezkoumatelnost rozsudku pro nedostatek důvodů.
5) Po shrnutí průběhu správního a soudního řízení poukazuje stěžovatel v prvé řadě
na nedostatek podmínek řízení. Podle jeho názoru nebyl žalobce aktivně legitimován k podání
žaloby ani podle §65 odst. 1 s. ř. s., ani podle §65 odst. 2 s. ř. s. Napadené správní rozhodnutí
nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje žalobcova práva a povinnosti. Žalobce nesplňuje
ani podmínky stanovené v §65 odst. 2 s. ř. s., což navíc v žalobě netvrdil. Stejně tak v žalobě
netvrdil, že splňuje podmínky žalobní legitimace občanského sdružení ve smyslu rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 10. 2010, sp. zn. 8 As 61/2010 (všechna rozhodnutí
tohoto soudu zmíněná v tomto rozsudku jsou dostupná z www.nssoud.cz). Domnělá tvrzení
o nezákonnosti napadeného rozhodnutí žalovaného pak nemohou žalobní legitimaci zakládat,
stejně jako žalobci nenáleželo subjektivní právo, aby nahlášené použití výhřevnějšího hnědého
energetického uhlí bylo posouzeno jako podstatná změna. Krajský soud žalobce nesprávně jako
účastníka řízení označil, jednal s ním a umožnil mu činit procesní úkony. Žalovaný, ač odmítl
odvolání, řádně vypořádal odvolací námitky. Nemohlo tak dojít k žádnému zkrácení procesních
práv žalobce, i kdyby účastníkem správního řízení byl. Řízení o žalobě se nesprávně zabývalo
čistě hmotně-právním přezkumem, čímž krajský soud v rozporu s čl. 2 odst. 2 Listiny zjevně
vybočil ze své pravomoci.
6) Nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu stěžovatel spatřuje v nedostatku
odůvodnění závěru o žalobcově aktivní legitimaci, kterou se navíc ani nezabýval, ač to bylo
stěžovatelem namítáno. Krajský soud dále nedostatečně zdůvodnil svůj naprosto selektivní
přístup k závěrům Českého hydrometeorologického ústavu (dále „ČHMÚ“) ze dne 9. 12. 2015.
Z nich plyne, že obecně lze zdroje spalující uhelná paliva v kotlích nad 50 MW považovat
za emitenty PAHs s určitým zastoupením benzo(a)pyrenu, ale v minimálním podílu; ze zprávy
tedy neplyne, že by stěžovatelovo spalovací zařízení bylo jeho emitentem – naopak.
7) Stěžovatel považuje řízení před krajským soudem za vadné i z důvodu vlastní iniciativy
soudu při opatřování důkazů (viz výzvy ze dne 9. 11. 2015 a ze dne 24. 11. 2015, včetně
protokolů o měřeních soudu předložených). Soudu vytýká rovněž zpřístupnění důkazů
obsahujících informace s předmětem řízení nesouvisející a představující stěžovatelovo obchodní
tajemství. O stěžovatelově námitce proti tomuto postupu pak soud rozhodl negativně
až při jednání dne 22. 2. 2016. To vše soud činil přesto, že při jednání dne 21. 10. 2015
zaprotokoloval svou výtku k nedostatečnému podložení žalobních tvrzení. Žalobce ani po výzvě
soudu neunesl své důkazní břemeno a krajský soud opatřováním důkazů porušil ústavní zásadu
rovnosti účastníků ve smyslu čl. 37 odst. 3 Listiny, nehledě na selektivní výklad soudem
opatřených důkazů.
8) Nesprávnost právního hodnocení stěžovatel spatřuje v závěru, že použití výhřevnějšího
hnědého uhlí samo o sobě dosahuje prahové hodnoty uvedené v příloze č. 1 zákona
o integrované prevenci. Jeho použití totiž vůbec neznamená navýšení celkového jmenovitého
tepelného příkonu spalovacího zařízení. Podle §2 písm. a) cit. zákona a čl. 20 odst. 3 Směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU (dále též „Směrnice“) musí změna sama o sobě
dosahovat prahových hodnot. V daném případě se nejednalo o nové povolení provozu,
ale o navýšení emisních stropů TZL; krajský soud pojmy směšuje. Jako příklad poukazuje
na změnu v používání bukového dřeva místo smrkového v domácích kamnech – jde o změnu
paliva, nikoliv o podstatnou změnu kamen (spalovacího zařízení). Výhřevnost hnědého
energetického uhlí se u každého spalovacího zařízení mění každý den, neboť uhlí v uhelné sloji
má na různých místech různou výhřevnost. Byla-li by změna výhřevnosti podstatnou změnou
zařízení, musela by být denně měněna integrovaná povolení. V minulosti bylo navýšení emisních
stropů pro TZL a jiné znečišťující látky posuzováno jako nepodstatná změna; k tomu stěžovatel
poukazuje na jiná rozhodnutí a na zásadu oprávněné důvěry v postup orgánu veřejné správy.
9) Stěžovatel považuje za zmatečný a vnitřně rozporný závěr krajského soudu k otázce
výjimky z úrovní emisí spojených s nejlepšími dostupnými technikami. Specifické emisní limity
mj. pro spalovací stacionární zdroje o příkonu 50 MW a více jsou stanoveny v příloze 2 vyhlášky
č. 415/2012 Sb., která je transpozicí přílohy 5 Směrnice 2010/75/EU, která odstraňuje povinnost
použití závěrů o nejlepších dostupných technikách pro tepelná zařízení o příkonu 50 MW a více.
Z toho vycházel také „Přechodný národní plán“. Není tedy jasné, proč krajský soud tvrdí,
že tyto hodnoty měly být brány v potaz. Jeho názor, že tuto otázku posuzoval „materiálně“,
je v rozporu s formálně právním pojetím plynoucím z §14 odst. 5 zákona o integrované
prevenci.
10) Ze všech těchto důvodů stěžovatel navrhuje zrušení napadeného rozsudku krajského
soudu a vrácení tomuto soudu k dalšímu řízení.
