ECLI:CZ:NSS:2020:2.AZS.198.2019:81
sp. zn. 2 Azs 198/2019 - 81
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobců: a) nezl. N. K., nar. X, b) nezl. T.
K., nar. X, c) nezl. S. M. H., nar. X, všichni zastoupeni JUDr. Marošem Matiaškem, LL.M.,
advokátem se sídlem Ovenecká 78/33, Praha 7, proti žalovanému: Policie České republiky,
Krajské ředitelství policie hl. m. Prahy, se sídlem Kaplanova 2055/4, Praha 4, proti
rozhodnutím žalovaného ze dne 12. 5. 2019, č. j. KRPA-185240-16/ČJ-2019-000022, č. j. KRPA-
185241-15/ČJ-2019-000022 a č. j. KRPA-185243-20/ČJ-2019-000022-MIG, v řízení o kasační
stížnosti žalobců a), b) a c) proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 6. 2019, č. j. 16 A
37/2019 – 69,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. 6. 2019, č. j. 16 A 37/2019 – 69,
se zru š u j e.
II. Rozhodnutí Policie České republiky, Krajského ředitelství policie hl. m. Prahy,
ze dne 12. 5. 2019, 12. 5. 2019, č. j. KRPA-185240-16/ČJ-2019-000022,
č. j. KRPA-185241-15/ČJ-2019-000022 a č. j. KRPA-185243-20/ČJ-2019-000022-MIG,
se z r u š u j í.
III. Žalobcům a), b) a c) se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti a řízení o žalobách
n ep ři zn áv á.
IV. Žalovaný n emá p r áv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti a žalobách.
IV. Ustanoveném zástupci žalobců a), b) a c), JUDr. Maroši Matiaškovi, LL.M.,
se p ři zn áv á odměna za zastupování žalobců v řízení o kasační stížnosti ve výši
15 480 Kč, která mu bude vyplacena do 30 dní od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
[1] Včasně podanou kasační stížností brojí žalobci jako stěžovatelé proti shora označenému
rozsudku (dále jen „napadený rozsudek“) Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“),
jímž byly zamítnuty jejich žaloby proti shora označeným rozhodnutím žalovaného.
[2] Rozhodnutími žalovaného byli žalobci jednotlivě podle §129 odst. 1, 5 zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů,
v rozhodném znění (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), zajištěni za účelem předání dle Dohody
mezi vládou České republiky a Slovenské republiky o předávání a přebírání osob na společných
státních hraničních ze dne 2. 7. 2002, přičemž doba jejich zajištění byla stanovena na 30 dní
od dne omezení jejich osobní svobody.
[3] Ze správních spisů vyplývá, že stěžovatelé byli dne 11. 5. 2019 nalezeni přivolanou
hlídkou cizinecké policie v návěsu kamionu umístěného v uzavřeném skladišti. Na místě byli
zajištěni podle §27 odst. 1 písm. d) zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění
pozdějších předpisů, neboť policejní hlídka pojala podezření, že jakožto cizinci neoprávněně
vstoupili na území České republiky nebo zde neoprávněně pobývali. Ještě dne 11. 5. 2019 byl
o zajištění stěžovatelů vyrozuměn orgán sociálně právní ochrany dítěte (OSPOD Praha 11).
V ranních hodinách dne 12. 5. 2019 objednal žalovaný lékařská vyšetření stěžovatelů u Fakultní
nemocnice v Motole za účelem určení jejich skutečného věku. V odpoledních hodinách téhož
dne podali stěžovatelé (jednotlivě) před pracovníky žalovaného, za přítomnosti tlumočníka
a pracovnice orgánu sociálně-právní ochrany dětí vysvětlení ve smyslu §167 odst. 1 písm. c)
zákona o pobytu cizinců, v němž v zásadě shodně uvedli, že nikomu z nich nebyl v zemi původu
nikdy vystaven doklad totožnosti, a že se tedy žádným takovým dokladem nemohou prokázat.
Do předmětného kamionu nastoupili v Srbsku, kde předtím čekali několik měsíců na transport
do libovolného členského státu Evropské unie, vedeni cílem požádat o mezinárodní ochranu,
neboť se obávali vyhrocení napjaté bezpečnostní situace v zemi původu spojené s aktivitami
hnutí Táliban. V předmětném kamionu cestovali přibližně tři dny, než byli odhaleni při vykládce
zboží a zajištěni policejní hlídkou. Na území České republiky ani jiného členského státu Evropské
unie nemají žádné příbuzné, majetek či možnost ubytování, přičemž disponují finanční hotovostí
přibližně 300 euro. Na cestu ze země původu se vydali přibližně osm měsíců [v případě
stěžovatelů a) a b)], resp. jeden rok [stěžovatel c)] před rozhodnutím o zajištění. Stěžovatel a)
nadto uvedl, že se v Srbsku se svým bratrancem, tj. se stěžovatelem b), pokusili několikrát
překročit hranici Schengenského prostoru, avšak byli odhaleni a vráceni do Srbska. Po vydání
rozhodnutí o zajištění byl každému ze stěžovatelů z důvodu, že na ně žalovaný nahlížel jako
na nezletilé cizince bez doprovodu, ustanoven opatrovník. Žalovaný ve svých rozhodnutích
popsal důkazní prostředky (výpisy z mýtných bran), z nichž dovodil, že kamion, kterým
stěžovatelé přicestovali na území České republiky, přijel na území ze Slovenské republiky, a proto
žalovaný přistoupil k zajištění stěžovatelů za účelem předání na Slovensko podle §129 odst. 1
zákona o pobytu cizinců. Zabýval se rovněž potencialitou uložení některého ze zvláštních
opatření ve smyslu §123b zákona o pobytu cizinců, přičemž na základě výpovědí stěžovatelů
dospěl k závěru, že tato je buďto nelze uplatnit nebo by byla neúčinná. Současně dovodil,
že v případě stěžovatelů hrozí vážné nebezpečí útěku, což má vyplývat již z okolností, za kterých
přicestovali na území České republiky a také ze shodně popisovaného průběhu jejich pouti.
V ohledu jejich věku žalovaný uvedl, že pro zjevnou mentální vyspělost, projevenou
mj. při podání vysvětlení dne 12. 5. 2019, stejně jako pro zjevnou vyspělost fyzickou (vzrůst,
vousy, celková tělesná konstituce), se mu stěžovatelé jevili jako zletilé osoby, a proto pojal
pochybnost o tom, že jsou skutečně nezletilými osobami, resp. ve smyslu §129 odst. 5 věty první
zákona o pobytu cizinců nezletilými cizinci bez doprovodu. V odůvodnění svých rozhodnutí
zároveň uvedl, že dne 12. 5. 2019 zažádal o lékařské vyšetření, přičemž ještě téhož dne byla
provedena lékařská prohlídka stěžovatelů v Nemocnici Na Bulovce (správně ve Fakultní
nemocnici v Motole, pozn. NSS), avšak sdělení výsledků mělo být žalovanému přislíbeno
až na den 14. 5. 2019, tedy po uplynutí 48 hodin od prvotního omezení svobody stěžovatelů.
Žalovaný ve svých rozhodnutích uvedl, že s ohledem na budoucí uplynutí uvedené lhůty před
sdělením výsledků prohlídky nemůže zůstat nečinný a stěžovatele nezajistit. Současně podotkl,
že stěžovatelé budou umístěni v ZZC Bělá-Jezová, které má kapacity a vybavení uzpůsobené
rovněž pro zajištění nezletilých cizinců. Nejvyšší správní soud na tomto místě pro úplnost
podotýká, že jednotlivá rozhodnutí žalovaného nejsou formulačně ani argumentačně bezezbytku
totožná.
[4] V řízení před městským soudem stěžovatelé namítali, že jsou nezletilými cizinci
bez doprovodu a že byli dne 14. 5. 2019 ze Zařízení pro zajištění cizinců (dále jen „ZZC“)
Bělá-Jezová přemístěni do ZZC Balková, které není uzpůsobené pro účely zajištění nezletilých
cizinců, aniž by o tomto žalovaný vydal nové rozhodnutí a odůvodnil, proč se stěžovateli jedná
jako se zletilými cizinci. Dále namítali, že ve správním řízení nebylo prokázáno, že by stěžovatelé
byli zletilí, neboť výsledky jejich lékařského vyšetření nelze považovat za důkaz,
který by jednoznačně mohl vyvrátit jejich tvrzení o vlastní nezletilosti. Výstup z lékařského
vyšetření považovali nanejvýš za důvod pro vznik důvodných pochybností o jejich zletilosti,
neboť určení věku metodou TW3 na základě rentgenu ruky počítá s možnou odchylkou až dvou
let kalendářního věku. Žalobci tvrdili, že pocházejí z válečné oblasti a že nelze vyloučit jejich
psychické problémy s tímto spojené. Dovozovali, že je na ně tudíž třeba hledět jako na zvláště
zranitelné jedince. Tato skutečnost by pak měla být podle jejich názoru určující a měla by převážit
nad faktem, že na území České republiky vkročili a pobývali zde nelegálně. Stěžovatelé chtěli
požádat o mezinárodní ochranu, což jim mělo být znemožněno. Vzhledem k tomu, že jsou
zranitelnými osobami, nebylo možné je bez dalšího zajistit tak, jak se stalo předmětnými
rozhodnutími žalovaného.
[5] Městský soud neshledal žaloby důvodnými. V odůvodnění napadeného rozsudku uvedl,
že případný nezákonný postup žalovaného, který potenciálně mohlo představovat přemístění
stěžovatelů do ZZC Balková, nespadá do předmětu řízení o žalobách, neboť se netýká žalobami
napadených rozhodnutí. V odůvodnění rozhodnutí žalovaného se totiž výslovně počítá
s umístěním stěžovatelů do ZZC Bělá – Jezová. Dále pak k námitce sporující vypovídací hodnotu
zvolených metod zjišťování kostního věku stěžovatelů konstatoval, že ke dni vydání rozhodnutí
žalovaného neměl žalovaný k dispozici lékařské výstupy z předmětných vyšetření, a proto se tato
žalobní námitka míjí s důvody, na nichž jsou rozhodnutí žalovaného vystavěna. Městský soud
rovněž vyjádřil názor, že stěžovatelé byli zajištěni jakožto cizinci, u nichž jsou důvodné
pochybnosti, že jde o nezletilé cizince bez doprovodu ve smyslu §129 odst. 5 věty druhé zákona
o pobytu cizinců. Proto městský soud uzavřel, že nebylo v době vydání žalobami napadených
rozhodnutí nezbytné postavit najisto, zda stěžovatelé jsou nezletilými cizinci bez doprovodu,
či nikoliv. V řízení o žalobách se proto městský soud nezabýval tím, zda byli stěžovatelé v době
vydání rozhodnutí zletilí.
[6] Stěžovatelé v kasační stížnosti označili důvody odkazem na §103 odst. 1
písm. a), b) a d) s. ř. s. V obecné rovině tedy namítají nezákonnost napadeného rozsudku
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky městským soudem a nepřezkoumatelnost
napadeného rozsudku spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé. Obdobně namítají i vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata,
z níž žalovaný v napadených rozhodnutích vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi
v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním
orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou
vadu měl městský soud, který ve věci rozhodoval, napadená rozhodnutí žalovaného zrušit;
za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu
pro nesrozumitelnost.
[7] Stěžovatelé nesouhlasí s názorem městského soudu, že správní orgán není v rozhodnutí
o zajištění podle §129 odst. 5 věty druhé zákona o pobytu cizinců povinen posuzovat naplnění
podmínek pro zajištění nezletilého cizince bez doprovodu ve smyslu §129 odst. 5 věty první
téhož zákona. V této souvislosti stěžovatelé zdůrazňují mimořádnou povahu institutu zajištění
cizince, jenž nemůže být aktivován jinak než z důvodů a způsobem zákonem stanovených. Podle
stěžovatelů proto není přípustné, aby soudy dotvářely právní normu, která je, byť i v důsledku
opomenutí zákonodárce, imperfektní. Stěžovatelé se domnívají, že pokud ustanovení §129
odst. 5 věty druhé zákona o pobytu cizinců neobsahuje zpětný odkaz na §129 odst. 1 téhož
zákona, na rozdíl od např. institutu zajištění cizince za účelem správního vyhoštění, pak takový
odkaz nelze dotvářet soudním výkladem předmětného ustanovení. Podle stěžovatelů
tedy nezbývá, než i v případě důvodných pochybností o nezletilosti cizince zkoumat rovněž
i podmínky pro zajištění dle §129 odst. 5 věty první tohoto zákona, tedy zabývat se tím,
zda je zde důvodné nebezpečí, že by cizinec mohl ohrozit bezpečnost státu či závažným
způsobem narušit veřejný pořádek, a zda jde o zajištění v jeho zájmu a současně zda je zajištění
souladné Úmluvou o právech dítěte.
[8] Podle stěžovatelů je třeba v případě pochybností o nezletilosti cizinců bez doprovodu
aplikovat postup „v pochybnostech ve prospěch“, což dovozují z „mezinárodních standardů“.
V okamžiku vydání rozhodnutí žalovaného na ně mělo být nahlíženo jako na nezletilé a měly tedy
být zkoumány i podmínky zajištění uvedené v §129 odst. 5 větě první zákona o pobytu cizinců.
[9] V důsledku pochybení žalovaného, kdy na stěžovatele nebylo nahlíženo jako na nezletilé
cizince bez doprovodu, pak nebyli stěžovatelé posuzováni jako zranitelné osoby ve smyslu §2
odst. 1 písm. i) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, v rozhodném znění (dále jen „zákon o azylu“).
Nehledě na to je však správní orgán při každém rozhodnutí o zajištění, tedy nejen v případě
nezletilých cizinců bez doprovodu, povinen zkoumat, zda se nejedná o osobu zranitelnou.
Stěžovatelé přitom uváděli skutečnosti svědčící o jejich zranitelnosti, např. že byli nalezeni
v návěsu kamionu (možnost historie zneužívání, násilí, případně obchodování s lidmi), cestovali
bez doprovodu dospělé osoby a prohlásili, že ze země původu prchají před válkou a násilím.
[10] Žalovaný měl podle stěžovatelů pochybit také nedostatečným odůvodněním možnosti
využití mírnějších prostředků nežli právě zajištění. Měl převzít aktivní roli a zvláště pečlivě
zkoumat, jak by k naplnění účelu mohlo dojít i bez přistoupení k omezení osobní svobody
stěžovatelů. Rovněž měl kontaktovat orgány sociálně-právní ochrany dětí, které by jim mohly
poskytnout dočasné ubytování a zajistit jejich součinnost se žalovaným. Taktéž měl žalovaný
převézt stěžovatele do přijímacího střediska, neboť předtím projevili vůli požádat o mezinárodní
ochranu. Žádnou z těchto alternativ ale žalovaný nezvážil, přičemž rezignoval na princip zajištění
jakožto ultima ratio.
[11] Stěžovatelé dále žalovanému vytýkají, že před přistoupením k lékařskému vyšetření
za účelem zjištění jejich věku neučinil jakýkoli pokus o zjištění předmětné skutečnosti jinou, méně
invazivní metodou, např. rozhovory nebo pokusy o získání dokladů ze školy či kontakty
na příbuzné. V současné době navíc probíhá v České republice pilotní projekt pro určování věku
nelékařskou metodou, pod záštitou Ministerstva vnitra. Tato metoda je založena na rozhovoru
s dvěma vyškolenými psychology, kteří pak stanoví věk v odborném posudku. Za existence této
metody, která byla pro stěžovatele dostupná, neobstojí volba klasického lékařského vyšetření.
Určování věku vycházející z posouzení rentgenových snímků zápěstí a předloktí
je zpochybňovanou metodou, která nezohledňuje geografické a kulturní rozdíly a vykazuje
odchylku 2 až 3 roky. Prokazuje navíc jenom kostní věk, který se nemusí shodovat s věkem
kalendářním. Podle mezinárodních standardů má být jakákoliv metoda posuzování věku založena
na multidisciplinárním a holistickém přístupu, který bere v potaz fyzické, psychologické,
vývojové, environmentální a socio-kulturní faktory. Na posuzování věku by měli participovat
experti z různých odvětví a zejména experti na vývoj dítěte jako jsou pediatři, dětští
psychologové, osoby se zkušeností v sociálních a kulturních odlišnostech v dětství, kteří by byli
schopni posoudit původ dítěte a jeho osobní příběh.
[12] Městský soud rovněž pochybil, když konstatoval, že samotné posuzování věku
stěžovatelů není pro žalobami napadená rozhodnutí relevantní z důvodu, že právě to mělo být
předmětem dalšího posuzování a dokazování v průběhu zajištění. Stěžovatelé totiž takto neměli
k dispozici žádný opravný prostředek, jehož prostřednictvím by mohli sporovat závěry, které
žalovaný přijal na základě zvolené metody zjišťování věku. Žalovaný totiž nevydal žádné
samostatné rozhodnutí o zajištění stěžovatelů jakožto dospělých osob, a přesto je přemístil
do zařízení pro zajištění dospělých cizinců (ZZC Balková). Soudní přezkum tedy v takovýchto
případech musí být proveden v úplnosti.
[13] Stěžovatelé mají rovněž za to, že výsledky lékařských vyšetření ohledně jejich věku nebyly
průkazné, a nelze tedy na jejich základě tvrdit, že nejsou nezletilými cizinci bez doprovodu.
Žalovaný postupoval svévolně, když přihlédl jenom k některým z výsledných údajů o jejich věku,
konkrétně k těm, které určovaly jejich věk vyšší než 18 let, aniž zohlednil, že některé z výsledků
vykazovaly věk nižší. V pochybnostech měl postupovat ve prospěch stěžovatelů a pohlížet
na ně jako na nezletilé cizince bez doprovodu.
[14] Žalovaný ve svých vyjádřeních ke kasační stížnosti zdůraznil, že stěžovatelé byli
neprodleně po zajištění vyšetřeni na specializovaném odborném pracovišti Fakultní nemocnice
Motol – Klinice zobrazovacích metod, přičemž dva dny po vydání napadených rozhodnutí byla
příslušnou lékařkou vydána lékařská zpráva, podle které metoda GP-Z potvrdila věk stěžovatele
a) v rozmezí 18 až 19 let, stěžovatele b) 19 či více let a stěžovatele c) taktéž 19 či více let.
Následně žalovaný telefonicky u lékařky ověřil, že metoda TW3 prokazuje pouze skutečnost, že
osoba dovršila 16,5 let kalendářního věku, neboť tak je usuzováno z uzavření epifyzárních
štěrbin. Nad tuto hranici však o věku vyšetřené osoby posledně zmíněná metoda ničeho
nevypovídá. Právě v návaznosti na uvedená zjištění o věku stěžovatelů pak žalovaný přistoupil
k jejich faktickému přemístění do ZZC Balková.
[15] Kasační stížnost je přípustná a projednatelná.
[16] Kasační stížnost je důvodná.
[17] Nejvyšší správní soud podotýká, že ačkoli stěžovatelé v kasační stížnosti obecně namítli
nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, spočívá konkretizovaná kasační argumentace spíše
v polemice s výslovnými závěry městského soudu podanými v jeho odůvodnění. Nejvyšší správní
soud tak vnímá obecnou námitku nepřezkoumatelnosti v podstatě jako formálně vznesenou,
přičemž jako k takové považuje za dostačující uvést, že napadený rozsudek vyhodnotil jako
ucelený a logicky uspořádaný argumentační konstrukt, který se dostatečně zabývá jednotlivými
uplatněnými žalobními námitkami a jednoznačně z něj vyplývá právní názor městského soudu,
který je odpovídajícím způsobem promítnut ve výrokové části rozsudku. Napadený rozsudek
tedy Nejvyšší správní soud neshledává nepřezkoumatelným.
[18] Za stěžejní považuje Nejvyšší správní soud námitku, že pokud by mělo být přistoupeno
na názor městského soudu, podle kterého nelze rozhodnutí žalovaného přezkoumávat optikou
až později vydaných lékařských zpráv, není zde rozhodnutí, jehož napadením by pak stěžovatelé
mohli lékařské zprávy a závěry žalovaného o jejich věku sporovat.
[19] Podle §129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců platí, že „[n]elze-li účinně uplatnit zvláštní
opatření za účelem vycestování, policie zajistí na dobu nezbytně nutnou cizince, který neoprávněně vstoupil nebo
pobýval na území, za účelem jeho předání podle mezinárodní smlouvy sjednané s jiným členským státem Evropské
unie přede dnem 13. ledna 2009 nebo přímo použitelného právního předpisu Evropské unie; policie na dobu
nezbytně nutnou zajistí i prováženého cizince v případě, že jeho průvoz nelze z objektivních důvodů dokončit
bez nutné přestávky.“ Současně pak podle §129 odst. 5 platí, že „[p]olicie je oprávněna zajistit nezletilého
cizince bez doprovodu, pouze je-li důvodné nebezpečí, že by mohl ohrozit bezpečnost státu či závažným způsobem
narušit veřejný pořádek, a je-li to v jeho zájmu v souladu s Úmluvou o právech dítěte. Policie je oprávněna
v případě důvodné pochybnosti, že jde o nezletilého cizince bez doprovodu, takového cizince zajistit do doby,
než je zjištěn jeho skutečný věk. Policie zahájí úkony ke zjištění věku nezletilého cizince bez doprovodu
bezodkladně po jeho zajištění (zvýraznění doplněno NSS).“
[20] Nejvyšší správní soud je toho názoru, že z hlediska procesního postupu žalovaného
při zajištění cizince dle §129 zákona o pobytu cizinců je třeba mít na zřeteli odlišnou povahu
zajištění ve smyslu §129 odst. 1, které je toliko prvotním, faktickým a relativně neformálním
úkonem, o němž se pouze sepíše záznam a neodehrává se ve správním řízení, a na druhé straně
zajištění podle §129 odst. 3 téhož zákona, které se již uskutečňuje ve správním řízení (samo
o sobě je totiž ze zákona prvním úkonem v řízení o zajištění cizince za účelem jeho předání nebo
průvozu) a ustanovení §129 odst. 4 tohoto zákona pro něj stanoví další podmínku v podobě
„vážného nebezpečí útěku“. V prvně uvedeném pojetí zajištění tak lze hovořit o jakémsi
„faktickém zajištění“, které je s ohledem na §129 odst. 3 zákona o pobytu cizinců striktně
limitováno maximální délkou 48 (resp. 72) hodin. O druhém pojetí zajištění bude dále v tomto
rozsudku referováno jako o „rozhodnutí o zajištění“; to pak nastupuje až za předpokladu,
že předání nebo dokončení průvozu cizince nelze v době výše uvedené uskutečnit. Takto
nastíněná distinkce podle Nejvyššího správního soudu odpovídá např. i terminologii, kterou
zákonodárce zvolil v rámci §127 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, kde explicitně rozlišuje mezi
zajištěním a rozhodnutím o zajištění. Závěr, že řízení o zajištění dle §129 zákona o pobytu
cizinců se zahajuje až případným vydáním rozhodnutí dle §129 odst. 3 tohoto zákona, ostatně
implicitně obsahuje např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2019,
č. j. 2 Azs 93/2018 – 68 (srov. zejm. jeho odstavec 56).
[21] Navzdory výše uvedenému však ustanovení §129 odst. 5 věty první zákona o pobytu
cizinců neváže restriktivní podmínky zajištění nezletilého cizince bez doprovodu až na úkon
v podobě rozhodnutí o zajištění (dle §129 odst. 3 tohoto zákona), nýbrž již na faktické zajištění
jako takové, tj. na omezení svobody cizince ve smyslu §129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců.
To je ostatně zcela logické, neboť první věta dotčeného zákonného ustanovení očividně není
koncipována se zřetelem k případným obtížím při identifikaci cizince nebo pochybnostem o jeho
zletilosti a nedostatku doprovodu. S takovými eventualitami však počítá následující (druhá) věta
§129 odst. 5 tohoto zákona, přičemž jejím smyslem zjevně je poskytnout policii oprávnění
k jakémusi „překlenovacímu“ a dočasnému zajištění cizince, u něhož jsou dány pochybnosti stran
jeho nezletilosti a nedostatku doprovodu, které je nezbytné rozptýlit.
[22] V praxi bude samozřejmě mít na procesní postup policie zásadní dopad okamžik, v němž
jí vzhledem k aktuálním skutkovým zjištěním vyvstanou pochybnosti o tom, zda se skutečně
jedná o nezletilého cizince bez doprovodu. V každém případě se však nic nemění na výše
popsaných fázích zajištění. I nadále tedy bude platit, že pokud policii důvodné pochybnosti
vyvstanou ještě předtím, než vydá rozhodnutí o zajištění (tedy v průběhu zajištění faktického
dle §129 odst. 1 tohoto zákona), nevydá ve smyslu §129 odst. 5 věty druhé zákona o pobytu
cizinců samostatné rozhodnutí o „zajištění cizince, o němž jsou důvodné pochybnosti,
že je nezletilým cizincem bez doprovodu“, nýbrž své důvodné pochybnosti (společně
s objektivními skutkovými zjištěními, z nichž takové pochybnosti vyplývají a s uvedením
předvídaných úkonů ke zjištění skutečného věku cizince včetně jejich odhadované časové
náročnosti), vyjádří v záznamu o zajištění dle §129 odst. 2 tohoto zákona.
[23] Pokud se ukáže, že předání nebo dokončení průvozu nebude možné realizovat v dobách
předvídaných §129 odst. 3 tohoto zákona a zároveň budou pochybnosti policie přetrvávat, vydá
policie v souladu s §129 odst. 3 zákona rozhodnutí o zajištění, v němž co do právního základu
zajištění výslovně odkáže nejen na ustanovení §129 odst. 1, 3 a 4, ale také na §129 odst. 5 věty
druhé, přičemž po vzoru předchozího záznamu o zajištění podrobně popíše své pochybnosti
o věku cizince, proč je považuje za důvodné, z jakých skutkových zjištění tyto pochybnosti
vyplynuly, jaké úkony (kdy, a případně s jakým výsledkem) provedla za účelem zjištění
skutečného věku cizince, případně jaké úkony provést ještě zamýšlí a proč dosud nebyly
provedeny, a konečně stanoví i prognózu časové náročnosti dalšího zjišťování věku cizince.
[24] Pokud jde o stanovení délky zajištění, je Nejvyšší správní soud toho názoru,
že ustanovení §129 odst. 5 věty druhé zákona o pobytu cizinců má přednost před §129 odst. 6
uvedeného zákona, a tedy policie v rozhodnutí o zajištění, při kterém přetrvávají její pochybnosti
o skutečném věku cizince, stanoví dobu zajištění na základě výše zmíněného odhadu časové
náročnosti zamýšlených (připravovaných) úkonů směřujících k určení věku cizince. Nejvyšší
správní soud podotýká, že tato délka zajištění by neměla být excesivní, neboť je třeba vycházet
z toho, že připravované či probíhající úkony směřující k odstranění pochybností o věku cizince
mohou v důsledku vést ke zjištěním opodstatňujícím závěr, že cizinec je skutečně v průběhu
zajištění nezletilý. Výše uvedené nicméně nikterak policii nezbavuje povinnosti zahrnout
do odůvodnění rozhodnutí o zajištění taktéž komplexní posouzení všech dalších „běžných“
podmínek zajištění, jako např. potenciality transferu. Zároveň je třeba, aby policie do odůvodnění
rozhodnutí o zajištění zahrnula úvahy o předpokládané složitosti předání nebo průvozu
a pojednala o době, kterou by jinak potřebovala k realizaci předání nebo průvozu, neboť
z povahy věci lze dobu zajištění cizince, o jehož věku jsou pochybnosti, stanovit maximálně
v délce doby, která je podle odhadu policie potřebná k realizaci primárního účelu zajištění.
[25] Soud ve správním soudnictví pak bude objektivně schopen takové rozhodnutí o zajištění,
jež splňuje výše kladené požadavky, přezkoumat a na základě uplatněné žalobní námitky
mj. posoudit, zda pochybnosti policie o nezletilosti cizince byly důvodné, zda policie stanovila
přiměřenou délku zajištění ve vztahu k dalšímu zamýšlenému postupu v procesu zjišťování
skutečného věku cizince apod.
[26] Při vztažení výše uvedených úvah na reálie nyní posuzované věci je zřejmé, že rozhodnutí
žalovaného neobstojí. Žalovaný si totiž byl v době vydání svého rozhodnutí zjevně vědom toho,
že poskytnutí lékařských zpráv k vyšetřením stěžovatelů za účelem určení kostního věku mu bylo
ze strany Fakultní nemocnice v Motole přislíbeno na den 14. 5. 2019, tj. dva dny po vydání
rozhodnutí o zajištění stěžovatelů, ale přesto stanovil dobu zajištění jen a pouze s ohledem
na předpokládanou časovou náročnost realizace předání stěžovatelů do Slovenské republiky
(tj. na 30 dní ode dne omezení jejich osobní svobody). Z rozhodnutí žalovaného
ani z předložených správní spisů přitom není zřejmé, že by snad žalovaný zamýšlel provádět další
úkony a opatřovat další důkazní prostředky ke zjištění skutečného věku stěžovatelů. V takové
situaci tedy neměl žalovaný důvod se domnívat, že nezbytná doba pro zjištění skutečného věku
stěžovatelů ve smyslu §129 odst. 5 věty druhé zákona o pobytu cizinců bude delší než dva dny.
Stanovil-li délku zajištění na třicet dní od okamžiku omezení osobní svobody stěžovatelů,
tj. o více než dvacet dní déle, než bylo třeba ke zjištění jejich skutečného věku, pak frapantně
porušil jasné pravidlo §129 odst. 5 věty druhé zákona o pobytu cizinců, podle něhož je policie
„oprávněna v případě důvodné pochybnosti, že jde o nezletilého cizince bez doprovodu, takového cizince zajistit
do doby, než je zjištěn jeho skutečný věk (zvýraznění doplněno NSS).“
[27] Nejvyšší správní soud přitom nemůže než odmítnout praxi, kdy namísto stanovení délky
zajištění podle §129 odst. 5 věty druhé zákona o pobytu cizinců je tak policií činěno podle §129
odst. 6 tohoto zákona. Stěžovatelé totiž důvodně namítají (a činili tak již ve svých žalobách),
že v případě, kdy policie na základě posléze provedených úkonů směřujících ke zjištění
skutečného věku cizince dospěje k závěru o zletilosti cizince, již o tomto závěru nevydává
samostatné rozhodnutí, nýbrž pouze pokračuje v zajištění cizince dle původního rozhodnutí
o zajištění. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s argumentem, že v takové situaci se zajištěnému
cizinci nedostává účinného prostředku nápravy, neboť žalovaný se v rozhodnutí o zajištění
skutečně nezabýval a ani nemohl zabývat posouzením relevance závěrů lékařských zpráv,
které ještě neměl v té době k dispozici. Současně ani zajištěný cizinec nemůže napadat správnost
a vypovídací hodnotu použitých metod stanovování kostního věku, neboť na tom nebylo
žalobou napadené rozhodnutí o zajištění vůbec vystavěno. Jedině tehdy, zajistí-li policie cizince
s ohledem na §129 odst. 5 větu druhou zákona o pobytu cizinců opravdu pouze na dobu
nezbytnou ke zjištění jeho skutečného věku, bude také nucena po uplynutí této doby zajištění
vydat rozhodnutí o prodloužení zajištění. V rozhodnutí o prodloužení zajištění pak náležitě
odůvodní, proč v dosavadní stanovené době zajištění nebylo možné věk cizince zjistit a proč lze
předpokládat, že se to v prodloužené době podaří, nebo popíše svá skutková zjištění o věku
cizince a odůvodní svůj závěr o jeho zletilosti, nebo konečně shledá, že o nezletilosti cizince
nejsou již nadále důvodné pochybnosti a následně odůvodní svůj závěr o naplnění podmínek
§129 odst. 5 věty první zákona o pobytu cizinců (důvodné nebezpečí, že by mohl cizinec ohrozit
bezpečnost státu či závažným způsobem narušit veřejný pořádek, a je-li zajištění v jeho zájmu
v souladu s Úmluvou o právech dítěte).
[28] Jelikož žalovaný nepostupoval souladně s názorem vyjádřeným v předchozím odstavci,
nebylo zde rozhodnutí v otázce nezletilosti stěžovatelů, proti němuž by se mohli účinně
a v adekvátní době bránit. Ačkoli již dne 14. 5. 2019 byly žalovanému zprostředkovány příslušné
lékařské zprávy a téhož dne byli stěžovatelé přemístěni do ZZC Balková, ve správních spisech
není až do okamžiku zahájení správního řízení o vyhoštění stěžovatelů žádných stop o tom,
že by se žalovaný otázkou nezletilosti stěžovatelů dále jakkoli zabýval. První taková indicie
je datována až dnem 30. 5. 2019, a sice v podobě úředního záznamu o telefonickém hovoru
pracovnice žalovaného s lékařkou Fakultní nemocnice v Motole, Kliniky zobrazovacích metod,
MUDr. P., přičemž podle tohoto záznamu byla lékařka tázána na příčiny a důsledky rozdílů mezi
výsledky jednotlivých užitých metod posuzování kostního věku stěžovatelů (metody TVW, GP a
GP-Z). Nejvyšší správní soud považuje takový postup žalovaného prizmatem výše vyjádřeného
právního názoru zdejšího soudu za nepřípustný. Nejvyššímu správnímu soudu je z úřední
činnosti známo, že se stěžovatelé domohli věcného přezkumu závěru o jejich zletilosti až v rámci
soudního řízení o žalobách proti rozhodnutím Ministerstva vnitra ze dnů 3. a 4. 6. 2019 o jejich
zajištění podle §46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu (srov. rozsudek Krajského soudu v Plzni ze
dne 24. 7. 2019, č. j. 17 A 121/2019 – 74), což Nejvyšší správní soud považuje na nepřijatelné. I
proto je nutné trvat na tom, aby policie v rozhodnutí o zajištění cizince, u něhož jsou důvodné
pochybnosti o tom, že je nezletilou osobou bez doprovodu, stanovila dobu zajištění odpovídající
smyslu a účelu §129 odst. 5 věty druhé zákona o pobytu cizinců, přičemž zde vždy existuje
možnost dalšího prodloužení zajištění ze strany žalovaného, což výrazně snižuje důvodnost
obavy žalovaného ze zmaření účelu zajištění.
[29] Nejvyšší správní soud se tedy shoduje s názorem městského soudu, že pro žalobami
napadená rozhodnutí žalovaného nebylo podstatné, zda a jakým způsobem byly následně
vyhodnoceny lékařské zprávy a celkově i otázka zletilosti stěžovatelů, neboť v tomto ohledu
se jednalo o rozhodnutí ze své povahy zatímní. Městský soud však pochybil, pokud k důvodné
žalobní argumentaci rozhodnutí žalovaného nezrušil pro rozpor stanovené doby zajištění s §129
odst. 5 větou druhou zákona o pobytu cizinců.
[30] Vzhledem k právnímu názoru, který Nejvyšší správní soud výše vylíčil, nebylo již třeba
zabývat se zbývající stížní argumentací, jež je v jeho světle bezpředmětná. Kasační stížnost
je důvodná, a proto nezbylo než napadený rozsudek městského soudu zrušit podle §110 odst. 1
věty první před středníkem s. ř. s. Jelikož již v řízení před městským soudem byly dány důvody
pro zrušení všech rozhodnutí žalovaného, učinil tak nyní Nejvyšší správní soud podle §110
odst. 2 písm. a) s. ř. s. Současně však nevrátil věci žalovanému k dalšímu řízení, neboť rozhodnutí
o zajištění dle §129 odst. 3 zákona o pobytu cizinců je prvním úkonem v řízení a zrušením
rozhodnutí o zajištění tedy přestává existovat i řízení jím zahájené; nejsou zde tedy řízení
o zajištění dle §129 zákona o pobytu cizinců, v nichž by po zrušení žalobami napadených
rozhodnutí mělo být pokračováno.
[31] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti a řízení o žalobách (s ohledem na §110
odst. 3 věty druhé s. ř. s.) rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatelé byli procesně úspěšní jak v řízení o kasační stížnosti, tak v řízení
o žalobách. Podle odkazovaných zákonných ustanovení tedy mají právo na náhradu nákladů
řízení. Nejvyšší správní soud však s přihlédnutím k obsahu spisu městského soudu shledal,
že stěžovatelé byli v řízení o žalobách zastoupení Organizací pro pomoc uprchlíkům, jež nemá
nárok na odměnu za zastupování ve smyslu §35 odst. 2 s. ř. s., a její zástupčí činnost se tedy
nepromítne do výše nákladů řízení. Jiné náklady stěžovatelé v řízení před městským soudem
nevyčíslili a jejich vynaložení ani nevyplývá ze soudního spisu. Obdobně pak v řízení o kasační
stížnosti stěžovatelům žádné náklady nevznikly, neboť advokátem byli zastoupeni na základě
usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 7. 2019, č. j. 2 Azs 198/2019 – 42, nikoliv
na základě plné moci. Odměna ustanoveného zástupce není nákladem stěžovatelů, neboť ji podle
§35 odst. 10 věty první za středníkem s. ř. s. platí stát. Lze tedy uzavřít, že stěžovatelé sice mají
právo na náhradu nákladů všech výše uvedených soudních řízení, nicméně v těchto jim žádné
náklady nevznikly. Pro úplnost je třeba podotknout, že procesně neúspěšný žalovaný nemá právo
na náhradu nákladů žádného z dotčených soudních řízení.
[32] Jak uvedeno výše, usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 7. 2019,
č. j. 2 Azs 198/2019 – 42, byl stěžovatelům ustanoven zástupce z řad advokátů, JUDr. Maroš
Matiaško, LL.M. Jako ustanoveném zástupci mu za zastupování stěžovatelů v řízení o kasační
stížnosti náleží odměna za dva společné úkony právní služby dle §11 odst. 1 písm. b) a d)
vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif), v rozhodném znění, ve výši určené podle §9
odst. 4 písm. d) ve spojení s §7 bodem 5 advokátního tarifu (tedy 2 x 3100 Kč), vynásobené
počtem zastupovaných osob (tři), a celkově snížené podle §12 odst. 4 advokátního tarifu o 20%.
K tomu je třeba připočíst ještě dvojnásobek částky paušální náhrady hotových výdajů dle §13
odst. 4 advokátního tarifu (2 x 300 Kč). Vzhledem k tomu, že ustanovený zástupce není plátcem
daně z přidané hodnoty, přiznal mu Nejvyšší správní soud odměnu za zastupování včetně
paušální náhrady hotových výdajů ve výši 15 480 Kč, jež mu bude vyplacena do 30 dní od právní
moci tohoto rozsudku na jím uvedený bankovní účet.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne ní opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 3. dubna 2020
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl předsedkyní senátu JUDr. Miluší Doškovou v právní věci žalobců:
a) nezl. N. K., b) nezl. T. K., c) nezl. S. M. H., všichni zastoupeni JUDr. Marošem
Matiaškem, LL.M., advokátem se sídlem Ovenecká 78/33, Praha 7, proti žalovanému: Policie
České republiky, Krajské ředitelství policie hl. m. Prahy, se sídlem Kaplanova 2055/4, Praha
4, proti rozhodnutím žalovaného ze dne 12. 5. 2019, č. j. KRPA-185240-16/ČJ-2019-000022,
č. j. KRPA-185241-15/ČJ-2019-000022 a č. j. KRPA-185243-20/ČJ-2019-000022-MIG,
po skončení řízení o kasační stížnosti žalobců a), b) a c) proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 19. 6. 2019, č. j. 16 A 37/2019 – 69,
takto:
Číslování výrokové části rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2020,
č. j. 2 Azs 198/2019 – 81, se o p rav u je tak, že správně zní následovně:
„V. Ustanoveném zástupci žalobců a), b) a c), JUDr. Maroši Matiaškovi, LL.M.,
se p ři zn áv á odměna za zastupování žalobců v řízení o kasační stížnosti ve výši
15 480 Kč, která mu bude vyplacena do 30 dní od právní moci tohoto rozsudku.“
Odůvodnění:
[1] Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 3. 4. 2020, č. j. 2 Azs 198/2019 – 81,
vyslovil celkem pět výroků číslovaných římskými číslicemi. Chybou v psaní nicméně došlo
k tomu, že v pořadí čtvrtý a pátý výrok tohoto rozsudku nesly totéž číselné označení „IV.“.
[2] Podle §54 odst. 4 věty první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále
jen „s. ř. s.“), předseda senátu opraví v rozsudku i bez návrhu chyby v psaní a počtech, jakož
i jiné zjevné nesprávnosti. Týká-li se oprava výroku, vydá o tom opravné usnesení a může odložit
vykonatelnost rozsudku do doby, dokud opravné usnesení nenabude právní moci.
[3] V souladu s odkazovaným ustanovením a ve spojení s §120 s. ř. s. tedy předsedkyně
senátu bez návrhu opravila výše popsanou zjevnou nesprávnost tak, jak je uvedeno ve výroku
tohoto opravného usnesení. Vykonatelnost rozsudku nebylo třeba odložit.
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. dubna 2020
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu