ECLI:CZ:US:2017:2.US.1261.17.1
sp. zn. II. ÚS 1261/17
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Jiřího Zemánka a soudců Ludvíka Davida (soudce zpravodaj) a Vojtěcha Šimíčka o ústavní stížnosti stěžovatele JUDr. Edvarda Petříka, zastoupeného Mgr. Jiřím Hladíkem, advokátem, AK se sídlem náměstí 28. října, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2017 č. j. 1 Ads 272/2016-53, rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 13. 9. 2016 č. j. 36 Ad 39/2014-73, rozhodnutí Státního úřadu inspekce práce ze dne 5. 5. 2014 č. j. 918/1.30/14/14.3 a rozhodnutí Oblastního inspektorátu práce pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj ze dne 15. 1. 2014 č. j. 10702/9.30/13/14.3-RZ, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Stěžovatel se ústavní stížností domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí správních soudů a správních orgánů. Tvrdí, že vedla k porušení jeho ústavně zaručeného práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a porušení principu nullum crimen sine lege podle čl. 39 Listiny a čl. 7 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Namítá také porušení čl. 38 odst. 1 Listiny, protože po zahájení řízení o kasační stížnosti došlo ke změně složení senátu Nejvyššího správního soudu.
2. Oblastní inspektorát práce pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj (dále jen "inspektorát práce") zjistil při kontrole v areálu jisté drůbežárenské společnosti, že pro stěžovatele pracovali cizinci vietnamské státní příslušnosti. Vykonávali činnost, která vykazovala znaky závislé práce, ač byli osobami samostatně výdělečně činnými. Podle inspektorátu práce jim stěžovatel umožnil výkon nelegální práce. Stěžovatel namítal, že cizinci byli stejně jako on účastníky sdružení podle §829 a násl. zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, v rozhodném znění (dále jen "občanský zákoník"). Všichni se jako podnikatelé svou činností zasluhovali o naplnění a dosažení účelu sdružení. Inspektorát zahájil správní řízení, ve kterém vydal výše specifikované rozhodnutí a shledal stěžovatele vinným ze spáchání správního deliktu podle §140 odst. 1 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o zaměstnanosti"), protože umožnil výkon nelegální práce ve smyslu §5 písm. e) bod 1 a 2 zákona o zaměstnanosti. Celkově 23 cizinců vietnamské státní příslušnosti totiž vykonávalo závislou práci pro stěžovatele mimo pracovněprávní vztah, čímž stěžovatel porušil §3 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákoník práce"). Práci navíc vykonávali bez povolení k zaměstnání, čímž stěžovatel porušil §89 zákona o zaměstnanosti. Za tento správní delikt inspektorát práce stěžovateli uložil pokutu ve výši 7 300 000 Kč. Státní úřad inspekce práce pak odvolání stěžovatele zamítl.
3. Stěžovatel podal proti rozhodnutí správních orgánů žalobu ke Krajskému soudu v Brně (dále jen "krajský soud"). Správní orgány podle něj nesprávně posoudily znaky nelegální práce. Nezabývaly se také otázkou sdružení podle §829 občanského zákoníku. Pro vyslýchané cizince nezajistily tlumočníka, ani je nepoučily o jejich právech. Stěžovatel dále namítal nepřiměřenost uložené sankce. Krajský soud zjistil, že cizinci pracovali pro stěžovatele od pondělí do pátku osm hodin denně. Podkladem pro vyplácení odměny byl počet odpracovaných hodin, který se evidoval elektronicky. Tyto odměny dostávali od stěžovatele na účet jedenkrát měsíčně. Jejich práce byla soustavná, vykonávaná na místě a způsobem, který jim určil někdo jiný, za použití pomůcek, které rovněž obstaral někdo jiný. Nešlo o žádnou specializovanou práci, ale spíše o práci rutinní, odváděnou podle pokynů jiné osoby. Proto šlo o závislou práci. Krajský soud dodal, že argumentace stěžovatele na základě smlouvy o sdružení by představovala legalizaci tzv. švarcsystému. Nezjistil žádné chyby v dokazování. Obsah výpovědí cizinců potvrzovaly svědecké výpovědi pořízené v průběhu správního řízení a další podklady, které svědčily o povaze vykonávané práce. Krajský soud pak zdůraznil, že správní orgány stěžovatele během řízení několikrát vyzvaly k vyjádření se ke svým majetkovým poměrům. Nijak však nezareagoval a dobrovolně se tak vystavil riziku uložení vysoké pokuty. Správní orgány vycházely z kvalifikovaného odhadu jeho majetkových poměrů. Krajský soud proto žalobu stěžovatele zamítl.
4. Stěžovatel napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. Nejvyšší správní soud ji zamítl. Klíčovým pro posouzení věci byl charakter práce, kterou cizinci vykonávali. Nejvyšší správní soud se ztotožnil s krajským soudem, že šlo o závislou práci. Doplnil, že uzavření smlouvy o sdružení neznamená, že by sdružené osoby nevykonávaly závislou práci. Uznal, že postavení jednotlivých členů sdružení nemusí být zcela rovné. Jedním z kritérií posouzení, zda cizinci fakticky vykonávali závislou práci, byl ovšem vzájemný vztah mezi nimi a stěžovatelem. Vztah stěžovatele byl vůči nim "nerovný". Tím byl naplněn jeden ze znaků závislé práce. Dokazování, které proběhlo ve správním řízení, zcela naplnilo zákonné a judikatorní požadavky. Nejvyšší správní soud pak zopakoval, že stěžovatel nevyužil výzvy k vyjádření se ke svým majetkovým poměrům. Pokud pak správní orgány stanovily výši sankce na základě odhadu jeho majetkových poměrů, zcela to odpovídá příslušné judikatuře. Je pravdou, že stěžovatel nemusel poskytnout součinnost. Musel však nést následek, že jeho majetkové poměry správní orgány odhadnou, čemuž bude odpovídat výše sankce. Zbylé námitky stěžovatele Nejvyšší správní soud odmítl jako opožděné.
5. Stěžovatel v ústavní stížnosti napadá způsob, jak správní soudy a správní orgány vyložily pojem závislá práce. Z dispozice použité právní normy nelze učinit jednoznačný závěr o naplnění požadavků zásady nullum crimen sine lege. Smlouva o sdružení ve smyslu §829 občanského zákoníku je smluvním typem určeným k "úpravě" výkonu práce vedle zákoníku práce. Stěžovatel namítá, že adresáti použitých zákonných norem nemohli dovodit, že dopadají na daný případ. Stěžovatel pak napadá proces dokazování. Doposud podle něj chybí důkaz prokazující jeho nadřízené postavení. Správní soudy důkazní návrhy stěžovatele jako nadbytečné zamítly. Záznamy o kontrole podle něj nemají procesní hodnotu záznamu o podaném vysvětlení. V sankčním řízení nestačí k aprobaci úředního záznamu jako podkladu pro rozhodnutí ani doznání obviněného. Obsah sdělení osob, jejichž "výpověď" záznam zachycuje, nelze zahrnout do jiného rámci procesního instrumentu (protokolu o výsledku kontroly), a brát je za skutková zjištění. Stěžovatel dále namítal absenci doručení rozhodnutí inspektorátu práce, jeho nicotnost a neexistenci rozhodnutí Státního úřadu inspekce práce. Správní soudy a správní orgány podle stěžovatele pomíjejí povahu závazku sjednaného mezi účastníky sdružení. Nemístně aplikují na danou věc sankční normy správního práva. Nejvyšší správní soud pak odmítl některé kasační námitky stěžovatele jako opožděné, ačkoliv k nim měl přihlížet z moci úřední. Stěžovatel poté namítá nepřiměřenost uložené sankce. Dávat mu k tíži, že nedokládal své majetkové poměry, nemůže obstát. Z judikatury lze sice odvodit jistou odpovědnost účastníka za výši sankce, je-li vůči správnímu orgánu nečinný. Je to však možné jen na základě provedeného dokazování v potřebném rozsahu. Pokuta v dané výši je likvidační v podstatě pro každého.
6. Stěžovatel dále namítá nesprávné obsazení senátu Nejvyššího správního soudu při rozhodování o jeho kasační stížnosti. Kasační stížnost stěžovatele napadla k Nejvyššímu správnímu soudu dne 11. 10. 2016. Nejvyšší správní soud stěžovateli sdělil, že o jeho věci rozhodne jeho 1. senát ve složení Marie Žišková, Josef Baxa, Lenka Kaniová a Filip Dienstbier. Rozvrh práce pak určoval, kteří tři konkrétní soudci z uvedených čtyř v jeho věci rozhodnou. V případě jejich dlouhodobé nepřítomnosti je měli nahradit soudci a soudkyně 2. senátu Nejvyššího správního soudu Miluše Došková, Karel Šimka a Eva Šonková. O kasační stížnosti stěžovatele však rozhodl senát ve složení Marie Žišková, Filip Dienstbier a Tomáš Rychlý. Má to zřejmě odraz ve změně rozvrhu práce Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2017, která reagovala na přidělení soudce Tomáše Rychlého k Nejvyššímu správnímu soudu ke dni 1. 2. 2017. Následná změna složení senátu je v rozporu s právem na zákonného soudce. Senát nelze měnit v průběhu řízení na základě dílčí, fakticky nahodilé změny v personálním složení soudu, která nezapříčiňuje nenadálá okolnost, jakou je dlouhodobá nepřítomnost soudce. Způsob přidělování soudců tvoří jednu ze základních záruk zákonnosti soudního řízení. Má posilovat důvěru účastníků řízení ve spravedlivé a nestranné rozhodování soudu. Tomu však odporuje, pokud dojde pouhých 15 dní před vydáním rozhodnutí ke změně složení senátu, aniž by o tom byl účastník řízení vyrozuměn (např. o právu vyjádřit se k obsazení senátu).
7. Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
8. Ústavní soud není "odvolací soud". Nemůže jako další instance v pořadí posuzovat skutková nebo právní pochybení, kterých se údajně dopustily obecné soudy, jestliže nepředstavují porušení ústavně chráněných práv a svobod. Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti totiž není součástí soustavy obecných soudů. Pokud ústavní stížnost směřuje proti rozhodnutí obecného soudu, nemá samo o sobě význam, namítá-li stěžovatel jeho věcnou nesprávnost. Ústavní soud má pravomoc k přezkumu rozhodnutí obecných soudů výlučně z hlediska dodržení ústavněprávních principů. Jde vždy jen a pouze o to, zda obecné soudy porušily ústavními předpisy chráněná práva a svobody stěžovatele nebo nikoliv. Stížnost, ve které stěžovatel namítá pouze pochybení obecného soudu při zjišťování skutkového stavu či při použití podústavního práva, aniž by náležitě zdůvodnil, v čem spatřuje porušení svých ústavně zaručených práv, musí Ústavní soud shledat jako zjevně neopodstatněnou.
9. Ústavní stížnost směřuje proti rozsudkům správních soudů, které přezkoumávaly taktéž napadená rozhodnutí správních orgánů o správním deliktu stěžovatele, který nelegálně zaměstnával hned 23 cizinců. Stěžovateli proto uložily povinnost uhradit pokutu ve výši 7 300 000 Kč. Námitky stěžovatele nicméně většinově směřují proti zjištěnému skutkovému stavu, procesu dokazování a výkladu čistě podústavního práva ze strany správních soudů a správních orgánů. V této souvislosti však Ústavní soud musí připomenout, že postup v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů jsou záležitostmi obecných soudů.
10. Z tohoto pohledu nemůže Ústavní soud správním soudům cokoliv vytknout. Ústavní soud především musí konstatovat, že ústavní stížnost je ve své podstatě výlučným opakováním argumentů, které stěžovatel uváděl již v řízení před Nejvyšším správním soudem a krajským soudem. Tyto soudy se s nimi však obsáhle a ústavně konformním způsobem vypořádaly. Stěžovatel polemizuje s rozhodnutími správních soudů a správních orgánů v rovině podústavního práva, nesouhlasí s tím, jak aplikovaly příslušná zákonná ustanovení, a nastiňuje vlastní právní názor, který jediný považuje za správný. Většina námitek stěžovatele týkající se výkladu pojmu závislá práce, průběhu dokazování, argumentace na základě smlouvy o sdružení či dopadu jeho procesní taktiky na výši uložené sankce však nedosahuje potřebné ústavněprávní relevance (srov. na obdobná témata usnesení sp. zn. II. ÚS 3618/15 ze dne 12. 1. 2016, body 6-10).
11. Za ústavně relevantní lze považovat jen námitku porušení práva na zákonného soudce v řízení před Nejvyšším správním soudem. Ani tu ovšem nelze považovat za důvodnou. Je pravdou, že podle rozvrhu práce účinného v době nápadu kasační stížnosti stěžovatele o ní měl rozhodovat 1. senát Nejvyššího správního soudu ve složení Marie Žišková, Lenka Kaniová a Filip Dienstbier (pravidlo pro rozdělování věci č. 10. 1. rozvrhu práce pro rok 2016). Po změně rozvrhu práce z 24. 1. 2017, která reagovala na příchod nového stálého soudce Nejvyššího správního soudu Tomáše Rychlého, však právě Tomáš Rychlý nahradil Lenku Kaniovou (podle pravidla 1. 1. 3. změny rozvrhu práce). Dne 15. 2. pak 1. senát Nejvyššího správního soudu ve složení Marie Žišková, Filip Dienstbier a Tomáš Rychlý zamítl kasační stížnost stěžovatele. O změně ve složení senátu ho nijak neuvědomil.
12. Podle judikatury Ústavního soudu má právo na zákonného soudce "bránit nejen účelové (svévolné) manipulaci s příslušností soudců, ale má bránit i libovůli při přidělování věcí jednotlivým soudcům. Pravidla pro přidělování věcí proto musí umožňovat určení konkrétního soudce nebo soudců v senátu, kteří budou ve věci rozhodovat, pravidel pro jejich zastupování v případě důvodné absence soudců a pravidel pro přerozdělování věcí pro případ dlouhodobé absence soudce (např. z důvodu dlouhodobé nemoci či rodičovské dovolené) či jiné události (např. z důvodu rezignace, smrti či přeložení soudce). Protože v tomto ohledu je důležitý i dojem, který systém přidělování věcí soudcům vyvolává, musí být tato pravidla dostatečně transparentní, srozumitelná a přístupná veřejnosti." (viz nález sp. zn. I. ÚS 2769/15 ze dne 15. 6. 2016, bod 40). V nálezu sp. zn. II. ÚS 2747/08 ze dne 21. 4. 2009 pak Ústavní soud uvedl, že "nemá výhrady ke stanovisku Nejvyššího správního soudu, dle něhož zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, promítající se v jeho jednacím řádu, umožňuje změnu rozvrhu práce i v průběhu roku za předpokladu, že k takové změně jsou racionální důvody a je provedena transparentním způsobem."
13. Ústavní soud v posledně uvedeném nálezu stanovil, že pro změnu ve složení senátu je nutný soulad s jednacím řádem i rozvrhem práce Nejvyššího správního soudu na příslušné období. Kromě toho musí existovat racionální důvody pro změnu ve složení senátu (v dané věci Ústavní soud považoval přidělení věci soudci dočasně přidělenému k Nejvyššímu správnímu soudu za racionální důvod). Jako poslední kritérium ústavnosti změny složení senátu Ústavní soud zjišťoval, zda s ohledem na provedené změny v rozvrhu práce stěžovatel měl možnost se ke změně obsazení senátu vyjádřit ještě před vynesením rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (viz nález sp. zn. II. ÚS 2747/08, část III. nálezu).
14. V projednávané věci předseda Nejvyššího správního soudu postupoval zcela v souladu s jednacím řádem (viz jeho §87 odst. 2) i rozvrhem práce na příslušné období (viz pravidlo pro rozdělování věcí č. 19 rozvrhu práce na rok 2017). Příchod nového stálého soudce Tomáše Rychlého k Nejvyššímu správnímu soudu pak lze v kontextu nálezu sp. zn. II. ÚS 2747/08 považovat za racionální důvod pro změnu rozvrhu práce, která vedla v projednávané věci k náhradě soudkyně Lenky Kaniové právě nově příchozím Tomášem Rychlým (viz pravidlo 1. 1. 3. změny rozvrhu práce ze dne 24. 1. 2017). Postup Nejvyššího správního soudu však do určité míry naráží na poslední podmínku plynoucí z judikatury Ústavního soudu. Je totiž otázkou, zda měl stěžovatel dostatečnou možnost se ke změně obsazení senátu vyjádřit ještě před vynesením rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.
15. Bylo by za dané situace určitě vhodnější, pokud by Nejvyšší správní soud uvědomil stěžovatele, že v jeho věci došlo ke změně ve složení senátu a dal mu možnost se k ní vyjádřit. Z druhé strany však nutno podotknout, že v usnesení č. j. 1 Ads 272/2016-19 ze dne 27. 10. 2016, kterým stěžovatele vyzval k doplnění kasační stížnosti a úhradě soudního poplatku a současně ho informoval o (původním) složení senátu, také stěžovatele upozornil: "Pokud dojde ke změně rozvrhu práce, jsou o těchto změnách aktuálně podávány informace na webových stránkách Nejvyššího správního soudu (www.nssoud.cz)." Mezi provedením příslušné změny rozvrhu práce a rozhodnutím ve věci uběhlo 21 dní, během kterých stěžovatel měl (obzvláště po právě citovaném upozornění) dostatečný prostor ke zjištění, že v jeho věci bude rozhodovat nový soudce. O protiústavnosti neinformování stěžovatele o změně ve složení senátu vedoucímu k porušení práva na zákonného soudce by zřejmě bylo možné uvažovat v případě uplynutí mnohem kratší doby mezi příslušnou změnou rozvrhu práce a rozhodnutím ve věci (viz např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 5. 10. 2010 ve věci DMD Group, a. s. proti Slovensku, stížnost č. 19334/03, bod 71; v dané věci bylo rozhodnuto v den změny rozvrhu práce).
16. Ústavní soud navíc musí připomenout, že podle jeho judikatury je "tzv. akceptační dopis je určitým nadstandardem, který souvisí s možností soudu rozhodnout bez nařízení ústního jednání, není však povinností, kterou by zákon bezpodmínečně vyžadoval. Porušení práva na zákonného soudce spočívá v rozhodování věci soudem, jehož složení zejména není předem známo, popř. není v souladu s požadavky zákona, nikoli v tom, že soud, jehož složení nebylo zpochybněno, rozhodl dříve, než uplynula lhůta stanovená v akceptačním dopise k vznesení námitky proti jeho složení, jako v daném případě. (...)" (viz nález sp. zn. III. ÚS 1570/13 ze dne 27. 3. 2014, bod 15). Ve stejném nálezu Ústavní soud uvedl, že by porušení základních práv vedoucí k nutnosti zrušit napadené rozhodnutí mohlo dojít "tehdy, kdyby v důsledku tohoto procesního pochybení Nejvyššího správního soudu bylo stěžovateli znemožněno uplatnit jeho právo na zpochybnění složení příslušného senátu Nejvyššího správního soudu v podobě podložených námitek vůči složení rozhodovacího senátu Nejvyššího správního soudu. To se však nestalo a námitka v obecné rovině nemohla obstát. Konkrétní námitky stěžovatel ani v ústavní stížnosti neuvedl." (bod 16).
17. Obdobně lze i v této věci dovodit, že k porušení práva na zákonného soudce v právě popsaném smyslu nedošlo. Informace o složení senátu v usnesení č. j. 1 Ads 272/2016-19 byla zmiňovaným "nadstandardem". Stěžovatel pak v ústavní stížnosti neuvedl žádné konkrétní námitky proti soudci Tomáši Rychlému či složení 1. senátu Nejvyššího správního soudu obecně. V kontextu těchto okolností nepředstavuje opomenutí Nejvyššího správního soudu sdělit stěžovateli, že se v jeho věci změnilo složení senátu, vadu takové intenzity, která by nutila Ústavní soud zrušit napadený rozsudek. V dané věci se navíc nevyskytují jakékoliv náznaky, že by předseda Nejvyššího správního soudu při změně rozvrhu práce postupoval jakkoliv svévolně, s nátlakem na některé soudce nebo dokonce pod vlivem politických či jiných sil, což vše považuje za problematické judikatura Evropského soudu pro lidská práva (blíže viz Kosař, D. Judicializace justiční politiky Evropským soudem pro lidská práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2016. s. 157 - 167). Závěrem však Ústavní soud opakuje, že praxe informování účastníků řízení o změně ve složení senátu na základě změny rozvrhu práce by byla vzhledem k požadavkům práva na zákonného soudce vhodnější a její opomenutí by mohlo v extrémnějších okolnostech (zejména v případě kratší doby mezi změnou rozvrhu práce a rozhodnutím ve věci) vést k porušení tohoto základního práva.
18. Vzhledem k výše uvedenému Ústavní soud bez přítomnosti účastníků usnesením ústavní stížnost odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný dle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 19. září 2017
Jiří Zemánek, v. r.
předseda senátu