II.2. Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti
11) Žalovaný v písemném vyjádření ke kasační stížnosti poukazuje na průběh správního
řízení, přičemž se závěry krajského soudu nesouhlasí. Přechod z útlumového režimu do plného
provozu neměl z hlediska změny povolení žádný význam, neboť integrované povolení platné
při útlumovém režimu bylo vydáno na režim plný. Přechodem tedy vůbec nedošlo ke změně,
která měla být předmětem povolení. Závěr krajského soudu o tom, že změna paliva (jiný druh
uhlí) je změnou ovlivňující celý provoz elektrárny v důsledku výrazné změny ročních emisí
sledovaných emisními stropy, nebyl v rozsudku nijak vysvětlen. Nejvyšší správní soud
v rozsudcích sp. zn. 9 As 152/2014 a sp. zn. 9 As 113/2015 uvedl, že změna v provozu
překračující prahové hodnoty musí být podložena porovnáním výpočtů a číselně vyjádřenou
hodnotou změny. Krajský soud ovšem takový výpočet neprovedl a nezdůvodnil tak vazbu mezi
navýšením emisních stropů v důsledku výměny paliva a prahovou hodnotou 50 MW
t
. Pokud
by jakákoliv změna týkající se blíže nevymezeným způsobem celého zařízení uvedeného
v příloze 1 zákona byla změnou podstatnou, pak by zákonná formulace „sama o sobě dosahuje
prahové hodnoty“ postrádala smysl. Argumentace soudu o údajném paradoxu mezi zkvalitněním
paliva a nárůstem TZL není podstatou správního rozhodnutí. K argumentaci krajského soudu
nárůstem emisí benzo(a)pyrenu žalovaný uvádí, že jeho zdrojem je každý spalovací proces
(včetně kouření cigaret), za emitenty však jsou považovány a také sledovány pouze zdroje
produkující množství nikoliv bezvýznamné. Žalovaný za takové zdroje považuje pouze ty, které
jsou za ně označeny právními předpisy; elektrárna Chvaletice mezi ně nepatří. Volné odhady
z odborné literatury předkládané žalobcem ani vyjádření ČHMÚ na tom nemůže nic změnit;
ostatně toto vyjádření žalovanému ani nebylo krajským soudem předloženo a při soudním
jednání z něho byl citován pouze fragment. Žalovaný uzavírá, že emisní limit TZL nebyl
předmětem změny a zůstal na stejné úrovni. Je nejasné, jak by zachování stávajících hodnot
mohlo představovat výjimku z úrovně emisí spojených s nejlepšími dostupnými technikami,
nehledě na to, že pro velká spalovací zařízení nejsou závěry BAT (Best Available Techniques)
závazné, a tedy nemohou být využity ani jako referenční vodítko.
II.3. Vyjádření žalobce ke kasační stížnosti
12) Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti především zdůrazňuje, že je subjektem,
jemuž ve věcech zásahů do životního prostředí svědčí právo na efektivní soudní ochranu, tedy
na přezkoumání rozhodnutí jak z hmotně-právního tak i z procesního hlediska. K tomu
poukazuje na podstatu správního soudnictví, na čl. 9 odst. 2, čl. 6 a čl. 5 odst. 2 Aarhuské úmluvy,
na čl. 1 odst. 2, čl. 95 odst. 1 a čl. 10 Ústavy, na nálezy Ústavního soudu ze dne 17. 3. 2009,
sp. zn. IV. ÚS 2239/07, a ze dne 10. 6. 2014, sp. zn. I ÚS 59/14, a na rozsudek SDEU ze dne
8. 3. 2011 ve věci C-240/09. Vnitrostátní právní úprava obsažená v soudním řádu správním
rovněž neomezuje aktivní žalobní legitimaci žádnými podmínkami vylučujícími věcnou podstatu
sporu. Uzavírá, že splnil-li podmínky aktivní žalobní legitimace podle §65 odst. 2 s. ř. s., je soud
povinen přezkoumat jeho žalobní námitky v plném rozsahu, tedy i ve vztahu k hmotnému právu.
Krajský soud se také žalobcovou aktivní legitimací zabýval na ústních jednáních dne 21. 10. 2015
a dne 22. 2. 2016, kde svůj názor vysvětlil. Není pravdivé stěžovatelovo tvrzení o selektivním
přístupu soudu k závěrům ČHMÚ obsaženým v jeho vyjádření ze dne 9. 12. 2015,
neboť z protokolů o měření jednoznačně plyne, že osoba zúčastněná na řízení je emitentem
karcinogenního a mutagenního benzo(a)pyrenu; toto vyjádření také nebylo jediným podkladem
pro tento závěr. Skutečnost, že subjekt nemusí provádět měření, ještě neznamená, že nedochází
k emisím těchto látek, které i v malém množství mohou mít vliv v již zatíženém území.
13) Žalobce se neztotožňuje ani s kasačními námitkami napadajícími vadný procesní postup
krajského soudu. Krajský soud je podle §52 odst. 1 s. ř. s. oprávněn provést i jiné než účastníky
navržené důkazy, nehledě na existenci důkazních návrhů v podání ze dne 3. 11. 2015. Poukazuje
i judikaturu ESD (nyní SDEU), z níž plyne závěr, že ekologické nevládní organizace nemohou
být nuceny unést důkazní břemeno v situacích, kdy prokázání příčinné souvislosti mezi
skutkovým stavem a porušením práva ztěžuje výkon práv těchto subjektů. Finanční a technická
náročnost metod nezbytných k prokázání výskytu benzo(a)pyrenu v emisích vylučuje,
aby důkazní břemeno leželo pouze na žalobci. Případné dotčení obchodního tajemství
bylo usnesením krajského soudu posouzeno v mezích konkretizace poskytnuté stěžovatelem.
14) Žalobce se ztotožňuje s právním posouzením krajského soudu, vycházejícím ze smyslu
a účelu zákona o integrované prevenci, jímž je dosažení vysoké úrovně ochrany životního
prostředí. Změnou paliva je ovlivněn celkový provoz elektrárny, v daném případě změna
dosahuje prahových hodnot. Soud jednoznačně vyjádřil, že se jedná o změnu ve výši 100 %,
a žalovaným namítaná nezbytnost číselného porovnání hodnot změny je nesmyslná. V průběhu
řízení nebyl spolehlivě vyloučen možný vliv významných nepříznivých účinků na lidské zdraví
nebo životní prostředí, což plyne z rozptylové studie. Změna ve způsobu užívání nebo provozu
zařízení vede ke změně výše vypouštěných emisí, přičemž výhřevnost uhlí není jediným
hlediskem, které má vliv na životní prostředí. Rozptylová studie ukázala nárůst roční emise
TZL na více než dvojnásobek. Soudu je třeba přisvědčit i v závěru o nevhodnosti hodnocení
dvojnásobného nárůstu těchto emisí u jednoho z největších emitentů v České republice jako
nevýznamné změny.
15) Nejlepší dostupné techniky jsou základním principem a východiskem pro stanovování
podmínek provozu, přičemž konkrétní hodnoty jsou inkorporovány do referenčních dokumentů
BREF (Reference Document on Best Available techniques), který je v daném případě z roku
2006. Nové závěry jsou teprve vytvářeny a není na místě předpokládat, že by byly mírnější
a že by odstranění povinnosti dodržování „starých“ referenčních dokumentů vylučovalo jejich
vzetí v potaz, což je odvoditelné i z §14 odst. 3, 4 a 10 zákona o integrované prevenci. Úřad
nemůže rezignovat na základní požadavek vycházet z nejlepších dostupných technik. Byl-li limit
„starého“ dokumentu dle BAT od 5 do 20 mg/m
3
, musela být v době rozhodovávání
považována za nejlepší dostupnou techniku hodnota minimálně stejná. Elektrárna měla limit
před změnou stanoven výrazně vyšší, proto jakákoliv ohlášená změna integrovaného povolení
zahrnující změnu výše emisí TZL je v mezích výjimky z úrovně emisí.
16) Ze všech těchto důvodů žalobce navrhuje zamítnutí kasační stížnosti.
II.4. Reakce stěžovatele na vyjádření žalobce
17) Stěžovatel na vyjádření žalobce ke kasační stížnosti reagoval tvrzením, že krajský soud
se žalobcovou aktivní legitimací nezabýval, a to ani při jednáních, neboť to není podchyceno
v protokolech. Žalobce netvrdil zkrácení práv, jak to vyžaduje ustanovení §65 odst. 1, 2 s. ř. s.
K žádnému zkrácení ani nemohlo dojít, neboť prvostupňový orgán se žalobcem jako
s účastníkem řízení jednal a s jeho připomínkami se vypořádal. Až žalovaný svým rozhodnutím
žalobce z účastenství vyloučil. Neobstojí ani argumentace Aarhuskou úmluvou. Směrnice na jejím
základě rozlišuje řízení o změně podstatné od řízení o změně nepodstatné, nehledě na to, že tato
úmluva nemá v České republice přímý účinek. Znovu zdůrazňuje paradox, že ač se jednalo
o řízení o nepodstatné změně, nebyla v něm účast veřejnosti vyloučena ani omezena.
18) Žalobcovu argumentaci k důkaznímu břemenu považuje za irelevantní s ohledem
na autonomní povahu českého procesního práva. Považuje za podstatné, že krajský soud svým
postupem zcela suploval žalobcovu povinnost tvrdit rozhodné skutečnosti, a tím porušil princip
rovnosti před soudem.
19) Ke své předchozí argumentaci o důsledcích změny integrovaného povolení dodává,
že ve skutečnosti v roce 2014, pro který byl emisní limit TZL zvýšen na 524 tun, došlo k reálné
emisi pouze ve výši 399 tun. Použití výhřevnějšího uhlí v žádném případě neznamená navýšení
celkového jmenovitého příkonu spalovacího zařízení; přitom zákon o integrované prevenci
v §2 písm. i), který je transpozicí článku 20 odst. 3 Směrnice, výslovně stanoví, že změna sama
o sobě musí dosahovat kapacitních prahových hodnot uvedených v příloze č. 1, aby byla
automaticky považována za podstatnou. Tedy samotná změna nebo rozšíření musí dosahovat
navýšení příkonu v takovém rozsahu, že kapacitní prahová hodnota je dosažena. K tomu
srovnává francouzskou jurisdikci, která vykládá Směrnici tak, že podstatnou změnou je pouze
první nadlimitní navýšení. U elektrárny Chvaletice k takovému došlo ovšem už u prvního
spuštění v r. 1979.
20) Stěžovatel nepovažuje za správné ani žalobcovo tvrzení o existenci obecné povinnosti
dodržování nejlepších dostupných technik (BAT), které jsou stanoveny v referenčních
dokumentech vydávaných Evropskou komisí (BREF). Dokumenty BREF pro velká spalovací
zařízení z roku 2006 ovšem nejsou závazné, se závazností je počítáno až na základě čl. 21 odst. 3
Směrnice po 4 letech od jejich schválení. V mezidobí jsou nahrazeny Přechodným národním
plánem České republiky (PNP). Žalobcův závěr, že při vyšším emisním limitu než plynoucím
z BAT je každá změna podstatná, je proto nepřijatelný.
21) Žalobcův názor o způsobu posuzování podstatnosti změny považuje za neudržitelný
i při porovnání s praxí v jiných zemích EU, které transponovaly stejnou Směrnici; konkrétně
poukazuje na Velkou Británii, Bádensko-Württenbersko a Francii, a na skutečnost, že rozptylová
studie jasně dokládá absenci negativních dopadů.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
III.1. Podmínky projednání kasační stížnosti
22) Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas,
jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, a stěžovatel je zastoupen advokátem.
Kasační stížnost je tedy přípustná. Důvodnost kasační stížnosti pak zdejší soud posoudil
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl
bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících z ustanovení §109 odst. 2 věty první s. ř. s.
III.2. Posouzení důvodnosti kasačních námitek
III.2.a) Námitka nedostatku podmínek řízení
23) Stěžovatel je názoru, že žalobce nebyl vůbec aktivně legitimován k podání žaloby,
neboť nebrojil proti rozhodnutí zasahujícímu jeho práva či povinnosti ve smyslu
§65 odst. 1. s. ř. s., ani netvrdil podmínky postavení podle §65 odst. 2 s. ř. s. Žalobce oproti
tomu namítá, že jeho aktivní žalobní legitimace podle §65 odst. 2 s. ř. s., je nesporná a poukazuje
na judikaturu přiznávající občanským sdružením právo na řešení veškerých, a tedy
i hmotně-právních, námitek.
24) V případě žaloby proti rozhodnutí je podle §65 odst. 1 s. ř. s. aktivně legitimován
ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv
v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně
určují jeho práva a povinnosti. Aktivní žalobní legitimace podle §65 odst. 1 s. ř. s. tedy stojí
na žalobcově tvrzení o porušení jeho práv, a to jak hmotných tak i procesních, přičemž je třeba,
aby se tvrzení týkalo žalobcova přímého dotčení či zásahu do jeho právní sféry. Oproti tomu
žalobní legitimací podle §65 odst. 2 s. ř. s. jsou nadány subjekty uplatňující v řízení určitý zájem
a z tohoto důvodu byly také účastníky daného správního řízení. Účastenství ve správním řízení
je přitom třeba posuzovat materiálně; z toho plyne, že žalobní legitimace přísluší i tomu,
komu bylo postavení účastníka řízení upřeno v rozporu se zákonem (k tomu srovnej
např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 12. 2003, č. j. 7 A 56/2002 - 54,
publ. pod č. 162/2004 Sb. NSS). Aktivní žalobní legitimace podle §65 odst. 2 s. ř. s. je zpravidla
spojována právě s občanskými sdruženími působícími při ochraně životního prostředí
(žalobce krajskému soudu předložil stanovy občanského sdružení, jež jsou založeny na č. l. 21-25
soudního spisu). K tomu lze příkladmo poukázat na žalobcem zmíněný rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 20. 10. 2010, č. j. 8 As 61/2010 - 73. I v daném případě je Nejvyšší
správní soud názoru, že žalobce byl aktivně legitimován k podání žaloby podle §65 odst. 2 s. ř. s.
Namítá-li stěžovatel, že žalobce nebyl účastníkem předchozího správního řízení, je třeba
zdůraznit, že žalobcův spor je veden právě o toto účastenství. Vzhledem k tomu, že podmínky
pro účastenství jsou vázány na hmotně-právní podmínky, o jejichž neexistenci bylo opřeno
rozhodnutí žalovaného, bylo nezbytné, aby existenci těchto podmínek zkoumal i krajský soud.
Za situace, kdy správní orgán zamítl žalobcovo odvolání proto, že podle jeho názoru v řízení
nebyly splněny podmínky, za nichž mohl být jeho účastníkem, bylo by absurdní, aby se nemohl
domáhat přezkoumání zákonnosti posouzení existence těchto podmínek, a tedy i zákonnosti
rozhodnutí. Projednáním žaloby se tedy krajský soud nedopustil vady řízení ve smyslu
§103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
III.2.b) Námitka vad v postupu krajského soudu
25) První námitka směřující proti postupu krajského soudu mu vytýká, že se aktivní žalobní
legitimací nezabýval a nepřihlížel k tomu, že ji žalobce v žalobě nezdůvodnil. Předně nelze
vytýkat žalobci, že v žalobě výslovně neuvedl, o které ustanovení soudního řádu správního svou
žalobní legitimaci opírá; to není zákonem předepsanou náležitostí žaloby (§71 s. ř. s.). Soud
je ovšem povinen existenci žalobní legitimace zkoumat v rámci zjišťování podmínek řízení.
Nebyla-li by dána, musel by žalobu podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítnout. Stěžovatel
namítá, že krajský soud žalobcovu aktivní legitimaci nezkoumal, a to přesto, že stěžovatelův
právní předchůdce (Elektrárna Chvaletice, a. s.) námitku její neexistence uplatnil; to je skutečně
obsahem jeho vyjádření k žalobě ze dne 7. 7. 2015 a ze dne 20. 11. 2015. V protokole o jednání
krajského soudu ze dne 21. 10. 2015 tato námitka není zmíněna, v protokole o jednání téhož
soudu ze dne 22. 2. 2016 je ve stěžovatelově vyjádření pouze uvedeno upozornění, že žalobce
dosud nesdělil, jaká jeho práva byla dotčena. Žalobce oproti tomu tvrdí, že krajský soud svůj
názor na podmínku aktivní legitimace při těchto jednáních vysvětlil, ovšem stěžovatel to popírá;
v protokolech o jednáních to podchyceno není.
26) Soud se při jednání nemusí vyjadřovat k tomu, zda shledal žalobce aktivně legitimovaným
k podání žaloby, stejně tak jako to zpravidla nečiní ani u ostatních podmínek řízení; jsou-li dány,
prostě žalobu projedná. V daném případě ovšem stěžovatel v průběhu řízení namítal, že žalobce
aktivní legitimaci nemá. V takové situaci je vhodné, aby soud dal účastníkům řízení svůj názor
jednoznačně najevo, aby bylo zřejmé, že podmínky aktivní legitimace zkoumal. Tvrzení žalobce,
že tak krajský soud učinil při jednání, je logické, ovšem stěžovatelem nepotvrzené a za daného
stavu protokolace neprůkazné; rozsudek pak byl vyhlašován za podmínek §49 odst. 11 s. ř. s.
vyvěšením zkráceného znění na úřední desce. Při úvaze, zda se krajský soud dopustil vady řízení,
která mohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí, vycházel Nejvyšší správní soud
ze skutečnosti, že sám považuje žalobcovu aktivní žalobní legitimaci za nespornou. Neprůkazný
postup soudu při úvaze o aktivní legitimaci proto nemůže být naplněním kasačního důvodu podle
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
27) Stěžovatel spatřuje vadu v postupu soudu i v míře jím provedeného dokazování.
Ze soudního spisu je zřejmé, že žalobce připojil k žalobě tyto dokumenty: Program zlepšování
kvality ovzduší - zóna CZ05 Severovýchod z června 2014, Střednědobá strategie (do roku 2020)
zlepšení kvality ovzduší v ČR - části 01, 03, 05, dne 29. 9. 2015 připojil Komentář ke změně
integrovaného povolení pro Elektrárnu Chvaletice zpracovaný RNDr. H. Ph.D. v září 2015 a
Vyjádření k podkladům pro změnu integrovaného povolení Elektrárny Chvaletice zpracované p.
H. v září 2015. Ve spise je rovněž založena rozptylová studie. K těmto podkladům se písemně
vyjadřoval i žalovaný [podání z 2. 11. 2015, včetně zhodnocení těchto podkladů autorem
rozptylové studie (Ing. K., CSc., říjen 2015)]. Při jednání soudu dne 21. 10. 2015 byl žalobce
soudem vyzván k prokázání tvrzení o nepříznivém vlivu navýšení emisních stropů TZL a oxidu
dusíku na lidské zdraví a k prokázání tvrzení o tom, že elektrárna je emitentem benzo(a)pyrenu.
Žalobce k výzvě podal vyjádření dne 3. 11. 2015, přičemž k důkazním návrhům poukázal na
konkrétní judikaturu Evropského soudního dvora (věci C-137/14, C72/12), z níž plyne, že na
ekologické nevládní subjekty nelze přenášet důkazní břemeno v případech, které by pro ně
znamenaly neúnosné zatížení. Krajský soud následně vyzval dne 9. 11. 2015 stěžovatele
k doložení konkrétních protokolů o měření a dalších dokladů, vyžádal si další podklady od České
inspekce životního prostředí, Českého hydrometeorologického ústav a ČEZ, a. s. (viz č. l. 425 -
427 soudního spisu). Důkaz doklady předloženými k výzvám byl proveden při jednání soudu dne
22. 2. 2016.
28) Soud při posuzování zákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí vychází ze skutkového
a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Řízení před soudem
nemůže a ani nemá nahrazovat řízení před správním orgánem. Základem tedy je dokazování
provedené ve správním řízení, ovšem soud sám může tyto důkazy doplnit či zopakovat. K tomu
je oprávněn podle §52 odst. 1, §77 odst. 2 s. ř. s. Soud tedy zkoumá, zda důkazy provedené
ve správním řízení jsou pro posouzení věci dostatečné; pokud tomu tak není, dále váží,
zda lze dokazování doplnit v soudním řízení, či zda je to důvodem ke zrušení správního
rozhodnutí a k uložení doplnění dokazování správnímu orgánu. Krajskému soudu v daném
případě není vytýkáno, že si přisvojil povinnost správního orgánu, ale že nahrazoval důkazní
povinnost žalobce. Náležitostí žaloby podle §71 odst. 1 písm. e) je označení důkazů navržených
k prokázání žalobních tvrzení. Žaloba včetně příloh tuto náležitost nepostrádala, krajský soud
ovšem tyto důkazy nepovažoval za dostatečné. Po výzvě k doplnění tvrzení akceptoval žalobcovo
stanovisko o požadavcích, které lze podle evropské judikatury na něho klást, ale současně přihlédl
i k obtížnosti opatření relevantních dokladů žalobcem. Je právem soudu rozhodnout,
které důkazy, ať navržené či nenavržené, provede. Takový postup není vybočením z pravomoci
soudu ani popřením rovnosti účastníků řízení. Krajským soudem vyžádané doklady měly
ozřejmit, zda se v daném případě jednalo o podstatnou, či nepodstatnou změnu, přičemž vyústění
vyžádaných dokladů ostatně ani nebylo možno předjímat. Nelze proto tvrdit, že krajský soud
opatřoval důkazy ve prospěch žalobcova tvrzení; mohly být jeho popřením. Poukázal-li žalovaný
na skutečnost, že se soudem opatřenými důkazy nebyl dostatečně seznámen, je třeba
připomenout, že žalovaný nevyužil možnosti podání kasační stížnosti, která by mu zajišťovala
projednání jeho námitek; stěžovatel podobnou kasační námitku nevznesl.
29) Není důvodné stěžovatelovo tvrzení, že krajský soud neoprávněně zkoumal hmotné
právo. Pokud podmínka účastenství plyne z hmotného práva, pak je třeba naplnění podmínek
účastenství zkoumat právě pohledem hmotného práva. Lze pouze podotknout, že žalobcovy
námitky zčásti přesahovaly rámec pouhých podmínek účastenství, což bylo zjevně vyvoláno
skutečností, že rozhodnutí žalovaného, ač odvolání zamítalo pro nepřípustnost, zabývalo
se i některými věcnými odvolacími námitkami.
30) Stěžovatel krajskému soudu vytýká zpřístupnění důkazů obsahujících informace
nesouvisející s předmětem řízení a obsahující stěžovatelovo obchodní tajemství. Stěžovatel
ve svém vyjádření ze dne 20. 11. 2015 uvedl, že v jím na výzvu předkládaných dokumentech
jsou údaje, které jsou předmětem jeho obchodního tajemství, přičemž je v textu barevně odlišil.
Stejně tak ve vyjádření ze dne 8. 12. 2015 k dokladům, které soud opatřil od jiných subjektů,
požádal o vyloučení konkrétních protokolů z nahlížení z důvodu, že obsahují obchodní tajemství.
Při jednání soudu dne 22. 2. 2016 vyzval soud stěžovatele k ozřejmění charakteru informací,
které označuje za obchodní tajemství. Poté po poradě senátu rozhodl o částečném vyhovění,
neboť návrh sice zamítl, ale s výjimkou několika konkrétně označených listin.
31) Obchodní tajemství ve smyslu §504 občanského zákoníku musí soud stejně
jako zákonem chráněné utajované informace brát v úvahu při posuzování rozsahu nahlížení
do spisu podle §45 s. ř. s., přičemž z nahlížení nelze vyloučit části spisu, jimiž bude prováděn
důkaz. Stěžovatel krajskému soudu vytýká, že o návrhu na vyloučení z nahlížení rozhodl
až při jednání. Pro rozhodnutí o takovém návrhu soudní řád správní žádnou lhůtu nestanoví.
Namístě sice je, aby soud takový návrh posoudil neprodleně, nicméně jeho podstatou je ochrana
před nahlížením osobami, jimž informace obsahující obchodní tajemství nemají být zpřístupněny;
musí tak tedy učinit nejpozději v době, kdy je žádán o nahlédnutí do spisu. Ze spisu krajského
soudu je zřejmé, že v mezidobí mezi žádostmi stěžovatele a druhým jednáním soudu do spisu
nahlížel pouze stěžovatel (prostřednictvím zástupcovy substituce). Z toho je zřejmé,
že ponecháním rozhodnutí až na jednání nebylo do stěžovatelova práva na ochranu obchodního
tajemství zasaženo, neboť do listin, jež byly hodny ochrany, nahlížel pouze on sám. Ostatně
stěžovatel pouze prezentuje svou nelibost nad postupem soudu, ale konkrétní dotčení či dokonce
vliv na zákonnost vydaného rozhodnutí neoznačil.
32) Nejvyšší správní soud proto v postupu soudu při opatřování důkazů a ochraně tvrzeného
obchodního tajemství rovněž neshledal vadu, která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí
ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
III.2.c) Námitka nepřezkoumatelnosti rozsudku
33) Nejvyšší správní soud poté posoudil rozsudek krajského soudu z hlediska namítané
nepřezkoumatelnosti, neboť pouze u přezkoumatelného rozhodnutí lze zpravidla vážit
důvodnost konkrétních kasačních námitek. K otázce nepřezkoumatelnosti soudních rozhodnutí
se již Nejvyšší správní soud vyslovil např. v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75
(publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS), podle něhož za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost
lze obecně považovat takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud
rozhodl, tj. zda žalobu zamítl, odmítl, nebo jí vyhověl, případně, jehož výrok je vnitřně rozporný.
Pod tento pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění,
kdo jsou účastníci řízení a kdo byl rozhodnutím zavázán. Pokud jde o nepřezkoumatelnost
rozhodnutí pro nedostatek důvodů, k té se zdejší soud vyjádřil např. v rozsudku ze dne
4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, publikovaném pod č. 133/2004 Sb. NSS, v němž uvedl,
že „[n]edostatkem důvodů pak nelze rozumět dílčí nedostatky odůvodnění soudního rozhodnutí, ale pouze
nedostatek důvodů skutkových. Skutkovými důvody, pro jejichž nedostatek je možno rozhodnutí soudu zrušit
pro nepřezkoumatelnost, budou takové vady skutkových zjištění, která utvářejí rozhodovací důvody, typicky
tedy tam, kde soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu
se zákonem anebo tam, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy v řízení byly provedeny.“ Obdobně
se Nejvyšší správní soud vyslovil i v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 – 130
(publ. pod č. 244/2004 Sb. NSS), či v rozsudku ze dne 12. 12. 2003, č. j. 2 Ads 33/2003 – 78
(publ. pod č. 523/2005 Sb. NSS). Nepřezkoumatelným judikatura shledává i rozhodnutí,
v němž krajský soud opomene přezkoumat byť jen jednu ze žalobních námitek (srov. rozsudek
ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73, nebo ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 – 74).
Z judikatury zdejšího soudu však plyne též skutečnost, že „[o]vadu řízení, která by mohla mít vliv
na zákonnost napadeného rozhodnutí [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], se nejedná, pokud lze dovodit,
že by výrok rozhodnutí byl stejný i za situace, kdyby k vadě řízení vůbec nedošlo.“
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 10. 2005, č. j. 6 Ads 57/2004 - 59).
34) Stěžovatel spatřuje nepřezkoumatelnost v prvé řadě v nedostatku závěru o aktivní
legitimaci stěžovatele. Krajský soud výhradu osoby zúčastněné na řízení v rozsudku zmínil
v rámci jejího vyjádření k žalobě. Rozsah soudního přezkumu rozhodnutí je ve správním
soudnictví zásadně v dispozici žalobce, a tedy vymezen žalobními body; vyjma případů těžkých
vad, k nimž je soud povinen přihlížet nad jejich rámec [§71 odst. 1 písm. d), §75 odst. 2,
§76 s. ř. s.]. To ovšem neznamená, že by krajský soud při vypořádání žalobních námitek nevzal
v úvahu tvrzení žalovaného či osob zúčastněných na řízení, jejichž právo vyjádřit se k věci plyne
z §34 odst. 3 s. ř. s. Krajský soud v rozsudku skutečně výslovně nepojednal o pochybnostech
stěžovatele o aktivní legitimaci žalobce; z toho, že žalobu projednal, je však zřejmé, že tyto
pochybnosti nesdílel, a argumentoval pouze tím, v jakém rozsahu je podle judikatury třeba
posuzovat zákonnost rozhodnutí o zamítnutí odvolání pro nepřípustnost. Podobně jako výše
v odst. 26) je třeba vážit význam vady spočívající v nedostatku výslovné o odůvodněné
prezentace názoru na žalobcovu aktivní legitimaci. I zde vycházel Nejvyšší správní soud
ze skutečnosti, že sám považuje žalobcovu aktivní žalobní legitimaci za nespornou.
Ani nedostatečné odůvodnění rozsudku krajského soudu v tomto směru nemůže být naplněním
kasačního důvodu podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.; bylo by příliš formalistické, pokud
by kasační soud zrušil rozsudek krajského soudu jen proto, aby v novém rozsudku lépe zdůvodnil
svůj právní názor na aktivní legitimaci žalobce, když jej vyjádřil svým procesním postupem,
který byl správný.
35) Stěžovatel považuje rozsudek krajského soudu za nepřezkoumatelný
i pro nesrozumitelnost jeho vyjádření k otázce výjimky z úrovní emisí spojených s nejlepšími
dostupnými technikami, přičemž jeho odkaz na materiální pojetí považuje za odporující
formálně právnímu pojetí plynoucímu z §14 odst. 5 zákona o integrované prevenci. Krajský soud
na s. 13 rozsudku vyjádřil právní názor na vztah přechodných režimů a závěrů o nejlepších
dostupných technikách, přičemž tento názor zdůvodnil. Materiální pojetí vnímání změny opřel
o kritéria BREF z roku 2006, která označil za rozhodná ve vztahu k době posuzování změny.
Závěr krajského soudu není nesrozumitelný, výtka stěžovatele fakticky vyjadřuje spíše nesouhlas
s výsledkem posouzení. Podobně jako námitka selektivního přístupu krajského soudu
k rozptylové studii tedy směřuje spíše proti správnosti věcného posouzení, jež bude dále
následovat. Ani v těchto dvou případech Nejvyšší správní soud neshledal důvod ke zrušení
rozsudku krajského soudu pro nepřezkoumatelnost ve smyslu §103 odst. písm. d) s. ř. s.
III.2.d) Námitky proti věcné správnosti rozsudku
36) Ze správního spisu plyne, že Elektrárna Chvaletice, a. s., ohlásila dne 28. 8. 2014
Krajskému úřadu Pardubického kraje (správní orgán I. stupně) plánovanou změnu provozu
zařízení „Spalovací zařízení o jmenovitém tepelném příkonu větším než 50 MW“. Mj. požadovala
zvýšení emisních stropů TZL na léta 2016-2018 na hodnotu 324 t, snižující se v letech 2019
a 2020. V rámci smluvní výměny části emisních stropů s dalšími elektrárnami požadovala zvýšení
emisního stropu TZL pro toto zařízení na rok 2014 ze stávajících 324 t na 524 t. Po oznámení
zahájení řízení sdělil dne 19. 9. 2014 žalobce, že se do tohoto řízení přihlašuje jako účastník
a současně se vyjádřil k věci samé. Správní orgán I. stupně rozhodl usnesením ze dne 26. 9. 2014,
že žalobce je účastníkem správního řízení. Rozhodnutím o 7. změně integrovaného povolení
pak mj. stanovil emisní stropy TZL na rok 2014 ve výši 524 t/rok, na rok 2015 – 2018 ve výši
324 t/rok, na rok 2019 ve výši 254 t/rok (…). V odůvodnění poukázal na podklady připojené
k žádosti, konstatoval, že ohlášená změna v provozu zařízení je důsledkem změny paliva
spočívající ve zvýšení jeho kvality (vyšší výhřevnost) spojené s výrazným snížením emisí oxidu
siřičitého a oxidů dusíku, ovšem se zvýšenou produkcí TZL, což celkově vyhodnotil jako kladný
vliv na zatížení ovzduší. K připomínkám uplatněným v řízení žalobcem uzavřel, že se nejedná
o podstatnou změnu ve smyslu zákona o integrované prevenci. Žalobce rozhodnutí napadl
odvoláním namítajícím nedostatky procesní i věcné.
37) Žalovaný argumentaci odvolacího rozhodnutí soustředil na posouzení, zda se jedná
o podstatnou změnu ve smyslu zákona o integrované prevenci, a dospěl k závěru, že tomu
tak není. Výslovně konstatoval, že změna sama o sobě nedosahuje prahových hodnot uvedených
v příloze č. 1 zákona o integrované prevenci, nejde ani o změnu v zařízení k tepelnému
zpracování odpadu, ani o změnu zahrnující výjimku z úrovní emisí spojených s nejlepšími
dostupnými technikami nebo vyplývající z výsledků přezkumu závazných podmínek
integrovaného povolení. K tomu konstatoval závěr rozptylové studie o nevýznamném vlivu
změny paliva na množství emisí TZL i na zatížení daného území a dále poukázal na kladná
vyjádření Krajské hygienické stanic Pardubického kraje i České inspekce životního prostředí.
Ve vztahu k úrovním emisí spojených s nejlepšími dostupnými technikami uvedl, že na spalovací
zařízení daného typu se vztahují zvláštní ustanovení kapitoly 3 Směrnice, podle nichž se upravují
Přechodné národní plány snižování emisí. Ten v České republice dosud není v platnosti,
přičemž specifické emisní limity budou v platnosti až od 1. 1. 2016. Vyvrátil rovněž, že by změna
byla důsledkem přezkumu podmínek integrovaného povolení. Žalovaný sice vytkl krajskému
úřadu určité nepřesnosti, neshledal v nich však důvod ke zrušení prvostupňového rozhodnutí.
K emisím benzo(a)pyrenu uvedl, že elektrárna není považována za zdroj jeho emisí.
K možnosti výměny emisních stropů uvedl, že k takovému postupu postačí, že jsou
provozovatelé zařazeni ministerstvem do Přechodného národního plánu již při jeho tvorbě;
podmínkou užití postupu tedy není schválení plánu.
38) Při posouzení správnosti právního názoru vysloveného krajským soudem je třeba
vycházet z následující právní úpravy.
39) Řízení o změně integrovaného povolení upravuje §19a zákona o integrované prevenci.
Podle §19a odst. 4 cit. zákona „(n)ejedná-li se podle závěru úřadu o podstatnou změnu zařízení,
jsou účastníky řízení o změně integrovaného povolení zahájeného podle odstavce 2 nebo 3
subjekty uvedené v §7 odst. 1 písm. a) a b) a v §7 odst. 2 “. Ustanovení §7 cit. zákona upravuje
okruh účastníků řízení o vydání integrovaného povolení, občanská sdružení jimi jsou podle
odst. 1 písm. e), pokud předmětem jejich činnosti je prosazování a ochrana profesních zájmů
nebo veřejných zájmů podle zvláštních právních předpisů a pokud se jako účastníci písemně
přihlásila úřadu do 8 dnů ode dne zveřejnění stručného shrnutí údajů ze žádosti podle §8.
Občanská sdružení (spolky) při splnění podmínek jsou tedy účastníkem řízení o vydání povolení
o integrované prevenci vždy, účastníkem řízení o změně integrovaného povolení pouze
v případě, jedná-li se o podstatnou změnu.
40) Podstatnou změnou podle §2 písm. i) zákona o integrované prevenci se rozumí změna
v užívání, způsobu provozu nebo rozsahu zařízení, která může mít významné nepříznivé účinky
na lidské zdraví nebo životní prostředí; za podstatnou změnu se vždy považuje podle bodu 1.
tohoto ustanovení změna v užívání, způsobu provozu nebo rozsahu zařízení, pokud sama o sobě
dosahuje prahových hodnot uvedených v příloze č. 1 k tomuto zákonu (tj. spalování paliv
v zařízeních o celkovém jmenovitém tepelném příkonu 50 MW nebo více). Podle bodu 3. téhož
ustanovení je podstatnou změnou změna v užívání, způsobu provozu nebo rozsahu zařízení,
která zahrnuje výjimku z úrovní emisí spojených s nejlepšími dostupnými technikami
(§14 odst. 5) nebo vyplývá z výsledků přezkumu závazných podmínek integrovaného povolení
provedeného na základě §18 odst. 2 písm. d).
41) Krajský soud posuzoval podmínky účastenství žalobce ve správním řízení pohledem dvou
ze žaloby plynoucích směrů: jednak zda se jedná o podstatnou změnu, protože dosahuje
prahových hodnot, jednak zda účastenství neplyne z výjimky z úrovní emisí spojených
s nejlepšími dostupnými technikami. K poznámce stěžovatele a žalovaného, že žalobci
byla umožněna účast v řízení před prvostupnovým správním orgánem, je třeba předně uvést,
že účastí v prvostupňovém řízení nejsou práva účastníka řízení plně konzumována. Účastník
řízení má totiž právo i na to, aby jeho věcně pojaté odvolací námitky byly projednány
v odvolacím řízení ve smyslu §89 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád; to se nestalo.
42) Nejprve kasační soud posoudil účastenství plynoucí z podstatné změny integrovaného
povolení ve smyslu §2 písm. i) bod 1 zákona o integrované prevenci. K citovanému
ustanovení zákona lze doplnit, že podmínka podstatné změny, tak jak je v něm upravena, plyne
i z čl. 20 odst. 3 Směrnice - za podstatnou se považuje každá změna povahy, funkce
či rozsahu zařízení, pokud sama o osobě dosahuje kapacitních hodnot stanovených v příloze I.
(tj. pro případ spalování paliv v zařízeních o celkovém jmenovitém tepelném příkonu 50 MW
nebo více).
43) Důležité pro posouzení této podmínky jsou i právní názory již Nejvyšším správním
soudem vyslovené v obdobných případech. Na specialitu ustanovení o účastnících v zákoně
o integrované prevenci poukázal rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2011,
č. j. 1 As 43/2011 - 53. V rozsudku ze dne 12. 2. 2015, č. j. 9 As 152/2014 - 43, tento soud
vyslovil, že „(p)ři výkladu tohoto ustanovení je nutné vycházet také ze smyslu a účelu zákona o integrované
prevenci, kterým je dosáhnutí vysoké úrovně ochrany životního prostředí jako celku uplatněním integrované
prevence a omezování znečištění. Jedním z principů práva životního prostředí, jehož je integrovaná prevence
součástí, je princip účasti jednotlivce i veřejnosti na rozhodování o životním prostředí.“ Dále zde Nejvyšší
správní soud vyslovil, že prahových hodnot uvedených v příloze č. 1 zákona o integrované
prevenci musí sama o sobě dosahovat oznámená změna. V rozsudku ze dne 3. 12. 2015,
č. j. 9 As 113/2015 - 42, pak Nejvyšší správní soud uvedl, že „(z)měna v provozu zařízení
nebo rozšíření provozu zařízení se vždy považují za podstatné, když změna nebo rozšíření samy o sobě překračují
prahové hodnoty uvedené v příloze č. 1 k tomuto zákonu“, což dále specifikoval tak, že se nejedná pouze
o změny, které spočívají ve změně či rozšíření technologie či výrobní kapacity, a že změnou
provozu je i změna ve způsobu provozu. Z toho lze pro daný případ dovodit závěr, že změnu
kvality paliva, která se odrazí v prahových hodnotách emisí, lze považovat za skutečnost,
která se projeví v provozu daného zařízení a je také příčinou nutnosti změny integrovaného
povolení.
44) Krajský soud zaujal názor, že pro posouzení významu změny je v daném případě
podstatná skutečnost, že žadatel přešel z útlumového režimu do plného provozu a dále
že současně změnil kvalitu paliva, což mělo vliv na množství emisí škodlivých látek (s. 9 rozsudku
krajského soudu).
45) V tom s ním nelze plně souhlasit. Předmětem řízení byla změna integrovaného povolení.
Pro určení, zda se jedná o změnu podstatnou či nikoliv, je rozhodující, zda tato změna sama
o sobě dosahuje prahových hodnot či nikoliv. Změna integrovaného povolení spočívá ve změně
podmínek provozu a ve stanovení nových hodnot. Existuje zde předchozí integrované povolení,
které žadatel požaduje změnit. Rozhodná je kvantita a kvalita této změny, bez ohledu
na skutečnost, zda předchozí povolení bylo v plné míře čerpáno či nikoliv. Hodnoty plynoucí
z předchozího integrovaného povolení byly určeny v řízení o předchozí změně integrovaného
povolení. Pokud ta nestála na útlumu provozu, nemá skutečnost útlumu provozu a nynějšího
přechodu z něho na plný provoz pro stávající řízení význam. Jiný závěr nelze dovodit
ani z krajským i kasačním soudem výše citovaného rozsudku tohoto soudu
sp. zn. 9 As 152/2014.
46) Stěžovateli tedy lze přisvědčit v názoru, že krajský soud měl vzít za základ své úvahy
hodnoty plynoucí z předchozího integrovaného povolení a zabývat se rozsahem změny,
která byla požadována; to neučinil. Stejně tak při argumentaci rozptylovou studií a dalšími
podklady vycházel z porovnání údajů o skutečných emisích dosahovaných při „spíše útlumovém“
provozu předchozího vlastníka, konkrétně jsou porovnávány skutečné údaje o emisích škodlivých
látek v roce 2012 a zčásti roku 2013, tedy byly brány v úvahu skutečné emise spojené
s omezeným provozem a dříve užívaným palivem a tyto byly porovnávány s emisním zatížením
plynoucím ze dvou skutečností - plným provozem a změněným palivem charakterizovaným větší
výhřevností spojenou s výrazným vlivem na množství emisí, a tím i vlivem na zatížení ovzduší.
K tomu je třeba připomenout, že účelem rozptylové studie nebylo kvantitativní vyjádření
požadované změny oproti předchozímu integrovanému povolení, ale vyjádření zatížení emisemi
v důsledku změny paliva. Rozptylová studie z července 2014 ani z února 2015 nijak nepracuje
s hodnotami plynoucími z předchozího povolení, ale změnou stávajícího a požadovaného
zatížení emisemi. To má jistě význam pro posouzení únosnosti předpokládaného zatížení
v daném území. Vyhodnocení, zda se jedná o změnu podstatnou, či nikoliv, však musí pracovat
s předchozím povolením jako se vstupním údajem. Pokud tedy žalovaný a krajský soud
posuzovali, o jakou změnu se jedná, bylo třeba, aby toto srovnání provedli; to neučinili.
47) Nejvyšší správní soud proto nepřisvědčil závěru krajského soudu, že se jedná
o podstatnou změnu ve smyslu §2 písm. i) bodu 1 zákona o integrované prevenci proto,
že přechod z útlumového režimu a změna paliva vyvolá emise přesahující limity stanovené
v příloze č. 1 zákona o integrované prevenci. Krajský soud vůbec nehodnotil, zda těchto hodnot
dosahuje změna sama o sobě, tedy nezohlednil rozdíl mezi předchozím a požadovaným
integrovaným povolením. Proto i závěr krajského soudu o vlivu emisí benzo(a)pyrenu
na výsledné emise TZL je z daného hlediska předčasný.
48) Nejvyšší správní soud tak činí dílčí závěr, že podmínky podstatné změny podle
§2 písm. i) bodu 1 zákona o integrované prevenci byly posuzovány z nesprávných hledisek,
a tedy neúplně; nelze přisvědčit názoru, že byly prokázány.
49) Druhým posuzovaným důvodem, který by mohl zakládat účast žalobce na řízení, je podle
§2 písm. i) bod 3 zákona o integrované prevenci také změna zahrnující výjimku z úrovní emisí
spojených s nejlepšími dostupnými technikami (§14 odst. 5). Podle §14 odst. 4 zákona
o integrované prevenci úřad stanoví emisní limity tak, aby za běžných provozních podmínek
emise nepřekročily úroveň spojenou s nejlepšími dostupnými technikami, jak jsou stanoveny
v rozhodnutích o závěrech o nejlepších dostupných technikách, přičemž podle odst. 5 téhož
ustanovení lze stanovit mírnější emisní limity, pokud provozovatel prokáže splnění hledisek
tam stanovených za situace neúměrných nákladů k dosažení výsledků spojených s nejlepšími
dostupnými technikami.
50) Žalovaný v žalobou napadeném rozhodnutí vycházel z toho, že ohlášenou změnu nelze
konfrontovat s ustanovením §14 odst. 5 zákona o integrované prevenci, neboť na spalovací
zařízení tohoto typu se vztahují zvláštní ustanovení kapitoly III Směrnice. To konstatoval
na s. 12 rozsudku i krajský soud. Neaplikace ustanovení §14 odst. 5 zákona o integrované
prevenci je stěžovatelem spojena s existencí Přechodného národního plánu. Ten se ovšem podle
§37 zákona o ochraně ovzduší vztahuje na období od 1. ledna 2016 do 20. června 2020.
To rovněž konstatoval krajský soud a připojil zjištění o době přijetí a vyhlášení tohoto plánu.
Krajskému soudu tak lze přisvědčit, že skutečnosti plynoucí z tohoto plánu či z jeho přípravy
nejsou pro rozhodnutí jim předcházející podstatné. Stěžovatel ovšem dále tvrdí, že neměly
být brány v úvahu hodnoty plynoucí z BREF z roku 2006, neboť Směrnice byla co do hodnot
transponována přílohou č. 2 vyhlášky č. 415/2012 Sb. Tato příloha (část I) upravuje specifické
emisní limity pro spalovací stacionární zdroje o celkovém jmenovitém tepelném příkonu 50 MW
a vyšším. Krajský soud se zabýval vztahem těchto limitů a hodnot plynoucích z referenčních
dokumentů BREF, přičemž připustil aplikaci §14 odst. 5 zákona o integrované prevenci právě
jako „podpůrné orientační vodítko“ pro posouzení, zda se v daném případě jednalo o podstatnou
změnu, či nikoliv. Vzhledem k tomu, že žalovaný ve svém rozhodnutí argumentoval vztahem
k Přechodnému národnímu plánu, aniž to bylo na místě, pak je třeba krajskému soudu přisvědčit,
že jeho hodnocení podmínek účastenství žalobce z tohoto hlediska neobstojí. Názor žalovaného,
že nemohlo jít o výjimku tam, kde se jednalo o zachování stávajících hodnot, pak neobstojí
přinejmenším ve vztahu k požadavku zvýšení emisního limitu TZL na rok 2014. Pokud
jde o ostatní období, opět chybí srovnání s hodnotami předchozího povolení, což postrádá
jak rozsudek krajského soudu, tak i rozhodnutí žalovaného.
51) Kasační námitka nesprávného právního posouzení podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
je tedy zčásti důvodná, zčásti nedůvodná; důvody pro zrušení rozhodnutí žalovaného ovšem,
byť v jiné míře, dány byly.
IV. Závěr
52) Nejvyšší správní soud za dané situace vážil, zda je na místě rozsudek krajského soudu
zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první s. ř. s.). Při posouzení vycházel
ze skutečnosti, že podstatou sporu je účastenství ve správním řízení, které dosud probíhá,
a v němž dokonce již žalovaný reagoval na zrušení svého rozhodnutí krajským soudem vydáním
nového druhostupňového rozhodnutí dne 26. 5. 2016 (č. j. 545/550/16-Mor 21734/ENV/16),
jímž žalobcovo odvolání věcně projednal a prvostupňové rozhodnutí zrušil a věc vrátil k novému
projednání a rozhodnutí. Za této situace by zrušení a vrácení věci krajskému soudu k novému
projednání, z něhož byl vzešel nový rozsudek se stejným výrokem a s částečně odlišnými důvody,
bylo nevhodné. Kasační soud zde vycházel z obdobného rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 14. 12. 2009, č. j. 5 Afs 104/2008 - 66.
53) Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost podle §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. zamítl.
54) Nejvyšší správní soud za situace věcného rozhodnutí o kasační stížnosti již nerozhodoval
o návrhu stěžovatele na přiznání odkladného účinku.
55) Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1 věta první s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník,
který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně
vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Neúspěšný stěžovatel právo na náhradu
nákladů řízení nemá. Žalobce měl ve věci úspěch, žádné náklady řízení ovšem nevyčíslil
a ze spisu neplyne, že by při podání svého vyjádření ke kasační stížnosti byl zastoupen
nebo že by mu vznikly jiné výdaje spojené s tímto podáním. Žalovaný rovněž nevyčíslil žádné
náklady řízení. Proto soud rozhodl, že stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení a žalobci
a žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. září 2016
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu