ECLI:CZ:NSS:2015:2.AS.97.2015:55
sp. zn. 2 As 97/2015 - 55
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci navrhovatele: Ing. J. L.,
zastoupen JUDr. Tomášem Vymazalem, advokátem se sídlem Olomouc, Wellnerova 1322/3C,
proti odpůrci: Statutární město Olomouc, se sídlem Olomouc, Horní náměstí č. p. 583,
zastoupenému JUDr. Petrem Ritterem, advokátem se sídlem Olomouc, Riegrova 12, o návrhu na
zrušení části opatření obecné povahy – Územního plánu Olomouce vydaného Zastupitelstvem
města Olomouce usnesením dne 15. 9. 2014, č. 1/2004, v řízení o kasační stížnosti navrhovatele
proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 19. 2. 2015, č. j. 79 A 8/2014 – 69,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 19. 2. 2015, č. j. 79 A 8/2014 – 69,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se navrhovatel jako stěžovatel domáhá zrušení shora
nadepsaného rozsudku Krajského soudu v Ostravě, jímž byl zamítnut jeho návrh na zrušení
opatření obecné povahy – územního plánu Olomouce vydaného Zastupitelstvem Olomouce
usnesením ze dne 15. 9. 2014, č. 1/2014 (dále též jen „územní plán Olomouce,“ nebo „územní
plán“). Tímto návrhem brojil stěžovatel proti části územního plánu Olomouce týkající se plochy
č. 13/045Z a plochy č. 13/156Z ve vztahu k pozemku parc. č. 533/27, jenž je v jeho vlastnictví,
jakož i ve vztahu k dalším pozemkům v jeho vlastnictví, a to parc. č. 555/3 a 555/2,
vše v katastrálním území Slavonín. Územním plánem Olomouce je přímo dotčen pozemek
parc. č. 533/27 tak, že na jeho jižní části je vymezeno veřejné prostranství určené plochou
13/156Z a na jeho severní části je vymezena smíšená plocha obytná 13/045Z. Další uvedené
pozemky stěžovatele včetně stavby stěžovatelova rodinného domu se nacházejí v bezprostředním
sousedství uvedených ploch a jsou jimi také, byť nepřímo, dotčeny. Navrhovatel se cítil
uvedeným územním plánem dotčen na svém vlastnickém právu jakož i na právu na ochranu
zdraví a na příznivé životní prostředí. Vlastnické právo stěžovatele bylo dle jeho názoru omezeno
nedovoleným způsobem, neboť pro takové omezení nebyl dán veřejný zájem. Dle původního
územního plánu byl předmětný pozemek parc. č. 533/27 součástí zastavitelného území
ve funkční ploše s označením 1609 – BON (bydlení městské všeobecné - nízkopodlažní). Plocha
sloužila pro bydlení individuálního i hromadného charakteru a výjimečně bylo přípustné
i oplocení pozemku. Podle stěžovatele bylo možno tento pozemek využít jako stavební či jej
jiným vhodným způsobem využít pro bydlení. S tímto vědomím jej v roce 2006 pořídil do svého
vlastnictví.
Krajský soud stěžovatelovým námitkám nepřisvědčil. Prvně stěžovateli objasnil,
že z žádného právního předpisu nelze dovodit závaznost obsahu stávajícího územního plánu
ve vztahu k územnímu plánu budoucímu. V posuzované věci navíc nastala zásadní změna
legislativy v podobě nového stavebního zákona, zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „stavební zákon,“ s účinností
k 1. 7. 2006, jenž zejména v oblasti územního plánování přinesl zcela jiné, a to detailnější
a propracovanější pojetí, které se muselo projevit i při tvorbě nového územního plánu. Změna
zařazení pozemku stěžovatele z funkční plochy 1609 – BON do funkční plochy veřejného
prostranství byla odůvodněna územní studií Slavonín – sever vypracovanou v roce 2006, která
se stala územně plánovacím podkladem územního plánu Olomouce (viz §30 stavebního zákona).
Tím byl také vymezen veřejný zájem na využití dotčeného pozemku pro veřejné účely. Krajský
soud se vyjádřil také k tvrzenému legitimnímu očekávání stěžovatele, když ohledně potenciálních
právních nároků na realizaci soukromých zájmů odkázal na rozsudek Nejvyššího správního
soudu sp. zn. 1 Ao 2/2011. Ačkoli územní studie není sama o sobě závazná, představuje
nepochybně cíl nebo úkol, k němuž územní plánování směřuje a s jehož realizací lze v budoucnu
počítat. Krajský soud uvedl, že souhlasí s odpůrcem, že bylo v zájmu stěžovatele,
pořizoval-li si pozemek s konkrétním záměrem, aby si pečlivě ověřil, zda z hlediska veřejných
zájmů a záměrů v dané lokalitě bude s to svoji soukromou představu realizovat.
Krajský soud neakceptoval ani argumentaci ohledně nedostatečného způsobu vypořádání
námitky stěžovatele ze dne 4. 4. 2014. Krajský soud předeslal, že k prvnímu veřejnému
projednání návrhu územního plánu došlo v termínu od 18. 1. do 12. 3. 2013, přičemž
dne 5. 3. 2013 proběhlo veřejné projednání s odborným výkladem projektanta. Stěžovatel v této
fázi nevyužil sedmidenní lhůty k podání námitek. V důsledku uplatnění námitek a připomínek
jiných subjektů byla provedena úprava původního návrhu územního plánu a následně byl územní
plán v rozsahu těchto úprav projednán v termínu od 3. 3. 2014 do 10. 4. 2014. Teprve na základě
tohoto projednání uplatnil stěžovatel svoji námitku ze dne 4. 4. 2014, která však obsahově
nesměřovala k provedeným úpravám. Jednalo se tak o námitku uplatněnou opožděně. Vzhledem
k opožděnosti námitky pak odpůrce nemusel tuto námitku vůbec věcně vypořádat, a pokud tak
učinil, učinil tak nad rámec svých povinností. Pokud se tedy nevypořádal s celou námitkou,
resp. zejména s variantními řešeními navrženými stěžovatelem, nešlo o porušení
ust. §68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen
„správní řád,“ neboť k jejich vypořádání nebyl odpůrce povinen.
Ohledně námitky porušení zásady proporcionality zásahu do vlastnického práva
stěžovatele krajský soud poukázal na to, že soud je oprávněn zkoumat proporcionalitu řešení
pouze v případě, že se k ní již vyjádřil odpůrce v procesu přípravy opatření obecné povahy.
Vzhledem k tomu, že stěžovatel uplatnil svou námitku opožděně, sám se zbavil možnosti
přezkumu této otázky. Stejně tak krajský soud posoudil námitky ohledně zvýšení škodlivých imisí
nebo ohledně nezákonnosti veřejné vyhlášky datované dnem 12. 9. 2014, neboť byly prvně
vzneseny až v soudním návrhu, a proto neslučitelné s právní úpravou přezkumu opatření obecné
povahy; soud se jimi proto nezabýval.
Krajský soud konečně nepřisvědčil ani námitce, že měl odpůrce zohlednit vydání
územního rozhodnutí ze dne 20. 1. 2014, č. 11/2014, na umístění oplocení pozemku
parc. č. 533/27, neboť toto rozhodnutí nikdy nenabylo právní moci, když bylo zrušeno ještě
před vydáním územního plánu.
Stěžovatel napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodů podle
§103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů, dále jen s. ř. s.
Stěžovatel se domnívá, že krajský soud nedostatečně odůvodnil své rozhodnutí ve smyslu
tvrzené procesní pasivity stěžovatele v řízení předcházejícím vydání územního plánu.
Jeho rozhodnutí je navíc v rozporu s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu. Ačkoli
soud odkázal na rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního sodu ze dne 16. 11. 2010,
č. j. 1 Ao 2/2010 – 116, nepostupoval v souladu s jeho závěry, čímž byl narušen mj. princip
právní jistoty a porušeno právo stěžovatele na spravedlivý proces. K podpoře svých tvrzení
stěžovatel odkázal také na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 11. 2014,
č. j. 4 As 141/2014 – 39.
Stěžovatel se dále domnívá, že se krajský soud nedostatečně vypořádal s jeho námitkou
ohledně zkrácení jeho vlastnického práva k pozemku parc. č. 533/27 v k. ú. Slavonín v důsledku
přijetí územního plánu. Stěžovatel nesouhlasí ani s argumentem, že změna funkčního využití
pozemku byla odůvodněna územní studií z roku 2006, která navíc není závaznou územně
plánovací dokumentací. Takové odůvodnění má obsahovat právě územní plán, který je závazným
dokumentem, jenž představuje závažný zásah do práv vlastníků. V nyní projednávané věci však
k odůvodnění zásadní změny funkčního využití pozemku stěžovatele v územním plánu nedošlo.
Stěžovatel poukazuje dále na rozsudek ze dne 6. 4. 2011, č. j. 9 Ao 1/2011 – 96, v němž byla
řešena otázka dostatečné konkretizace veřejného zájmu s výsledkem, že jeho pouhá deklarace
není dostatečná. Krajský soud tuto otázku vypořádal pouze tak, že odůvodnění požadavku
veřejného zájmu nalezneme v územní studii z roku 2006, ale už neuvádí konkrétní formulaci,
která by měla přesvědčit o oprávněnosti tohoto závěru. V územním plánu tedy schází
odůvodnění veřejného zájmu a tato otázka byla nesprávně odůvodněna rovněž krajským soudem.
I s ohledem na judikaturu Nejvyššího správního soudu se stěžovatel domnívá, že tak zásadní
změna funkčního využití pozemku měla být v odůvodnění územního plánu
důkladně vyargumentována, což se nestalo. Nedostatek rozhodovacích důvodů tak
způsobuje nepřezkoumatelnost územního plánu (srov. rozsudek ze dne 16. 12. 2008,
č. j. 1 Ao 3/2008 - 136). Stěžovatel se dále domnívá, že tato vada představuje také rozpor
s §18 a §19 stavebního zákona. Krajský soud tedy vůbec neodůvodnil, proč považoval územní
plán za přijatý v souladu se zákonem, aniž by reagoval na námitku ohledně nedodržení
kogentních ustanovení stavebního zákona.
Stěžovatel spatřuje nedostatek odůvodnění rozsudku krajského soudu také v tom,
že se pouze zcela okrajově zabýval jeho námitkami stran zkrácení práva na ochranu zdraví
a práva na příznivé životní prostředí. Stěžovatel se domnívá, že se soud měl jeho námitkami
zabývat, a nikoliv je odmítnout pouze proto, že nebyly vzneseny během přípravy územního
plánu, neboť se jedná o zásah do soukromého zájmu stěžovatele.
Pokud jde o tvrzení nedostatečného vypořádání námitky stěžovatele ze dne 4. 4. 2014
odpůrcem v odůvodnění územního plánu, stěžovatel setrvává na svém názoru, že judikatura
Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 Ao 3/2011 a sp. zn. 1 Ao 5/2010, jež byla uplatněna
v návrhu na zrušení opatření obecné povahy, se na danou věc vztahuje. Stěžovatel je toho
názoru, že předmětná námitka byla uplatněna řádně, v zákonem stanovené lhůtě a odpůrce
se s ní měl řádně vypořádat. Je evidentní, že ani odpůrce nepovažoval námitku za lichou, neboť
se k ní vyjádřil, ačkoli ne dostatečně. Stěžovatel v námitce uplatnil také dvě možné varianty řešení;
k těm se však odpůrce vyjádřil pouze tak, že považoval za správné pouze jím navrhované řešení,
aniž by své tvrzení jakkoli zdůvodnil. Opožděnost předmětné námitky byla odpůrcem
prezentována až v jeho replice v průběhu řízení před krajským soudem a krajský soud proto
neměl tuto argumentaci připustit.
Pokud jde o posouzení námitky ohledně proporcionality přijatého řešení, soud
k ní nepřihlédl, neboť stěžovatel dle jeho názoru řádně a včas neuplatnil v řízení svou námitku.
S tímto závěrem stěžovatel nesouhlasí. Stěžovatel má za to, že proporcionalita zásahu
do vlastnického práva opatřením obecné povahy má určité meze, jimiž je např. přiměřenost
zvolené regulace s ohledem na rozumné uspořádání vztahů v území, sledování stanoveného cíle
a možnost jeho dosažení jinak. Stěžovatel poukazuje na to, že pokud má dojít k upřednostnění
veřejného zájmu před zájmem soukromým, má se tak dít tak, aby byl konkrétní soukromý zájem
narušen v co nejmenší možné míře, tj. aby nedošlo k porušení principu minimalizace zásahů
(rozsudek ze dne 4. 8. 2010, č. j. 4 Ao 3/2010 - 54). Stěžovatel v návrhu na zrušení územního
plánu poukazoval na algoritmus přezkumu opatření obecné povahy v logicky na sebe
navazujících pěti krocích podle rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 95, a není
mu zřejmé, proč se soud prvně zabýval otázkou proporcionality. Stěžovatel poukazuje také
na rozsudek zdejšího soudu ze dne 15. 10. 2013, č. j. 1 Aos 5/2013 – 45, z nějž plyne, že je to
odpůrce, kdo nese odpovědnost za dodržení požadavku proporcionality zvoleného řešení, a není
to vlastník dotčené nemovitosti, kdo by měl prokazovat, že zásah je neproporcionální nebo
nesleduje veřejný zájem. V odůvodnění územního plánu však takovéto posouzení chybí.
Soud se ve svém rozsudku dále nezabýval konkrétnějším rozborem zbývajících kroků,
přičemž vyjádření ke krokům 1. a 2. zcela absentuje. Stěžovatel zdůrazňuje, že nebyl nečinný
ve smyslu judikatury Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek ze dne 18. 11. 2009,
sp. zn. 9 Ao 2/2009) ani ve smyslu tvrzení krajského soudu. Z judikatury navíc plyne, že procesní
pasivita a priori neznamená neúspěch soudního přezkumu (rozsudek ze dne 16. 11. 2010,
č. j. 1 Ao 2/2010 – 116, resp. nález Ústavního soudu ze dne 9. 12. 2013, sp. zn. I. ÚS 1472/12).
Poněvadž se krajský soud nezabýval stěžovatelem namítaným rozporem územního plánu
s kogentními normami (§101d odst. 2 s. ř. s.), zatížil svůj rozsudek vadou nepřezkoumatelnosti.
Stěžovatel nesouhlasí ani s posouzením své námitky ohledně nesrozumitelnosti veřejné
vyhlášky datované dne 12. 9. 2014, jíž bylo oznámeno vydání územního plánu dne 15. 9. 2014,
jako nového návrhového bodu, se kterým se krajský soud proto nevypořádal. Stěžovatel již
v uplatněné námitce jednoznačně namítal nezákonnost přijetí územního plánu, které tuto
námitku implicitně obsahuje.
Stěžovatel soudu vytýká také formální pochybení v úvodu odůvodnění napadeného
rozsudku, v němž uvedl, že se stěžovatel domáhal zrušení opatření obecné povahy, ačkoli
se domáhal jeho zrušení pouze v části.
Stěžovatel závěrem poukazuje na skutečnost, že pozemek parc. č. 533/27 nebyl ani
před přijetím územního plánu v nezastavitelném území, jak to tvrdil odpůrce v odůvodnění
územního plánu (ve vypořádání jeho námitky), nýbrž byl součástí zastavitelného území
s funkčním využitím bydlení městské všeobecné (nízkopodlažní). Z odůvodnění územního plánu
vůbec neplyne, proč si odpůrce vybral právě stěžovatelův pozemek, kde zřídí veřejné
prostranství, když zásah do jeho vlastnického práva je výrazně vyšší, než kdyby to učinil u jiného
pozemku (např. jak to stěžovatel navrhl). Důvod změny funkčního využití pozemku však musí
být seznatelný právě z územního plánu. S ohledem na absenci řádného odůvodnění má stěžovatel
za to, že územní plán je ve vztahu k této části nepřezkoumatelný.
Stěžovatel konečně nesouhlasí ani s posouzením významu územního rozhodnutí ze dne
20. 1. 2014, č. 11/2014, na umístění oplocení pozemku parc. č. 533/277, které bylo zrušeno
pouze v důsledku přijetí územního plánu. Stěžovatel popsal genezi dalších rozhodnutí v této věci,
v nichž docházelo k určitým vadám, přičemž Nejvyššímu správnímu soudu předložil rozhodnutí
Krajského úřadu Olomouckého kraje ze dne 14. 4. 2015, č. j. KUOK 31011/2015, jímž bylo
zrušeno prvostupňové rozhodnutí pro jeho nepřezkoumatelnost a jímž chce poukázat na řadu
pochybení správních orgánů v jeho věci.
S ohledem na vše uvedené navrhuje stěžovatel rozsudek krajského soudu zrušit a věc
mu vrátit k dalšímu řízení, příp. rozhodnout podle §110 odst. 2 písm. b) s. ř. s. a zrušit rovněž
územní plán v části grafického a textového vymezení veřejného prostranství plochy 13/156Z
týkající se pozemků parc. č. 533/27, 555/2 a 555/3.
Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti setrval na své argumentaci prezentované
v předchozím řízení. Odkázal také na svá vyjádření učiněná v řízení před krajským soudem
a na jeho rozhodnutí a navrhl kasační stížnost zamítnout.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas, jde
o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, a stěžovatel je zastoupen advokátem.
Kasační stížnost je tedy přípustná.
Důvodnost kasační stížnosti pak zdejší soud posoudil v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání
za podmínek vyplývajících z ustanovení §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
Kasační stížnost je důvodná.
Pro nyní projednávanou věc je podstatné, že krajský soud považoval za zcela zásadní
procesní pasivitu stěžovatele, resp. skutečnost, že při (prvním) projednávání návrhu územního
plánu včas a řádně neuplatnil námitky. Právě z tohoto důvodu se krajský soud nezabýval zejména
proporcionalitou řešení schváleného územním plánem, dle kterého je pozemek parc. č. 533/27
z větší části přeřazen z funkčního využití bydlení městské všeobecné – nízkopodlažní
do funkčního využití veřejné prostranství. Krajský soud se ze stejného důvodu nezabýval
ani tvrzeným zásahem do vlastnického práva, resp. do práva na příznivé životní prostředí.
Namítanou absenci odůvodnění veřejného zájmu pro toto přeřazení krajský soud neshledal,
když za dostatečné považoval zdůvodnění veřejného zájmu odkazem na územní studii
Slavonín - sever z roku 2006.
Stěžovatel v kasační stížnosti na více místech uplatnil námitku nepřezkoumatelnosti
rozsudku krajského soudu pro nedostatek důvodů. Touto námitkou se Nejvyšší správní soud
zabýval nejdříve, neboť pouze u přezkoumatelného rozhodnutí lze zpravidla vážit důvodnost
konkrétních kasačních námitek. Vady naplňující kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
je navíc Nejvyšší správní soud povinen zkoumat i bez návrhu (§109 odst. 4 věta
za středníkem s. ř. s.). K nepřezkoumatelnosti rozsudku pro nedostatek důvodů se zdejší soud
vyjádřil např. v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, publikovaném
pod č. 133/2004 Sb. NSS (všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná
na stránkách www.nssoud.cz), v němž uvedl, že „[n]edostatkem důvodů pak nelze rozumět dílčí
nedostatky odůvodnění soudního rozhodnutí, ale pouze nedostatek důvodů skutkových. Skutkovými důvody,
pro jejichž nedostatek je možno rozhodnutí soudu zrušit pro nepřezkoumatelnost, budou takové vady skutkových
zjištění, která utvářejí rozhodovací důvody, typicky tedy tam, kde soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti
v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem anebo tam, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké
důkazy v řízení byly provedeny.“ Obdobně se Nejvyšší správní soud vyslovil i v rozsudku ze dne
4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 – 130 (publ. pod č. 244/2004 Sb. NSS), či v rozsudku ze dne
12. 12. 2003, č. j. 2 Ads 33/2003 – 78 (publ. pod č. 523/2005 Sb. NSS). Nepřezkoumatelným
judikatura shledává i rozhodnutí, v němž krajský soud opomene přezkoumat byť jen jednu
ze žalobních námitek (srov. rozsudek ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73, nebo ze dne
8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 – 74). V rozsudku ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 – 44,
zdejší soud uvedl, že „[n]ení-li z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud
nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka
považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, nutno pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zejména tehdy, jde li o právní argumentaci, na níž je postaven
základ žaloby. Soud, který se vypořádává s takovou argumentací, ji nemůže jen pro nesprávnost odmítnout,
ale musí také uvést, v čem konkrétně její nesprávnost spočívá.“
V nyní posuzované věci Nejvyšší správní soud nalezl právě tuto vadu napadeného
rozsudku, jelikož krajský soud nevypořádal veškeré žalobní námitky (návrhové body) stěžovatele.
Nutno podotknout, že této vady se dopustil krajský soud vědomě zejména proto, že závěry
zdejšího soudu obsažené v relevantní judikatuře (viz dále) nesprávně aplikoval na posuzovaný
případ.
Krajský soud totiž s poukazem na závěry Nejvyššího správního soudu např. v rozsudcích
ze dne 7. 10. 2011, č. j. 6 Ao 5/2011, resp. ze dne 23. 9. 2013, č. j. 8 Aos 2/2012 – 59, dovodil,
že námitky uplatněné v procesu přijímání územního plánu jsou zásadní pro možnost soudního
přezkumu proporcionality přijatého řešení. Pokud námitky stěžovatel neuplatnil, ač mohl, soudní
přezkum je limitován na posouzení nedostatků zákonných náležitostí územního plánu, resp. jeho
souladu s právními předpisy.
Krajský soud se však mýlí. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozhodnutí
ze dne 16. 11. 2010, 1 Ao 2/2010 – 116, posuzoval, ve které z přezkumných fází pětikrokového
algoritmu přezkumu opatření obecné povahy (jak se v judikatuře Nejvyššího správního soudu
podle právního stavu soudního řádu správního ke dni 31. 12. 2011 ustálil v návaznosti na stěžejní
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98) má a musí být
zohledněna případná pasivita účastníka řízení při podání námitek v průběhu procesu pořizování
opatření obecné povahy. V uvedeném rozhodnutí rozšířený senát dovodil, že „[p]rocesní pasivita
navrhovatele ve fázích správního řízení předcházejícího přijetí opatření obecné povahy může být způsobena faktory
subjektivními i objektivními. Její význam pro úspěšnost žaloby posoudí soud s přihlédnutím ke všem
individuálním okolnostem případu, a to při zkoumání procesního postupu správního orgánu, při hodnocení
případného rozporu opatření obecné povahy s právními předpisy, jakož i při hodnocení přiměřenosti zásahu
do práv a povinností navrhovatele. Přitom je povinen vzít v úvahu práva a povinnosti těch, jimž by zrušení
opatření obecné povahy podle návrhu způsobilo újmu na jejich vlastních právech“ (srovnej II. výrok usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 - 116;
zvýraznění provedeno NSS).
Z uvedeného plyne, že zmíněnou procesní pasivitu navrhovatele je třeba zohledňovat
a vzít v potaz ve třetí, čtvrté a páté fázi pětikrokového přezkumného algoritmu, tedy ve fázi
zkoumání procesního postupu správního orgánu, při hodnocení případného rozporu opatření
obecné povahy s právními předpisy i v rámci hodnocení přiměřenosti zásahu do práv
a povinností navrhovatele. Nejvyšší správní soud neopomněl, že s účinností od 1. 1. 2012 již
řízení o zrušení (části) opatření obecné povahy (§101a a násl. s. ř. s.) neprochází zmíněným
pětikrokovým algoritmem, jelikož krajský soud, který od uvedeného data soudní přezkum
opatření obecné povahy prvotně provádí, je nyní (oproti právnímu stavu do 31. 12. 2011 – srov.
§101d odst. 1 věta druhá s. ř. s. v tomto znění) vázán nejen rozsahem, ale nově i důvody návrhu
(101d odst. 1 s. ř. s.). Přesto však v rámci jednotlivých tvrzených důvodů návrhu (které soudní
řád správní připouští a které v zásadě korespondují hodnotícím kritériím formulovaným
ve zmíněném esenciálním rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98) je třeba také
jednotlivě u každého z nich posoudit význam a vliv pasivity navrhovatele v procesu projednávání
opatření obecné povahy. Takové posouzení v rámci jednotlivých návrhových bodů
(nejde-li pochopitelně o námitky týkající se nedostatku pravomoci a působnosti správního orgánu
k vydání opatření obecné povahy, kde procesní pasivita navrhovatele nemá žádný význam) tedy
nelze neprovést s odůvodněním, že pokud námitky uplatněné teprve v řízení před soudem nebyly
podány již v procesu přijímání opatření obecné povahy, soud se jimi nadále bude zabývat pouze
v omezeném rozsahu při přezkoumání základních zákonných náležitostí přezkoumávaného
opatření obecné povahy, resp. vůbec, jak nesprávně dovodil krajský soud. Nelze jistě nevidět,
že procesní pasivita navrhovatele při projednávání opatření obecné povahy (zde územního plánu)
bezesporu může ovlivnit a zpravidla také významně ovlivní posouzení opodstatněnosti uplatněné
věcné argumentace, kterou navrhovatel brojí proti opatření obecné povahy či jeho části. Ani tak
však není možno striktně odmítnout posouzení této argumentace toliko s poukazem na nepodání
námitek v procesu projednávání opatření obecné povahy. Jednalo by se o nepřípustné zúžení
rozsahu soudního přezkumu, který je konec konců, jak již výše uvedeno, vymezen právě
návrhovými body a důvody v nich uplatněnými (obdobně srov. také rozsudek ze dne 6. 11. 2014,
č. j. 4 As 141/2014 - 39).
V nyní posuzovaném případě je nepochybné, že v rámci uplatněných žalobních námitek
se stěžovatel dovolával mj. nepřiměřenosti zkrácení vlastnického práva k dotčeným pozemkům,
zejména k pozemku parc. č. 533/27, územním plánem Olomouce, s ohledem na zásadu
subsidiarity a minimalizace zásahů do vlastnických práv soukromých osob a dále namítal zkrácení
práva na ochranu zdraví a práva na příznivé životní prostředí. Stěžovatel ve svém návrhu napadl
také rozpor územního plánu s cíli a úkoly územního plánování dle §18 a 19 stavebního zákona,
tedy rozpor s hmotným právem, jakož i nedostatečné odůvodnění souladu územního plánu s cíli
a úkoly územního plánování, nepřezkoumatelnost územního plánu v důsledku absence
dostatečného zdůvodnění změny funkčního využití předmětného pozemku, resp. veřejného
zájmu, a nepřezkoumatelnost územního plánu v důsledku nedostatečného odůvodnění jím
uplatněné námitky, tedy vytýká i rozpor s právem procesním (§68 odst. 3 správního řádu
ve smyslu §174 odst. 1 správního řádu). Ve svém celku se tedy vznesené žalobní námitky týkají
rozporu opatření obecné povahy se zákonem. Při posouzení námitek stěžovatele uplatněných
v každém z návrhových bodů je tak na místě samostatně vážit, zda a jaký význam má skutečnost,
že zůstal dříve, v procesu přijímání územního plánu, resp. při jeho prvním projednání, pasivní.
Nejvyšší správní soud také upozorňuje, že dle jeho názoru se v nyní projednávané věci
nejedená o „čistý“ případ procesní pasivity, jak jej má na mysli krajským soudem citovaná
judikatura, neboť stěžovatel námitky proti územnímu plánu uplatnil. S krajským soudem sice
nelze než souhlasit, že stěžovatel neuplatnil námitky při prvním projednávání návrhu územního
plánu, a uplatnil je až při jeho druhém projednání, nicméně odpůrce při jejich vypořádání zaujal,
oproti jiným opožděným námitkám, neobvyklý postup. Odpůrce sice předně předeslal,
že vymezení veřejného prostranství 13/156Z nebylo předmětem opakovaného projednání návrhu
územního plánu, následně ale uvedl, že projednávaná změna se týkala rozsahu územní studie,
jejímž zpracováním je podmíněno využití daného území (US-106 Arbesova - Durychova)
a uvedenou námitku projednal a odůvodnil. Poněvadž je pozemek stěžovatele součástí území,
o němž má být vypracována nová územní studie, měl krajský soud zvažovat, zda skutečně nebyl
stěžovatel oprávněn uplatňovat námitky i ve druhém kole projednávání návrhu územního plánu,
navíc za situace, kdy odpůrce sám zvolil nestandardní postup a námitku stěžovatele vypořádal.
V ostatních případech, kdy lokalita, o níž pojednávala námitka, nebyla předmětem opakovaného
projednání, odpůrce uvedl toliko, že námitce se nevyhovuje, neboť nebyla uplatněna
ve stanovené lhůtě při prvním projednání návrhu. Závěr krajského soudu o procesní pasivitě
stěžovatele tak nelze bez důkladnějšího posouzení aprobovat. Krajský soud totiž sám
v odůvodnění napadeného rozsudku na základě judikatury zdejšího soudu (sp. zn. 6 Ao 5/2011)
dospěl k závěru, že je oprávněn zkoumat proporcionalitu řešení pouze v případě, že se k ní již
vyjádřil odpůrce v procesu přípravy opatření obecné povahy, k čemuž v nyní projednávané věci
došlo. Poněvadž se tedy odpůrce námitkou stěžovatele zabýval, bylo na místě zkoumat, zda tímto
postupem nedošlo k akceptování stěžovatelovy námitky jako přípustné, zda bylo její odůvodnění
dostatečné a přijaté řešení přiměřené. Námitku stěžovatele ohledně proporcionality zásahu
do jeho vlastnického práva proto nebylo lze bez dalšího odmítnout.
Krajský soud tedy, vycházeje z nesprávné aplikace judikatury Nejvyššího správního
soudu, vzal procesní pasivitu stěžovatele jako základní rámec pro vymezení rozsahu soudního
přezkumu, a ten proto omezil na pouze formální vypořádání stěžovatelových námitek.
Z uvedeného důvodu tak v napadeném rozsudku absentují závěry, které se týkají žalobních
námitek uplatněných v návrhu na zrušení (části) územního plánu, tj. ohledně přiměřenosti
zkrácení vlastnického práva, resp. zdůvodnění veřejného zájmu pro změnu funkčního využití
předmětného pozemku.
Nejvyšší správní soud má za to, že je třeba vždy zkoumat, zda i přes eventuální pasivitu
navrhovatele v procesu projednávání opatření obecné povahy bylo v řízení před soudem
prokázáno jeho tvrzení o zkrácení na právech přijatým opatřením obecné povahy (§101a
odst. 1 s. ř. s.), a to s přihlédnutím k okolnostem toho kterého konkrétního případu a především
s ohledem na to, zda a jak významnou měrou by případným zrušením (části) opatření obecné
povahy došlo k zásahu do práv a povinností těch, kteří se naopak aktivně do procesu projednání
opatření obecné povahy zapojili, a zda by jim zrušením (části) opatření obecné povahy nevznikla
bez závažných důvodů újma a nedošlo k nepřípustnému narušení jejich právní jistoty ohledně
dříve legitimně nabytých práv (srov. bod 32 usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 - 116).
Ačkoli stěžovatel namítl, že územní plán Olomouce trpěl při vydání závažným porušením
procesního a hmotného práva chránícího zásadní veřejné zájmy, které stěžejním způsobem
předurčují proces přijímání a obsah opatření obecné povahy (viz rozsudek ze dne 18. 1. 2011,
č. j. 1 Ao 2/2010 – 185), krajský soud na základě formálního odůvodnění pouze obecně
konstatoval, že územní plán byl přijat v souladu s právními předpisy. Krajský soud totiž zcela
pominul věcné posouzení většiny námitek uplatněných v návrhu na zrušení části opatření obecné
povahy, tedy rezignoval na provedení tzv. testu proporcionality přijatého řešení územního plánu
(jeho obsahu) ve vztahu k dotčeným pozemkům z pohledu kritérií, jak je Nejvyšší správní soud
formuloval v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, k němuž se přihlásila
i veškerá pozdější judikatura zdejšího soudu například v rozsudcích ze dne 2. 10. 2013,
č. j. 9 Ao 1/2011 - 192, nebo ze dne 31. 1. 2013, č. j. 4 Aos 1/2012 - 105. Jakákoliv úvaha
v tomto směru v napadeném rozsudku chybí, ačkoliv nepřiměřenost omezení či zásahu
do vlastnického práva stěžovatel vytýkal.
Pokud krajský soud dále dovodil, že stěžovatel nemohl mít legitimní očekávání ohledně
využití jeho pozemku a že změna jeho funkčního využití (veřejný zájem) byla dostatečně
zdůvodněna odkazem na územní studii Slavonín – sever z roku 2006, je tento závěr nedostatečný
a nepřezkoumatelný. Předmětná studie totiž není součástí ani přílohou územního plánu a nelze
tak ověřit, jakým způsobem byl veřejný zájem ohledně změny funkčního využití odůvodněn
(na stránkách www.olomouc.eu je dohledatelná pouze územní studie Slavonín – sever,
Durychova z prosince 2013). Je-li navíc územním plánem stanoveno, že je využití předmětného
území podmíněno zpracováním další územní studie (US - 106), nelze si s takovým odůvodněním
vystačit. Nejvyšší správní soud kromě toho ustáleně rozhoduje v tom smyslu, že „územní studie
má (…) zásadně charakter podkladu pro pořizování územně plánovací dokumentace (tomu odpovídá její zařazení
do dílu 1., hlavy III, části třetí stavebního zákona věnovaného územně analytickým podkladům) a neměla
by sloužit k nahrazení úkolů územně plánovací dokumentace samotné“ (viz např. rozsudek ze dne
20. 1. 2010, č. j. 1 Ao 2/2009 - 86).
Je tedy evidentní, že posouzení přiměřenosti zásahu do vlastnického práva stěžovatele
k dotčeným pozemkům schváleného územním plánem krajský soud neprovedl. Krajský soud
neodůvodnil, z jakého konkrétního důvodu a s poukazem na které konkrétní části obsahu
opatření obecné povahy lze přijatou změnu funkčního využití dotčených pozemků (srovnej
§4, 7 a 8 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území) považovat
za změnu přiměřenou a proč tvrzený zásah do vlastnického práva stěžovatele je zákonný a nikoliv
excesivní. Ve shodě s námitkou stěžovatele obsaženou v kasační stížnosti má Nejvyšší správní
soud za to, že nelze zásadní nepoměr mezi dosavadním a novým funkčním využitím pozemku
parc. č. 533/27, tedy i nepřiměřený zásah do vlastnických práv stěžovatele, odůvodnit pouhým
odkazem na územní studii z roku 2006, nýbrž rozhodným je právě pouze obsah územního plánu.
Bude tedy na krajském soudu, aby posoudil, zda územní plán obsahuje dostatečné zdůvodnění
změny funkčního využití uvedeného pozemku (veřejný zájem), neboť takovéto posouzení
v napadeném rozsudku absentuje.
Ani jinak správný názor vyslovený krajským soudem o možném vlivu změny právní
úpravy na intenzitu legitimního očekávání stěžovatele nevyčerpává obsah zásadní námitky
stěžovatele o nepřiměřenosti zásahu územního plánu do jeho vlastnického práva a tato otázka
(posouzení přiměřenosti regulace opatření obecné povahy formou změny funkčního užití
dotčených pozemků) tak ze strany krajského soudu zůstala nevypořádána.
Obdobné závěry lze vztáhnout i na hodnocení námitek stěžovatele, jimiž je územnímu
plánu v části, jíž se žaloba týká, vytýkán rozpor s cíli a úkoly územního plánování. Ani tuto otázku
soud blíže neposuzoval a zde se pouze omezil na konstatování souladu územního plánu
s právními předpisy. Krajský soud se tedy nezabýval obsahem územního plánu, pokud jde
o dotčené pozemky, z hlediska souladu s hmotným právem, zde §18 a §19 stavebního zákona,
ani tím, zda obstojí, že byl jako veřejné prostranství zvolen právě stěžovatelův pozemek původně
zařazený do zastavitelného území.
Zákonnost územního plánu v naznačeném směru tak krajský soud nehodnotil vůbec, a jak
již bylo uvedeno, považoval za dostatečné vymezení veřejného zájmu v územní studii z roku
2006. Krajský soud poukázal pouze na to, že bylo v zájmu stěžovatele, pořizoval-li si pozemek
s konkrétním záměrem, aby si pečlivě ověřil, zda z hlediska veřejných zájmů bude moci svou
soukromou představu v dané lokalitě realizovat. Pokud soud argumentoval tím, že si stěžovatel
pořizoval pozemek ve stejném roce, kdy byla vyhotovena územní studie Slavonín – sever,
tj. v roce 2006, nelze toto odůvodnění přijmout, neboť nebylo povinností stěžovatele ověřovat si
budoucí úmysly odpůrce vycházející z nezávazných podkladů, nýbrž vycházet z tehdy platné
a závazné územně plánovací dokumentace (územního plánu), v níž byl předmětný pozemek
zahrnut do zastavitelného území, s eventuální možností jeho oplocení. Požadovat po stěžovateli,
aby si zjišťoval budoucí záměry odpůrce cca 8 let před jejich skutečnou realizací (přijetí nového
územního plánu), jde nad rámec jakýchkoli zákonných povinností.
Ve světle výše uvedeného je přitom zjevné, že pokud dřívější územní plán odpůrce
vymezil předmětný pozemek parc. č. 533/27 jako součást zastavitelného území ve funkční ploše
s označením 1609 – BON (bydlení městské všeobecné – nízkopodlažní), a nový územní plán jako
veřejné prostranství, tím spíše bylo na místě odůvodnit změnu původní koncepce z hlediska cílů
a úkolů územního plánování. Ani z tohoto pohledu napadený rozsudek neobsahuje ve vztahu
k předmětnému pozemku žádné závěry.
Stejně tak zůstaly nevypořádány námitky ohledně tvrzeného snížení kvality bydlení
či zásahu do práva na zdraví a na životní prostředí.
Konečně se tak jako předčasný ve světle shora uvedeného jeví závěr krajského soudu
o dostatečnosti a přezkoumatelnosti odůvodnění změny funkčního využití dotčených pozemků,
a tedy o zákonnosti územního plánu v části týkající se stěžovatelových pozemků, jelikož takový
závěr lze učinit teprve poté, co krajský soud posoudí námitku spočívající v nepřezkoumatelnosti
územního plánu z důvodu obecného a nekonkrétního odůvodnění jeho souladu s cíli a úkoly
územního plánovaní, tedy z hlediska jeho zákonnosti v návaznosti na §18 a §19 stavebního
zákona (konkrétní odůvodnění změny funkčního využití a veřejného zájmu).
Lze proto uzavřít, že Nejvyšší správní soud shledal opodstatněným kasační důvod dle
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť napadený rozsudek je nepřezkoumatelný pro nedostatek
důvodů. Proto jej podle §110 odst. 1, část věty první před středníkem, s. ř. s. zrušil a věc vrátil
krajskému soudu k dalšímu řízení. V něm bude krajský soud vázán právním názorem vysloveným
v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.). Jeho úkolem tak bude posoudit, zda bylo lze chování
stěžovatele v průběhu přijímání územního plánu skutečně považovat za procesní pasivitu,
zejména se zohledněním nestandardního postupu odpůrce, a také znovu vypořádat stěžovatelovy
námitky v souladu s relevantní judikaturou Nejvyššího správního soudu.
Z uvedeného důvodu se Nejvyšší správní soud nezabýval dalšími v kasační stížnosti
uplatněnými důvody, spočívajícími v tvrzené nezákonnosti napadeného rozsudku dle §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. a ve vadách řízení před správním orgánem dle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.,
neboť to považoval za předčasné.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. července 2015
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu