ECLI:CZ:US:2009:2.US.1233.07.1
sp. zn. II. ÚS 1233/07
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Stanislava Balíka a soudců Dagmar Lastovecké a Jiřího Nykodýma o ústavní stížnosti navrhovatele P. M., právně zastoupeného JUDr. Vladimírem Peškem, advokátem se sídlem Březanova 84/I, Třeboň proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 15. 9. 2005, sp. zn. 10 Ca 63/2004, a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 1 As 43/2005, za účasti Krajského soudu v Českých Budějovicích a Nejvyššího správního soudu, jako účastníků řízení, takto:
Návrh se odmítá.
Odůvodnění:
Včas podanou ústavní stížností, která i v ostatním splňovala podmínky, stanovené zák. č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení shora označených rozhodnutí Krajského soudu v Českých Budějovicích a Nejvyššího správního soudu, a to s odkazem na údajné porušení čl. 11 odst. 4 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Ústavní soud z obsahu ústavní stížnosti a připojených kopií rozhodnutí zjistil následující:
Městský úřad v Třeboni rozhodnutím ze dne 3. 11. 2003, č. j. Stav. 1933/4042/2000R, omezil vlastnické právo k pozemku p. č. 123/16 v k. ú. Chlum u Třeboně, nyní ve vlastnictví stěžovatele, zřízením věcného břemene, které spočívá v povinnosti každého vlastníka tohoto pozemku trpět právo jízdy a chůze přes tento pozemek ve prospěch každého vlastníka domu č. p. 165 na pozemku p. č. 123/18 a každého vlastníka domu č. p. 252 na pozemku p. č. 123/2 v rozsahu geometrického plánu č. 635-127/Fi/2001 vypracovaného Z. F. ze dne 1. 11. 2001.
Krajský úřad Jihočeského kraje rozhodnutím ze dne 9. 3. 2004, č. j. OREG 6083/2003 OUPI Bo., odvolání stěžovatele zamítl
Krajský soud v Českých Budějovicích rozsudkem ze dne 15. 9. 2005, č. j. 10 Ca 63/2004 - 62, žalobu stěžovatele zamítl. V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že osoby oprávněné z věcného břemene nabyly do vlastnictví domy ve stavebním stavu odpovídajícím stavebnímu povolení z roku 1967, do kterých byl přístup zajištěn z pozemku p. č. 123/16, který nabyl v roce 2001 do svého vlastnictví stěžovatel. V důsledku rozdělení vlastnictví k nemovitostem v předmětné lokalitě vznikl právní stav, kdy vlastníci domů k nim neměli přístup z veřejné komunikace. Jde přitom o stavby státem povolené, k nimž přístup byl znemožněn až zásahem nového vlastníka pozemku. Umožňuje-li zákon č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen "stavební zákon"), v ustanovení §108 odst. 2 písm. d) vyvlastnění ve veřejném zájmu pro vytvoření podmínek pro nezbytný přístup k pozemku a stavbě, pak byl v souzené věci účel vyvlastnění dodržen, neboť z obsahu spisu vyplývá, ke kterým bytům v obou domech není jiný přístup než z pozemku ve vlastnictví stěžovatele. Krajský soud v této souvislosti odkázal na své rozsudky v dané věci v předcházejících řízeních (ze dne 3. 4. 2002, č. j. 10 Ca 364/2001 a ze dne 19. 2. 2003, č. j. 10 Ca 239/2002), v nichž opakovaně vyjádřil názor, že jsou dány podmínky pro zřízení věcného břemene přístupu a příjezdu ke stavbám po pozemku stěžovatele. Správní orgány pak byly povinny respektovat tento právní názor a tuto povinnost podle názoru krajského soudu splnily. To, že se krajský úřad, případně stavební úřad, neřídil návrhem stěžovatele, jak vyřešit přístup k bytové jednotce, neznamená, že napadené rozhodnutí je nezákonné. Případné stavební úpravy domů tak, aby nebylo dotčeno vlastnické právo stěžovatele, byly hodnoceny v rámci úvah, zda nelze zajistit přístup ke stavbě jiným způsobem. To mělo také význam pro posouzení, převažuje-li právo vlastníků stavby na přístup ke stavbám nad právem stěžovatele na ochranu vlastnictví k pozemku. Podklady, které měly správní orgány pro účely rozhodování k dispozici, považuje krajský soud za postačující se zřetelem k podmínkám pro rozhodování o omezení vlastnického práva. Jestliže bylo omezeno vlastnické právo ve veřejném zájmu za účelem vytvoření podmínek pro přístup k pozemku a stavbě, a to na podkladě stavebního zákona a za náhradu, pak vydané rozhodnutí neporušuje čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listiny") a §128 odst. 2 o. z. K argumentaci stěžovatele, že správní orgán měl zásah do vlastnického práva řádně zvážit, krajský soud uvedl, že vyvlastnit lze výlučně při dodržení zákonem stanovených podmínek pro takový postup. Není tu na úvaze úřadu, zda při splnění požadavků pro vyvlastnění k takovému opatření přikročí, ale naopak, musí tak učinit. K tomu krajský soud připomněl, že v dané věci nedošlo k vyvlastnění pozemku, ale k omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene zcela v souladu s příkazem, který vyplývá z ustanovení §110 odst. 3 stavebního zákona. Podle krajského soudu se správní orgány zabývaly i možností zajistit přístup k domům jiným způsobem, avšak došly k závěru, že zásah do konstrukcí obou domů by ve srovnání s hodnotou zřizovaného věcného břemene vyžadoval příliš vysoké finanční náklady. Právě pro rozsah těchto nákladů byl správními orgány učiněn podle krajského soudu správný závěr, že cíle omezení práva nelze dosáhnout jiným způsobem, jak požaduje §110 odst. 1 stavebního zákona. Je-li stavební úřad odborným orgánem pro výstavbu, pak je nepochybně schopen odhadnout cenu stavebních prací. V souzeném věci to má význam v tom ohledu, že pokud je hodnota omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene značně nižší než náklad na rekonstrukci, pak není rozhodná přesná výše případných nákladů na rekonstrukci a postačuje i pouhý odhad takových nákladů. I kdyby náklady na rekonstrukci byly nižší nebo by bylo možno je zajistit levnějším způsobem, nic to nemění na zjištění, že byly dodrženy podmínky pro zřízení věcného břemene. Právní zjištění správních orgánů, že podmínky pro omezení vlastnického práva stěžovatele byly dodrženy, považuje krajský soud za správné. Z výše uvedených důvodů neshledal krajský soud rozpor napadeného rozhodnutí s předpisy, kterých se stěžovatel dovolával.
Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 1 As 43/2005, zamítl kasační stížnost stěžovatele, neboť nezákonnost postupu krajského soudu neshledal.
Stěžovatel správním orgánům i obecným soudům předně vytýká, že nepřihlédly k jeho návrhům, jak nastalou situaci řešit způsobem, který by respektoval jeho vlastnické právo. Je přesvědčen o tom, že jiný způsob by byl vhodnější. Domnívá se, že k řešení, které zvolily nebyly splněny zákonné podmínky. Z odůvodnění rozhodnutí podle názoru stěžovatele nevyplývá, z jakých skutkových zjištění obecné soudy své právní posouzení odvíjejí. S některými z jeho důkazních návrhů se nikterak nevypořádaly. Stěžovatel podrobně rekapituluje dosavadní průběh řízení. Připomíná i závěry, k nimž obecné soudy dospěly v předchozích řízeních, v nichž bylo rozhodnuto o rozdělení předmětných nemovitostí, jejichž výsledkem byl vadný právní stav. Na ně údajně následovalo nyní napadané řízení, v němž orgány veřejné moci omezily vlastnické právo stěžovatele zřízením věcného břemene. Stěžovatelem vlastněný pozemek byl údajně nesprávně považován za veřejnou účelovou komunikaci, přičemž se ve skutečnosti jednalo o zastavěnou plochu s využitím dvůr. Stěžovatel dále tvrdí, že napadenými rozhodnutími byl v podstatě zbaven vlastnického práva k několika stovkám metrů pozemku. Přiznanou náhradu ve výši 10.660,- Kč stěžovatel považuje za nedostatečnou. Obecné soudy navíc podle jeho názoru přehlédly, že k domu čp. 252 již z minulosti existuje přístup z veřejné komunikace, takže část zřízeného věcného břemene řeší zcela nadbytečný další přístup k domu.
Ústavní soud především konstatuje, že ústavní stížnost spočívá v pouhé polemice se závěry obecného soudu, resp. správních orgánů, v projednávané věci, přičemž stěžovatel zvolil argumentaci obsahově totožnou s argumenty, vznesenými již v řízení před těmito orgány. Stěžovatel se i nadále domnívá, že podmínky omezení jeho vlastnického práva podle stavebního zákona nebyly v projednávaném případě naplněny. Obecný soud potvrdil závěry obou správních orgánů a shodně s nimi konstatoval, že všechny zákonem stanovené požadavky splněny byly. K námitkám stěžovatele směřujícím proti dřívějším řízením Ústavní soud připomíná, že je podle své ustálené judikatury vázán petitem ústavní stížnosti. Rozhodnutí, která byla vydána v dřívějších řízeních, proto přezkumu v rámci nyní projednávané věci podrobit nelze.
Projednávaná ústavní stížnost staví Ústavní soud do pozice další instance v systému všeobecného soudnictví, která mu ovšem nepřísluší. Ústavní soud v minulosti již mnohokrát zdůraznil, že zásadně není oprávněn zasahovat do rozhodovací činnosti obecných soudů, neboť není vrcholem jejich soustavy (srov. čl. 81, čl. 90 Ústavy). Pokud soudy postupují v souladu s obsahem hlavy páté Listiny, nemůže na sebe atrahovat právo přezkumného dohledu nad jejich činností (čl. 83 Ústavy ČR). Skutečnost, že soud vyslovil právní názor, s nímž se stěžovatel neztotožňuje, nezakládá sama o sobě odůvodněnost ústavní stížnosti. Postup v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou samostatnou záležitostí obecných soudů. Ústavní soud neposuzuje tedy zákonnost vydaných rozhodnutí (pokud jimi není porušeno ústavně zaručené právo), neboť to přísluší obecným soudům. Z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda právní názory obecných soudů jsou ústavně konformní, nebo zda, naopak, jejich uplatnění představuje zásah orgánu veřejné moci, kterým bylo porušeno některé z ústavně zaručených základních práv nebo svobod. Pouze z tohoto pohledu se tedy Ústavní soud projednávanou ústavní stížností zabýval.
Institut vyvlastnění (resp. omezení vlastnických práv) představuje vždy nucený zásah do vlastnických práv, přičemž možnosti vyvlastnění jsou obecně limitovány ustanovením čl. 11 odst. 4 Listiny. Podle čl. 11 odst. 4 Listiny "vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu". Tímto zákonem, který má Listina na mysli, je stavební zákon, který uvedenou problematiku řeší ve svém ustanovení §108 a násl. Vyvlastnění nebo omezení vlastnických práv je institut výjimečný a jeho podstatou je povinnost vlastníka trpět určitá opatření, včetně zániku vlastnického práva. Stěžejním problémem každého takového kroku je závěr o tom, zda navrhovaný zásah do soukromé vlastnické sféry má být uskutečněn ve veřejném zájmu, či nikoliv. Nastoluje se tedy otázka, co je v kterém případě veřejným zájmem, kam až sahá a jaká je jeho ochrana a podpora. Vodítkem pro zodpovězení této zásadní otázky v daném případě může být právě ustanovení §108 odst. 2 písm. d) stavebního zákona, podle něhož lze vyvlastnit pro vytvoření podmínek pro nezbytný přístup k pozemku a stavbě. Z citovaných ustanovení lze tedy dovodit, že veřejným zájmem je i zabezpečení přístupu k povoleným stavbám bez ohledu na to, zda jde o nemovitosti v soukromém vlastnictví nebo ve vlastnictví státu, veřejnosti přístupné či nikoliv. Veřejný zájem nelze spatřovat pouze v zájmu státu či státních institucí (srov. např. usnesení Ústavního soudu, sp. zn. II. ÚS 568/01 či usnesení sp. zn. I. ÚS 353/98). Za účelem zjištění, zda cíle vyvlastnění, resp. omezení, vlastnického práva, nelze dosáhnout jiným způsobem, správní orgány vyšly z celé řady písemných podkladů dokládajících současný stav nemovitostí (geometrický plán znázorňující průběh věcného břemene, znalecký posudek oceňující zřizované věcné břemeno, doklady o vlastnickém právu účastníků řízení i jejich právní předchůdců, paspart místních komunikací, podklady k rozdělení pozemků a přidělení popisného čísla, zákres stávajícího stavu nemovitostí pořízený při místním šetření a protokol o jeho konání). Po zhodnocení provedeného dokazování správní orgány dospěly k závěru, že jiný způsob zajištění přístupu ke stavbě by byl spojen s finančními náklady (činily by přibližně 30 % nákladů na pořízení novostavby), které by značně přesahovaly výši nákladů na zřízení věcného břemene. Svá rozhodnutí přesvědčivě a logicky odůvodnily, přičemž není zjevné, že by použitá interpretace jakkoli vybočila z mezí ústavnosti. Námitkou týkající se údajné nadbytečnosti dalšího přístupu i volného přístupu na jeho pozemek se zabýval Nejvyšší správní soud. Ústavní soud na jeho závěry k opakovaným výtkám stěžovatele odkazuje.
Stěžovatel dále zpochybňuje též naplnění podmínky, stanovené ustanovením §110 odst. 1 stavebního řádu. Podle uvedeného ustanovení lze vyvlastnit jen tehdy, není-li možno cíle vyvlastnění dosáhnout dohodou nebo jiným způsobem. Z napadených rozhodnutí je zřejmé, že se splněním uvedené podmínky správní orgány i obecný soud zabývaly. Shodně nicméně konstatovaly její naplnění s tím, že k dohodě mezi stěžovatelem a vedlejšími účastníky nedošlo a jiné řešení možné nebylo. Z odůvodnění napadených rozhodnutí vyplývá, že vlastníci staveb se v zájmu zajištění přístupu k nim pokoušeli odkoupit část předmětné parcely od právního předchůdce stěžovatele a projevovali snahu zajistit přístup dohodou i při změně v osobě vlastníka pozemků. Skutečnost, že neakceptovali návrhy stěžovatele však nelze hodnotit jako nedodržení požadavků ve smyslu ustanovení §110 odst. 1 stavebního zákona. Ústavní soud se domnívá, že z ustanovení §110 odst. 1 stavebního zákona vyplývá toliko povinnost zkoumat, zda je možné cíle vyvlastnění dosáhnout jiným způsobem. Takto výslovně vyjádřené pravidlo, formulované v cit. ustanovení, nelze modifikovat tak, že nad jeho rámec je nutné zkoumat objektivní možnosti uzavření smlouvy a její výhodnosti. S ohledem na dikci citovaného ustanovení postačuje, ověří-li správní orgán, že uzavření dohody bylo odmítnuto. Uvedený závěr potvrzuje i ustanovení §56 odst. 1 písm. e) vyhlášky č. 85/1976 Sb., o podrobnější úpravě územního řízení a stavebním řádu. Podle něho obsahuje návrh na vyvlastnění mimo jiné zejména důkaz o tom, že pokus o získání práva k pozemku nebo stavbě dohodou, byl bezvýsledný, čímž je podle odst. 2) téhož ustanovení doporučeně zaslaná písemná výzva k uzavření dohody, obsahující požadavek žadatele, důvody, návrh úplaty a upozornění, že neodpoví-li na ni vlastník pozemku nebo stavby do 15 dnů ode dne doručení, má se za to, že dohodu odmítá. Navrhovatel v takovém případě předloží prohlášení, že ve stanovené lhůtě neobdržel na svou výzvu odpověď, popřípadě, že k převodu nedošlo. Uvedené ustanovení jasně potvrzuje, že úmyslem zákonodárce nebylo v případě §110 odst. 1 stavebního zákona prokazovat v řízení o vyvlastnění nic jiného, než prostou nemožnost dosažení cíle vyvlastnění dohodou. Je proto třeba míti za to, že správní orgány i obecný soud postupovaly při zkoumání uvedené podmínky vyvlastnění ústavně konformním způsobem.
Není pochyb, že při vyvlastňovacím řízení podle stavebního zákona je nutno mít na zřeteli, že vyvlastnění, resp. omezení vlastnického práva, je výjimkou ze zásady nedotknutelnosti ústavou zaručeného vlastnického práva, a že je proto nutno vykládat vyvlastňovací předpisy vždy restriktivně ve prospěch minimalizace zásahu do práv vlastníka. Z této zásady správní orgány i obecný soud zjevně vycházely. Ústavní soud tak nedospěl k závěru, že by v souzeném případě došlo k porušení ústavně zaručených práv stěžovatele. K omezení jeho vlastnického práva došlo v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny na základě zákona, jehož ustanovení byla aplikována a interpretována v mezích ústavnosti, ve veřejném zájmu a za náhradu. V projednávaném případě tak Ústavní soud neshledal žádný důvod, pro který by napadená rozhodnutí zrušil.
Ze shora uvedených důvodů proto Ústavnímu soudu nezbylo, než ústavní stížnost podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítnout, jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 5. března 2009
Stanislav Balík
předseda senátu