ECLI:CZ:US:2017:2.US.3313.16.1
sp. zn. II. ÚS 3313/16
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Jiřího Zemánka a soudců Ludvíka Davida (soudce zpravodaj) a Vojtěcha Šimíčka o ústavní stížnosti stěžovatelky ADVANCED SYSTEM, s. r. o., se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1 - Nové Město, zastoupené Mgr. Františkem Korbelem, advokátem, AK se sídlem Na Florenci 2116/15A, Praha 1 proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2016 č. j. 1 As 243/2015-131, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Stěžovatelka se ústavní stížností, která po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu. Tvrdí, že vedl k porušení jejích ústavně zaručených práv vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, práva na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny a práva na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Navrhuje proto zrušení napadeného rozsudku.
2. Podle §29 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném do 30. 6. 2006 (dále jen "dřívější stavební zákon"), obsahovaly územně plánovací dokumentace závazné a směrné části řešení. Přijaté územní plány proto zakotvovaly některé regulativní prvky v závazné části a jiné ve směrné. Jedním z regulativních prvků byl i index podlažní plochy. Ten byl v územním plánu hlavního města Prahy zanesen ve směrné části. Ustanovení §188 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "stavební zákon"), ve spojení s dřívějším stavebním zákonem stanoví, že je-li nutné změnit nebo doplnit územně plánovací dokumentaci, pak se u jejích závazných částí postupuje podle zásad platných pro původní návrh. O změně směrné části rozhoduje orgán územního plánování sám. Podle těchto pravidel se v minulosti postupovalo. Nejvyšší správní soud však změnil svoji judikaturu a nově vyložil §188 stavebního zákona v usnesení rozšířeného senátu ze dne 17. 9. 2013 č. j. 1 Aos 2/2013 (dále jen "usnesení rozšířeného senátu"). Podle nově platné judikatury měl být i regulativ indexu podlažní plochy zahrnutý ve směrné části územních plánů nadále měněn pouze formou opatření obecné povahy.
3. Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") na základě tohoto nového právního názoru zrušil úpravu směrné části územního plánu hl. m. Prahy. Vyhověl navrhovatelce, která spoluvlastní pozemky vzdálené cca 150 m od hranice pozemků, jichž se úprava týkala. Předmětem zrušené úpravy byla míra využití území v lokalitě k. ú. Kbely. Konkrétně došlo k navýšení kódu míry využití území. Tato úprava dopadla i na pozemky stěžovatelky, na kterých plánovala výstavbu developerského projektu. Nejvyšší správní soud však rozsudkem ze dne 4. 3. 2015 č. j. 1 As 152/2014-115 rozsudek městského soudu zrušil pro vadu řízení spočívající ve vyrozumění stěžovatelky jako osoby zúčastněné na řízení pouze vyvěšením na úřední desce. Městský soud nicméně bez jednání napadenou úpravu směrné části územního plánu v novém rozsudku opět zrušil. Vycházel zejména z usnesení rozšířeného senátu a setrval na svém názoru, že změna územního plánu neměla proběhnout v režimu úpravy územního plánu, ale procesem stanoveným pro vydání opatření obecné povahy. Shledal důvodnou námitku navrhovatelky, že jí nebylo umožněno vyjádřit se k návrhu úpravy před jejím schválením a že opatření obecné povahy nebylo řádně projednáno a zveřejněno. Naopak neshledal důvodnou námitku stěžovatelky, že navrhovatelka neměla aktivní procesní legitimaci.
4. Stěžovatelka podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Městský soud podle ní postupoval nezákonně, jestliže po kasačním rozsudku Nejvyššího správního soudu nenařídil jednání. Nesprávně posoudil aktivní legitimaci navrhovatelky a retroaktivně aplikoval závěry usnesení rozšířeného senátu. Nejvyšší správní soud se neztotožnil s názorem městského soudu, že vzhledem k dříve danému souhlasu účastníků řízení s rozhodnutím bez nařízení jednání nebylo třeba po vrácení věci účastníky v této otázce znovu vyzývat a že ani nebylo třeba brát v potaz pozdější požadavek odpůrce na nařízení ústního jednání. Zařadil tuto věc do kategorie případů, ve kterých nenařízení jednání představuje "porušení ústavních práv žalobce a je zároveň vadou řízení před soudem, která mohla za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé." (bod 37 rozsudku). Přesto shledal námitku stěžovatelky nedůvodnou. Městský soud totiž zrušil předmětnou úpravu pro podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonnost opatření obecné povahy. To v důsledku vedlo i k absenci potřebného odůvodnění napadených kroků. Mohl proto ve věci rozhodnout bez nařízení jednání. Svůj postup sice neodůvodnil, to však nic nemění na jeho zákonnosti. Nejvyšší správní soud neshledal jako důvodnou ani námitku stěžovatelky ve vztahu k aktivní legitimaci navrhovatelky či retroaktivitě usnesení rozšířeného senátu a omezení práva na samosprávu hl. m. Prahy. Její kasační stížnost z uvedených důvodů zamítl.
5. Stěžovatelka v ústavní stížnosti namítá, že Nejvyšší správní soud uznal pochybení městského soudu, pokud nenařídil jednání, přesto však shledal související kasační námitku stěžovatelky nedůvodnou. Upřel jí tím adekvátní možnost hájit v původním řízení svá práva a porušil proto její právo na soudní a jinou právní ochranu včetně práva na spravedlivý proces. Nesprávně pak posoudil aktivní procesní legitimaci navrhovatelky, která nemohla být úpravou územního plánu reálně dotčena. Učinil tak v rozporu se svou předchozí judikaturou (zejména usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120). Tento krok nevysvětlil a nedodržel zákonem předvídaný postup pro změnu dřívější judikatury. Tím také porušil právo stěžovatelky na spravedlivý proces. V rozporu s ústavním pořádkem pak aplikoval retroaktivně závěry usnesení rozšířeného senátu, kterým došlo k zásadnímu obratu oproti dosavadní judikatuře. Napadené rozhodnutí představuje protiústavní zásah do práva stěžovatelky vlastnit majetek, do jejího práva podnikat a také do práva na samosprávu hl. m. Prahy. Nejvyšší správní soud totiž ve výsledku označil za závazné i ty části územního plánu hl. m. Prahy, které podle vůle samosprávy závazné být neměly. Měly být pouze směrné. Nejvyšší správní soud měl v rámci retroaktivní aplikace závěrů usnesení rozšířeného senátu aplikovat balanční test zohledňující dopad do práv stěžovatelky a jejího legitimního očekávání.
6. Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
7. Ústavní soud předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje pouze z hlediska souladu s ústavním pořádkem. Není úkolem Ústavního soudu perfekcionisticky a samostatně přezkoumat věc z pozice podústavního práva. Ústavní soud totiž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti správního práva a soudního řízení správního. Naopak ex constitutione musí chránit práva a svobody zaručené ústavním pořádkem. Je to právě Nejvyšší správní soud, komu přísluší výklad podústavního práva v uvedených oblastech spolu se sjednocováním judikatury správních soudů [viz §12 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s.")].
8. Při výkonu této pravomoci přirozeně i Nejvyšší správní soud musí jako orgán veřejné moci interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. II. ÚS 369/01 ze dne 18. 12. 2002 (N 156/28 SbNU 401)]. Ústavní soud může do výkladu podústavního práva, který zastává Nejvyšší správní soud, zasáhnout pouze tehdy, pokud by aplikace podústavního práva v daném konkrétním případě byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zakotvených v hlavě páté Listiny. Jako taková by měla za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. III. ÚS 173/02 ze dne 10. 10. 2002 (N 127/28 SbNU 95), nález sp. zn. IV. ÚS 239/03 ze dne 6. 11. 2003 (N 129/31 SbNU 159) a další]. K takovému zjištění však ve věci stěžovatele Ústavní soud nedospěl.
9. Právě uvedené se týká zejména námitky nedostatku aktivní legitimace navrhovatelky v řízení o zrušení opatření obecné povahy ve smyslu §101a s. ř. s. Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku vysvětlil s odkazem na ustálenou judikaturu, že je třeba rozlišovat aktivní procesní legitimaci navrhovatele k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, jejíž nedostatek vede k odmítnutí návrhu, a aktivní věcnou legitimaci, jejíž zkoumání je součástí posouzení důvodnosti návrhu. Stěžovatelkou zmíněný judikát Nejvyšší správní soud nepopřel, ale o principy z něj plynoucí se naopak opřel. Výslovně zmínil, že "[s]plnění podmínek aktivní procesní legitimace bude (...) dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení". Odkázal na jiné případy, ve kterých Nejvyšší správní soud shledal podmínku aktivní legitimace za splněnou (včetně případu téže navrhovatelky ve vztahu k cca 400 m vzdáleným pozemkům v lokalitě k. ú. Kbely, rovněž upraveným směrnou částí územního plánu; srov. rozsudek ze dne 14. 1. 2015, č. j. 1 As 198/2014-84). A znovu upřesnil, že otázku aktivní procesní legitimace navrhovatelky jako podmínku přípustnosti návrhu nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace návrhu, tedy s otázkou jeho důvodnosti. Těmto závěrům, které se zaměřují na výklad podústavního práva, nemůže Ústavní soud z ústavněprávního pohledu nic vytknout. V závěru o splnění podmínek aktivní procesní legitimace navrhovatelky nelze spatřovat porušení stěžovatelčiných ústavně zaručených procesních práv.
10. Nedůvodné jsou i námitky, které se týkají výkladu a použití usnesení rozšířeného senátu, podle kterého lze regulativ indexu podlažní plochy zahrnutý ve směrné části územních plánů měnit už jen pouze formou opatření obecné povahy. Jak sama stěžovatelka uvedla ve své ústavní stížnosti, Ústavní soud se touto změnou právního názoru zabýval ve věci pod sp. zn. Pl. ÚS 56/13. Ústavní soud v uvedeném nálezu k námitce stěžovatele ohledně jeho legitimního očekávání a jeho důvěry ve správnost dosavadní praxe orgánů veřejné moci včetně soudů uvedl, "že (...) si především musel být vědom toho, že předmětná úprava směrné části územního plánu je napadnutelná opravným prostředkem ve správním soudnictví dle soudního řádu správního a že tedy nemusí být konečná." (bod 55 citovaného nálezu). Stejně lze odpovědět i stěžovatelce v této věci. Nejvyšší správní soud nemohl při existenci závazné judikatury svého rozšířeného senátu, která navíc byla stvrzena plénem Ústavního soudu, rozhodnout jinak. Jde o klasický případ incidentní retrospektivity judikatury. Soudní rozhodnutí totiž obecně nepůsobí jen do budoucna, ale nově vyslovené judikatorní závěry je třeba aplikovat také ve všech probíhajících řízeních. Výklad právní normy podaný soudem je správným od okamžiku platnosti a účinnosti konkrétní právní normy, nikoli od okamžiku, kdy soud výklad podá [podrobněji viz například Kühn, Z. Prospektivní a retrospektivní působení judikatorních změn. Právní rozhledy, č. 6/2011, s. 191 a násl.; viz také nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 3221/11 ze dne 12. 12. 2013 (N 216/71 SbNU 531)]. Nejvyšší správní soud s incidentní retrospektivitou judikatury (včetně odkazů na vlastní judikaturu) pracoval. Související námitky stěžovatelky nejsou důvodné.
11. Poslední část námitek stěžovatelky se zaměřuje na nekonání jednání před městským soudem poté, co mu věc vrátil k dalšímu řízení Nejvyšší správní soud. Jednání bylo podle stěžovatelky nezbytné k tomu, aby se mohla před městským soudem účinně hájit. Stěžovatelka měla před městským soudem postavení osoby zúčastněné na řízení podle §34 s. ř. s. Ty sice nemají postavení účastníka řízení, ale jde o osoby, které byly přímo dotčeny ve svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí nebo tím, že rozhodnutí nebylo vydáno, a ty, které mohou být přímo dotčeny jeho zrušením nebo vydáním podle návrhu výroku rozhodnutí soudu, oznámí-li, že budou v řízení práva osob zúčastněných na řízení uplatňovat (§34 odst. 1 s. ř. s.). Z pohledu ústavního práva jsou subjekty procesních garancí podle čl. 38 odst. 2 Listiny, který stanoví právo každého, "aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům." [viz nálezy Ústavního soudu ze dne 23. 9. 2013 sp. zn. IV. ÚS 4462/12 (N 167/70 SbNU 553); ze dne 36. 4. 2005 sp. zn. II. ÚS 310/04 (N 93/37 SbNU 269)]. Ústavní soud ve své judikatuře ustáleně judikuje, že pojem "jeho věc" v čl. 38 odst. 2 Listiny je nutné vykládat tak, že každý, o jehož právech a povinnostech má být v soudním jednání rozhodováno, má mít možnost se ho účastnit a vyjádřit se ke všem prováděným důkazům [viz již nález sp. zn. Pl. ÚS 30/95 ze dne 10. 1. 1996 (N 3/5 SbNU 17; č. 31/1996 Sb.); či výše citovaný nález sp. zn. II. ÚS 310/04; nebo nález sp. zn. I. ÚS 40/15 ze dne 1. 2. 2016, bod 27 aj.; viz také např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 1. 2016 č. j. 1 As 231/2015-43].
12. Ústavně zaručená práva podle čl. 38 odst. 2 Listiny ovšem nejsou neomezitelná. Mohou být omezena, pokud je toto omezení přiměřené vůči určitému dostatečně závažnému legitimnímu cíli. Nejvyšší správní soud v projednávané věci uvedl, že "[m]ěstský soud (...) byl oprávněn ve věci rozhodnout bez nařízení jednání podle §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., postupem podle §101b odst. 4 s. ř. s. Ač zákon tento důvod charakterizuje jako "podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, mohlo-li mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé", vzhledem k přiměřené aplikaci tohoto ustanovení i v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy (srov. §101b odst. 4 s. ř. s.) pod něj lze podřadit i nesprávný proces přijetí úpravy územního plánu." Komentářová literatura k §76 s. ř. s. dodává, že toto ustanovení "umožňuje pouze zrušení rozhodnutí nebo vyslovení jeho nicotnosti z důvodu zásadní vady rozhodnutí nebo řízení před správním orgánem. Právě význam či rozsah pochybení správního orgánu je důvodem pro zjednodušení postupu soudu oproti řádnému projednání žaloby a vydání rozsudku podle §78 SŘS. Zmíněné vady řízení zahrnují (...) nezákonnost způsobenou podstatným porušením procesních ustanovení (...). Jedná se o natolik zásadní pochybení správního orgánu, pro která nemůže napadené rozhodnutí obstát; jednání o věci samé by tudíž nemohlo výsledek soudního řízení nijak ovlivnit a jeho konání by bylo v rozporu se zásadou procesní ekonomie a zásadou rychlosti a plynulosti soudního řízení." (viz Potěšil, L., Šimíček, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Leges, 2014, s. 690 - 691).
13. Důvodem zrušení úpravy směrné část územního plánu hl. m. Prahy bylo její vydání bez provedení příslušného řízení. Došlo slovy s. ř. s. k podstatnému porušení ustanovení o řízení, které mohlo mít za následek nezákonnost přijatého opatření obecné povahy. Napadená změna navíc postrádala potřebné odůvodnění. Městský soud se tak skutečně mohl opřít o ustanovení §76 odst. 1 písm. a) a c) s. ř. s., které sledují legitimní cíle procesní ekonomie, rychlosti a plynulosti soudního řízení. V důsledku došlo k přiměřenému omezení práv stěžovatelky podle 38 odst. 2 Listiny, jak v odůvodnění svého rozsudku naznačoval i Nejvyšší správní soud. Jednání o věci samé by nemohlo výsledek soudního řízení nijak ovlivnit. Není navíc vyloučeno, že v nastalé procesní situaci dojde k pořízení a schválení změny územního plánu v souladu s §55 odst. 2 a tam citovanými ustanoveními stavebního zákona, s podpůrným použitím §171 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, která již v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu povede ke stejné obsahové změně míry využití území v lokalitě k. ú. Kbely, k jaké vedla zrušená úprava směrné části územního plánu hl. m. Prahy. Tím by byly definitivně zhojeny hlavní meritorní námitky stěžovatelky, jejímž hlavním cílem je možnost stavět na svých pozemcích. Ústavní soud proto shrnuje, že ani v aspektu nekonání jednání před městským soudem (včetně jeho dopadů) nedošlo k porušení ústavně zaručených práv stěžovatelky.
14. Námitky týkající se porušení ústavně zaručeného práva na samosprávu taktéž nemohou být důvodné, protože stěžovatelka není jako obchodní korporace nositelkou tohoto ústavně zaručeného práva.
15. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení základních práv stěžovatelky, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 13. června 2017
Jiří Zemánek, v. r.
předseda senátu