ECLI:CZ:US:2014:Pl.US.56.13.1
sp. zn. Pl. ÚS 56/13
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Vladimíra Kůrky, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka (soudce zpravodaj), Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové a Jiřího Zemánka ve věci ústavní stížnosti stěžovatele IMOS development, uzavřený investiční fond, a. s., se sídlem Gajdošova 7, 615 00 Brno, zastoupeného JUDr. Stanislavem Kadečkou, Ph.D., advokátem AK se sídlem Sladkovského 601, 530 02 Pardubice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. listopadu 2013 č. j. 1 Aos 2/2013-135 a proti usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. září 2013 č. j. 1 Aos 2/2013-116, spojené s návrhem na zrušení ustanovení §16 odst. 3 a ustanovení §21 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, takto:
I. Ústavní stížnost se odmítá.
II. Návrh na zrušení ustanovení §16 odst. 3 a ustanovení §21 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, se odmítá.
Odůvodnění:
I.
1. Ústavní stížností, která byla Ústavnímu soudu doručena dne 11. prosince 2013, se stěžovatel (v řízení před obecnými soudy "osoba zúčastněná na řízení") domáhal zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, a to pro porušení čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), čl. 2 odst. 2, čl. 11 odst. 1, čl. 26 odst. 1, čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a dále čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
2. V ústavní stížnosti stěžovatel dále navrhl, aby Ústavní soud zrušil ustanovení §16 odst. 3 a ustanovení §21 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též jen "s. ř. s.").
II
3. Ústavní soud z napadených rozhodnutí zjistil, že dne 9. prosince 2008 provedl Odbor územního plánování a rozvoje Magistrátu města Brna (dále též "OÚPR MMB") na žádost stěžovatele zvýšení indexu podlažní plochy (dále jen "IPP") pro předmětnou smíšenou plochu obchodu a služeb (dále jen "plocha SO") z 0,6 na 1,3. Důvodem žádosti stěžovatele byl záměr výstavby polyfunkčního objektu "D" na uvedené ploše, přičemž se zvýšením IPP souhlasilo zastupitelstvo městské části Brno - sever. OÚPR MMB k provedené změně mimo jiné konstatoval, že se daná lokalita nachází v okrajové části města v návaznosti na krajinu, a je proto "nutno provedené navýšení IPP na hodnotu 1,3 považovat v dané lokalitě za výjimečné a maximálně možné".
4. Index podlažní plochy vyjadřuje podle přílohy k obecně závazné vyhlášce č. 2/2004, o závazných částech Územního plánu města Brna, "intenzitu využití území (např. z hlediska utváření charakteru území, možného zatížení technické infrastruktury apod.), tj. počet m2 hrubé podlažní plochy na m2 základní plochy". S účinností od 1. srpna 2009 bylo do uvedené definice IPP opatřením obecné povahy č. 3/2009, změny Územního plánu města Brna 2006-II - 23. soubor, doplněno, že "při jeho aplikaci na pozemek nebo soubor pozemků disponibilních pro konkrétní stavební záměr je výpočet nutné vztáhnout k výměře těchto pozemků". Vyhláška č. 2/2004 dále obsahuje podrobný popis výpočtu IPP. V části 8. přílohy k vyhlášce č. 2/2004 je uvedeno, že "míra stavebního využití vyjádřená indexem podlažní plochy (IPP) ve výkrese Plán využití území 1 : 5 000 je stanovena pro návrhové stavební plochy směrně".
5. Dne 18. července 2011 požádal stěžovatel o další změnu spočívající ve "formální úpravě IPP 1,3 na hodnotu 2,2" v dotčené ploše SO. Svou žádost odůvodnil tím, že v průběhu územního řízení na umístění stavby bytového domu "D" zjistil, že Odbor územního a stavebního řízení Magistrátu města Brna (dále též "OÚSŘ MMB") používá jiný výklad výpočtu IPP než OÚPR MMB. Dle výkladu OÚSŘ MMB lze hrubou podlažní plochu vztáhnout jen k výměře pozemků, na nichž je záměr umístěn. Z tohoto důvodu požadoval stěžovatel zvýšení IPP tak, aby odpovídal výkladu OÚSŘ MMB. OÚPR MMB žádosti vyhověl dne 19. srpna 2011 tak, že předmětnou plochu SO rozdělil na dvě části, z nichž jedné (určené pro umístění objektu "D") stanovil IPP 2,2 a druhé IPP 1,0 s tím, že tak nebude překročen maximální IPP 1,3 pro celou funkční plochu SO dle platného územního plánu.
6. Stěžovatel obratem požádal o opravu provedené změny, neboť rozdělení plochy SO na dvě dílčí plochy s IPP 2,2 a 1,3 neumožňuje umístění jeho záměru. Požadoval, aby OÚPR MMB změnil IPP na hodnotu 2,2 pro celou funkční plochu SO a dokladoval, že realizací jeho záměru nemůže být překročena hodnota IPP 1,3. OÚPR MMB žádosti vyhověl dne 21. března 2012, dílčí plochy opět spojil v jednu plochu SO a stanovil pro ni IPP 2,2. Současně zohlednil novou Územní studii s regulačními prvky "Obytný soubor Lesná - aktualizace" a posunul hranici plochy SO na sever nad komunikaci a současně posunul severně též hranici sousední plochy BO, v níž se nachází i bytová jednotka Ing. Jana Patočky (v řízení před obecnými soudy "navrhovatel"), kterou vlastní ve společném jmění manželů v budově č. p. X v tzv. sídlišti M. v katastrálním území Lesná v Brně. Přibližně 50 metrů severovýchodně vzdušnou čarou od této budovy se nachází plocha, jejímž většinovým vlastníkem je stěžovatel [tato plocha byla v Územním plánu města Brna před rokem 2008 vymezena jako plocha SO (smíšená plocha obchodu a služeb) s indexem podlažní plochy 0,6].
7. Posledně uvedenou úpravu směrné části Územního plánu města Brna napadl žalobce Ing. Jan Patočka žalobou podanou u Krajského soudu v Brně jako opatření obecné povahy podle ustanovení §101a a násl. s. ř. s.. Tvrdil, že zvýšení IPP umožňuje umístění dalšího bytového domu v již nyní nadměrně zatíženém území, čímž dojde ke zhoršení kvality bydlení navrhovatele. Namítal, že úprava směrné části byla vydána orgánem, který k tomu neměl potřebnou pravomoc, že zcela chyběl proces projednání a schválení této změny a že IPP nemůže být stanoven směrně, nýbrž závazně. Nesouhlasil též s odůvodněním zvýšení IPP a poukazoval na nedostatky výše uvedené aktualizace územní studie.
8. Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 30. listopadu 2012 č. j. 66 A 3/2012 - 126 žalobu zamítl. V odůvodnění vyšel krajský soud z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. února 2010 č. j. 4 Ao 1/2010 - 43, který se podle jeho názoru týkal obdobného případu a v němž Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že změnou směrné části územního plánu zvýšením koeficientu podlažních ploch a snížením koeficientu zeleně nebyla dotčena hmotná práva navrhovatelky. O dotčení práv navrhovatelky by bylo možno uvažovat až po předložení projektové dokumentace konkrétního záměru v územním řízení. Krajský soud pak v projednávané věci konstatoval, že tyto závěry lze plně vztáhnout i na případ navrhovatele, který tudíž není aktivně věcně legitimován a svá práva může účinně hájit v územním řízení, což ostatně již činí. Rozsudek krajského soudu napadl navrhovatel kasační stížností.
III.
10. V ústavní stížnosti stěžovatel uvádí, že je podnikající právnickou osobou v oblasti stavebních developerských projektů a napadená úprava směrné části územního plánu byla přijata na jeho žádost s ohledem na plánovaný stavební projekt v dané lokalitě (jehož realizace si navýšení IPP vyžádala). Vzhledem k dosavadní, zcela konstantní a nezpochybňované praxi nemohl stěžovatel nijak předpokládat, že by snad jím iniciovaný a magistrátem následně realizovaný postup přijetí předmětné změny územního plánu měl být procesně vadný, a naopak zcela legitimně očekával (v důvěře ve správnost dosavadní praxe orgánů veřejné moci, včetně soudů), že právě Magistrát města Brna je (z pozice orgánu vykonávajícího státní správu) příslušným k přijetí dané změny na základě jím provedeného odborného posouzení (když navíc již z obecného hlediska je poměrně zřejmé, že posouzení IPP v té které lokalitě je činností vyžadující nespornou odbornou erudici a spadající tedy nepochybně spíše do kompetence odborného úředního aparátu, než zastupitelského orgánu územní samosprávy).
11. Stěžovatel zdůraznil, že magistrát v dané věci jednal v přenesené působnosti města (tj. jako orgán státní správy) a správní soudy - přestože se návrhy na zrušení směrných částí územních plánů, přijatých právě obecními či městskými úřady, resp. magistráty opakovaně zabývaly - pravomoc a příslušnost těchto orgánů územního plánování nijak nezpochybnily, tj. mlčky ji aprobovaly. Navenek (tj. i vůči stěžovateli) tedy byla dosavadní praxe všech orgánů veřejné moci v dané "procesní" otázce jednotná a stěžovatel nikterak nemohl očekávat či předpokládat, že by se snad měl v rámci realizace svých podnikatelských projektů (včetně jejich přípravy a iniciace potřebných správních procesů - včetně úprav územního plánu) zaměřit na jiné problémy, než je věcný soulad těchto projektů s právní úpravou (tedy např. - v souvislosti s územním plánováním - soulad plánovaného řešení s regulativy funkčního využití a uspořádání dotčené lokality apod.).
12. Stěžovatel poukazuje na to, že důsledkem situace, kdy Nejvyšší správní soud "najednou" dospěje k závěru o nutnosti přijímat úpravy směrných částí územních plánů formou opatření obecné povahy, přičemž odlišný postup je "automaticky" důvodem zrušení přijaté změny územního plánu, je zcela zásadním a protiústavním narušením právní jistoty stěžovatele s konsekventními porušeními jeho dalších ústavních práv (k tomu podrobněji další části této ústavní stížnosti). Stěžovatel uvádí, že není pořizovatelem ani schvalovatelem územního plánu a nemá právo na konkrétní podobu územně plánovací dokumentace, na druhou stranu však se schválenou podobou územního plánu dále pracuje a činí ji závazným podkladem pro své podnikatelské aktivity v rámci (velmi nákladné) přípravy jednotlivých stavebních projektů.
13. Aktuálně zaujatým přístupem Nejvyšší správní soud podle stěžovatele způsobil odklon od své dosavadní judikatury (a tím její vnitřní rozpornost odporující rovněž výše popsaným ústavním principům) právě i z hlediska způsobu posuzování zákonnosti opatření obecné povahy. Byl to ostatně sám rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, jenž v usnesení ze dne 16. listopadu 2010 č. j. 1 Ao 2/2010-116, konstatoval, že "návrhu na zrušení opatření obecné povahy (ust. §101a a násl. s. ř. s.) nelze vyhovět bude-li prokázáno, že opatření obecné povahy navrhovatele na jeho právech nezkrátilo, nejde-li o návrh podaný zvlášť oprávněným subjektem k ochraně veřejného zájmu (...)."
14. Výše popsané výhrady stěžovatele dopadají jak na "konečné" rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 14. listopadu 2013, tak stejnou měrou i na usnesení rozšířeného senátu ze dne 17. září 2013; stěžovatel tedy tvrdí, že jeho ústavní práva byla přímo zasažena oběma uvedenými rozhodnutími. Usnesení rozšířeného senátu totiž jednak zcela jednoznačně determinovalo obsah navazujícího rozsudku Nejvyššího správního soudu (konstatuje-li rozšířený senát nezákonnost územního plánu z popsaných procedurálních důvodů, je tím konečné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu předurčeno bez ohledu na to, že věc byla ryze formálně vrácena k rozhodnutí prvnímu senátu), čímž samo o sobě přímo zasáhlo do práv stěžovatele, a jednak porušuje výše specifikované principy právního státu i z toho důvodu, že rozšířený senát překročil rámec jemu (prvním senátem) předložených otázek a jím učiněný závěr jde tedy zjevně nad rámec (zákonem předpokládaného) důvodu, pro který se rozšířený senát danou věcí vůbec zabýval. V důsledku této skutečnosti bylo pak dle názoru stěžovatele porušeno i jeho ústavní právo na zákonného soudce.
15. Tím, že rozšířený senát - a to nad rámec jemu předložených právních otázek - do budoucna závazně determinoval veškerou správní judikaturu, týkající se přezkoumávání změn směrných částí územních plánů, současně vyloučil v dané oblasti jakoukoliv možnost reálného věcného (materiálního) přezkumu územních plánů (viz výše), a tím i v podstatě eliminoval základní smysl správního soudnictví. Rozhodnutí rozšířeného senátu tak má velmi významné obecné dopady (přičemž s relevancí takových obecných dopadů počítá rovněž zákon o Ústavním soudu, srov. jeho ust. §75 odst. 2 písm. a/), překračující rámec tohoto jednoho případu (nemluvě o tom, že blíže neodůvodněným závěrem o povaze IPP jako závazného - a nikoli směrného - limitu využití území zasáhl rozšířený senát rovněž do ústavně zaručeného práva města na samosprávu, neboť relevantní právní úprava svěřila schválení územního plánu a konkrétní vymezení jeho závazných částí plně do samostatné působností obcí - srov. §29 předchozího stavebního zákona; IPP jako takový pak ostatně stavební zákon ani nevymezuje, natož aby jej považoval za závazný regulativ).
16. S ohledem na uvedené stěžovatel dovozuje, že napadenými rozhodnutími Nejvyššího správního soudu byly porušeny základní principy právního státu (a ústavní práva stěžovatele) zakotvené v čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny, když uvedená rozhodnutí nepřípustně zasáhla do právní jistoty stěžovatele a jeho legitimního očekávání, plynoucího z důvěry v dosavadní rozhodovací činnost orgánů veřejné moci.
17. Stěžovatel dále namítá porušení svého ústavního práva vlastnit majetek dle čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, jakož i práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost dle čl. 26 odst. 1 Listiny.
18. Stěžovatel je osobou s vlastnickým právem k nemovitostem dotčeným napadenou změnou územního plánu, jakož i podnikatelem realizujícím v dané lokalitě stavební projekt, jehož příprava (resp. náklady do ní vložené) a úspěšnost mají rovněž zřejmou souvislost s vlastnickým právem stěžovatele. Proto otázka řešená Nejvyšším správním soudem (možnost realizovat stavbu s IPP založeném na napadené části územního plánu) je s vlastnickým právem stěžovatele úzce spojena. Způsob, jakým Nejvyšší správní soud v dané věci rozhodl, pak založil - v rozporu s čl. 11 odst. 1 Listiny - zjevnou nerovnost v ochraně vlastnických práv navrhovatele na jedné straně a stěžovatele na straně druhé.
19. Hlavní problém přitom v této souvislosti nespočívá podle stěžovatele v tom, že soud rozhodl ve prospěch navrhovatele, který namítal zásah do svého vlastnického práva, nýbrž ve způsobu, jakým se tak stalo. Nejvyšší správní soud totiž věcně vůbec nezkoumal, zda územní plán v dané podobě a s daným IPP do práv navrhovatele skutečně jakkoliv zasahuje, a zrušil příslušnou část územního plánu pouze z výše uvedených procesních důvodů, aniž se vůbec zabýval dopady takového formálního přístupu do vlastnického práva stěžovatele, navíc jednajícího v dobré víře ve správnost a zákonnost předchozích postupů orgánů veřejné moci. Nerovnováha mezi ochranou vlastnických práv obou stran je tak podle stěžovatele zcela zjevná.
20. Dále stěžovatel namítá porušení svého ústavního práva na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Porušení práva na spravedlivý proces je dáno stejnými důvody jako porušení ochrany vlastnického práva (a práva podnikat) tak, jak bylo popsáno výše - Nejvyšší správní soud se vůbec nezabýval věcným přezkumem územního plánu a bez dalšího vyhověl návrhu na jeho zrušení, aniž zkoumal opodstatněnost takového návrhu (existenci a míru zasažení práv navrhovatele).
21. Nejvyšší správní soud ve svém konečném rozsudku ze dne 14. listopadu 2013 kromě toho ani neodůvodnil svůj závěr, když toliko paušálně odkázal na názor rozšířeného senátu, který má být "ve světle návrhových bodů natolik fatální, že vrácení věci krajskému soudu by jen zbytečně prodloužilo řízení...". Podle názoru stěžovatele přitom především vůbec nebylo na místě, aby "ve světle návrhových bodů" soud zasáhl do pojetí závazných a směrných částí územních plánů dle setrvalé praxe, když se měl zabývat toliko důsledky obsahu napadené změny ve vztahu k právům navrhovatele.
22. Zrušení opatření obecné povahy správním soudem je podle stěžovatele na místě pouze v případě prokázaného materiálního zásahu do práv v uvedeném smyslu a naopak nikoli v případě toliko formálního či procesního pochybení, z něhož žádné negativní důsledky v materiálním smyslu nevyplynuly. Opačný přístup, sledující toliko naplnění procesních postupů a formálních požadavků, by ve svém důsledku narušoval právní jistotu a nabytá práva ostatních zúčastněných subjektů a - z hlediska procesních práv - právo na spravedlivý proces.
23. Dále stěžovatel poukazuje na překvapivost rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. V této souvislosti stěžovatel (per analogiam) odkazuje na právní názor Ústavního soudu vyslovený v nálezu sp. zn. I. ÚS 287/05, dle něhož změna právního náhledu odvolacího soudu je důvodem kasačního rozhodnutí odvolacího soudu.
24. Stěžovatel rovněž namítá porušení svého ústavního práva na zákonného soudce dle čl. 38 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
25. To spatřuje v protiústavnosti procesního postupu rozšířeného senátu. První senát Nejvyššího správního soudu dospěl při svém rozhodování o předmětné věci k právnímu názoru odlišnému od právního názoru již dříve vyjádřeného v rozhodnutí jiných senátů jmenovaného soudu, a proto v souladu s ust. §17 odst. 1 s. ř. s. usnesením ze dne 18. dubna 2013 č. j. 1 Aos 2/2013-76 rozhodl o postoupení věci rozšířenému senátu k rozhodnutí o vymezených sporných otázkách. Z citovaných formulací, jakož i z odůvodnění zmíněného usnesení prvního senátu je zřejmé, že důvodem předložení věci rozšířenému senátu byl odchylný názor prvního senátu od dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu v otázce aktivní věcné legitimace k podání návrhu na zrušení úpravy směrné části územního plánu spočívající ve zvýšení indexu podlažní plochy, jakož i dosavadní rozporná judikatura tohoto soudu v otázce pasivní procesní legitimace v tomto řízení.
26. V případě první z uvedených otázek podle stěžovatele nebylo sporné, zda je úprava směrné části územního plánu opatřením obecné povahy žalovatelným ve správním soudnictví; sporná byla toliko otázka, zda se lze proti negativním důsledkům úpravy směrné části efektivně bránit právě již v řízení o návrhu na zrušení této úpravy (jakožto opatření obecné povahy), nebo až v dalších fázích územního a stavebního řízení, tedy v obraně proti konkrétní rozhodovací činnosti stavebního úřadu. Relevantní otázkou jinak řečeno bylo, zda je úprava směrné části územního plánu způsobilá materiálně zasáhnout do práv navrhovatele, nebo sama o sobě nikoliv.
27. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu se však podle názoru stěžovatele ve svém usnesení ze dne 17. září 2013 č. j. 1 Aos 2/2013 - 116 vyjádřil ve výrokové části daleko nad rámec otázek, které mu byly položeny prvním senátem a současně tedy nad rámec sporné judikatury Nejvyššího správního soudu. Rozšířený senát zodpověděl otázku, jež mu vůbec nebyla a ani nemohla být předložena, protože v judikatuře není sporná, čímž ovšem vytvořil právní názor, od kterého se první senát nemohl odchýlit, aniž by porušil ust. §71 odst. 3 jednacího řádu Nejvyššího správního soudu.
28. Předložení věci rozšířenému senátu je již samo o sobě podle stěžovatele určitým zásahem do práva na zákonného soudce, neboť přenáší rozhodování o věci, ať už de iure nebo de facto, ze soudního senátu, který byl z více možností určen rozvrhem práce, na rozšířený senát. Zásah do práva na zákonného soudce však může být v těchto případech vyvážen principem právní jistoty, respektive nutností sjednocovat rozhodovací činnost.
29. Stěžovatel poukazuje na to, že Ústavní soud i Nejvyšší správní soud se již v minulosti shodly na tom, že rozhodování rozšířeného senátu nad rámec sjednocování rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu není přípustné a představuje porušení práva na zákonného soudce.
30. Přesto rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v napadené věci zodpověděl otázku, jež mu vůbec nebyla předložena, protože ani nebyla v judikatuře sporná. Tímto rozšířený senát závazně určil, jakým způsobem by měly být návrhy na zrušení směrných částí územních plánů, stanovících IPP, posuzovány, kdy jediným možným postupem správních soudů bude zrušení napadených částí z ryze formálních důvodů. Tímto postupem rozšířený senát porušil ústavní princip právního státu, respektive právní jistoty a závažným způsobem zasáhl do práva stěžovatele na zákonného soudce.
31. Stěžovatel se domnívá, že stávající systém organizace rozhodování o postoupení věci dle ust. §17 s. ř. s. je protiústavní, neboť jeho aplikací je porušováno právo stěžovatele na zákonného soudce dle čl. 38 odst. 1 Listiny a právo na spravedlivý proces, resp. právo na nezávislý a nestranný soud dle čl. 36 odst. 1 Listiny, a to konkrétně ustanovením §16 odst. 3 ve spojení s ustanovením §21 s. ř. s.
IV.
32. Ústavní soud konstatuje, že včas podaná ústavní stížnost splňuje všechny formální náležitosti, stanovené pro její podání zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu").
33. Podle rozhodnutí pléna Ústavního soudu o atrahování působnosti z 30. října 2012 č. Org. 49/12 (vyhl. pod č. 364/2012 Sb.), jež je rozhodné v dané věci (viz čl. 2 rozhodnutí pléna o atrahování působnosti z 25. března 2014 č. Org. 24/14 vyhl. pod č. 52/2014 Sb.), si plénum Ústavního soudu vyhradilo rozhodování o ústavních stížnostech proti rozhodnutím rozšířených senátů Nejvyššího správního soudu [čl. 1 odst. 1 písm. c) cit. rozhodnutí pléna Ústavního soudu vyhl. pod č. 364/2012 Sb.].
34. Ústavní soud přezkoumal napadená rozhodnutí, jakož i řízení jim předcházející, z hlediska stěžovatelem v ústavní stížnosti uplatněných námitek, a se zřetelem ke skutečnosti, že mohl přezkoumávat pouze ústavnost, dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
35. Ústavní soud není součástí soudní soustavy (čl. 91 Ústavy) a nepřísluší mu právo dozoru nad rozhodovací činností obecných soudů. Do rozhodovací činnosti soudů je v řízení o ústavní stížnosti fyzické nebo právnické osoby Ústavní soud oprávněn zasáhnout pouze tehdy, byla-li pravomocným rozhodnutím těchto orgánů porušena její ústavně zaručená základní práva nebo svobody [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy].
36. Ústavní soud ve své judikatuře mnohokrát konstatoval, že postup ve správním a v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a posléze pak správních soudů; z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry těchto orgánů veřejné moci nejsou s nimi v "extrémním nesouladu", a zda podaný výklad práva je i ústavně konformní, resp. není-li naopak zatížen "libovůlí".
37. Základní rozhraničení pravomocí Ústavního a Nejvyššího správního soudu spočívá v tom, že Ústavní soud není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem (srov. k tomu obdobně usnesení sp. zn. III. ÚS 219/04, U 39/33 SbNU 591, a navazující konstantní judikatura). Z hlediska zmíněné pravomoci Ústavního soudu jako soudního orgánu ochrany ústavnosti mu nepřísluší přezkoumávat výklad podústavního práva a ve smyslu ust. §12 s. ř. s. je to především Nejvyšší správní soud, jako vrcholný soudní orgán ve věcech patřících do pravomoci soudů ve správním soudnictví, který je k tomu v zájmu zajištění jednoty a zákonnosti rozhodování především povolán.
38. Pokud se týče výkladu podústavního práva, je právě Nejvyšší správní soud tím orgánem, jemuž přísluší sjednocovat judikaturu správních soudů. Při výkonu této pravomoci je přirozeně i tento soud povinen interpretovat jednotlivá ustanovení podústavního práva vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod. Ústavní soud se cítí být oprávněn k výkladu právních předpisů - s odkazem na zásadu zdrženlivosti a princip sebeomezení - jen v případě takové interpretace podané Nejvyšším správním soudem, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny. Nic takového Ústavní soud v této věci nezjistil.
39. V souladu s ust. §17 odst. 1 s. ř. s. dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Při postoupení svůj odlišný právní názor zdůvodní. Ustanovení odstavce 1 neplatí, byl-li odlišný právní názor již vysloven ve stanovisku Nejvyššího správního soudu (odst. 2 cit. ust.).
40. Z ust. §17 s. ř. s. plyne, že rozhodnutí rozšířeného senátu o řešené otázce je pro předkládající senát závazné. Vedle toho je však třeba předpokládat význam rozhodnutí rozšířeného senátu i pro budoucí spory, v nichž je řešena táž otázka.
41. V usnesení ze dne 11. ledna 2006 č. j. 2 Afs 66/2004 - 53 rozšířený senát Nejvyššího správního soudu vyslovil, že při výkladu citovaného ustanovení (ust. §17 s. ř. s.) není možno se mechanicky omezovat na doslovnou dikci této normy, nýbrž je třeba je vnímat z komplexního a funkčního hlediska. Takto nazíráno vychází smysl a funkce rozšířeného senátu podle citovaného zákonného ustanovení z předpokladu, že příslušný "běžný" senát vlastním intelektuálním procesem dospěje k přesvědčení, že dříve v rozhodnutí vyjádřený právní názor není správný a že je proto případné se od něj odchýlit. Ratio legis tohoto mechanismu je založeno na myšlence, že judikatura Nejvyššího správního soudu musí být jednotná a předvídatelná, což prakticky znamená, že ve skutkově a právně obdobných případech má soud dospívat ke stejným právním závěrům. Tato zásada je nepochybně jednou ze základních zásad fungování právního státu, neboť - ve svých důsledcích - představuje konkretizaci zákazu jurisdikční libovůle a provedení principu rovnosti. Aktivováním rozšířeného senátu je proto nastolena situace, kdy bude ke konkrétní předložené právní otázce zformulován právní názor, respektovaný pro futuro všemi senáty rozhodujícími obdobné případy. Základním vstupním předpokladem pro tento postup je situace vnitřního přesvědčení dotčeného senátu o nesprávnosti dříve judikovaného právního názoru, příp. zjištění rozporné judikatury Nejvyššího správního soudu k posuzované otázce (viz dikce "dospěl-li").
42. Shodně v usnesení ze dne 25. listopadu 2008 č. j. 6 Ads 19/2005 -123 dospěl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu při výkladu citovaného ustanovení (ust. §17 s. ř. s.) k závěru, že smysl a funkce rozšířeného senátu jsou založeny na myšlence, že judikatura Nejvyššího správního soudu musí být jednotná a předvídatelná, což znamená, že ve skutkově a právně obdobných případech má soud dospívat ke stejným právním závěrům.
43. V usnesení ze dne 12. června 2007 č. j. 2 Afs 52/2006-86 rozšířený senát Nejvyššího správního soudu vyslovil, že úkolem rozšířeného senátu je sjednocovat judikaturu Nejvyššího správního soudu. Dle ust. §17 odst. 1 s. ř. s. je oprávněn rozhodovat tam, kde mu byla věc postoupena senátem, který dospěl k závěru odlišnému od závěru dříve vysloveného. Postoupit rozšířenému senátu lze jak celou právní věc k rozhodnutí, tak i některou z jednotlivých sporných otázek. Rozšířený senát však neřeší abstraktní právní otázky bez ukotvení ke skutkovým zjištěním posuzovaných případů. Proto také při projednávání předložených věcí zkoumá, zda právní posouzení odpovídá zjištěnému skutkovému stavu.
44. V usnesení ze dne 25. listopadu 2008 č. j. 6 Ads 19/2005 -123 rozšířený senát Nejvyššího správního soudu vyslovil, že posouzení věcné působnosti rozšířeného senátu má nepochybně význam i v rovině ústavněprávní, a to v povinnosti respektovat právo na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny. Zákonným soudcem ve smyslu tohoto ustanovení může být jen ten, kdo je v souladu se zákonem, tj. podle právních předpisů a norem interní povahy vydaných na základě zákona, povolán u příslušného soudu k projednávání konkrétní záležitosti. Základním atributem tohoto ústavního principu je zákonem zřízený soud, resp. celá soudní soustava. Pouze zákon tedy může stanovit, který soud bude konkrétní věc projednávat. Listina tímto dala prostor zákonodárci k úpravě příslušných soudních řádů. Principy, jimiž se naplňuje podmínka zákonného soudce, jsou uvedeny v zákoně č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích). Kromě procesních pravidel určování příslušnosti soudů je součástí základního práva na zákonného soudce i princip přidělování soudní agendy, určení obsazení soudů a složení senátu na základě zákona a pravidel obsažených v rozvrhu práce soudů. Tato ústavní zásada se projevuje i v konkrétním složení soudu v každé jednotlivé věci, tj. v určení, zda v té či oné věci rozhoduje senát či samosoudce, a na půdorysu soudního řádu správního nepochybně i v určení, zda ve věci rozhoduje senát Nejvyššího správního soudu či rozšířený senát tohoto soudu. Z uvedeného plyne, že pokud by rozhodoval rozšířený senát, aniž by byla dána jeho věcná působnost, došlo by k porušení práva na zákonného soudce vyjádřeného v čl. 38 odst. 1 Listiny.
45. V rozhodnutí sp. zn. I. ÚS 1783/10 (N 227/59 SbNU 309, dostupné na http://nalus.usoud.cz/, stejně jako další rozhodnutí zde citovaná), Ústavní sud vyslovil, že se ve svých rozhodnutích povinností rozhodujícího senátu Nejvyššího správního soudu předložit věc k posouzení rozšířenému senátu tohoto soudu ve smyslu ust. §17 s. ř. s. již dříve zabýval (např. v nálezu sp. zn. III. ÚS 2556/07, sp. zn. IV. ÚS 2170/08, sp. zn. II. ÚS 2747/08, sp. zn. IV. 1882/07). V těchto nálezech Ústavní soud vycházel ze závěrů vyslovených v nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 613/06, podle něhož je "změna rozhodovací soudní praxe, zvláště jde-li o praxi nejvyšší soudní instance povolané i k sjednocování judikatury nižších soudů ... jevem ve své podstatě nežádoucím, neboť takovouto změnou zjevně je narušen jeden z principů demokratického právního státu, a to princip předvídatelnosti soudního rozhodování. To je prioritním důvodem, proč platná právní úprava předepisuje pro soudy nejvyšších instancí i pro Ústavní soud zvláštní a závazná pravidla přijímání rozhodnutí v situacích, kdy jimi má být jejich dosavadní judikatura překonána. Dokonce i kdyby takovéto procedury nebyly pro uvedené případy pozitivním právem zakotveny, nic by to neměnilo na povinnosti soudů přistupovat ke změně judikatury nejen opatrně a zdrženlivě (tj. výlučně v nezbytných případech opodstatňujících překročení principu předvídatelnosti), ale též s důkladným odůvodněním takového postupu; jeho součástí by nezbytně mělo být přesvědčivé vysvětlení toho, proč, vzdor očekávání respektu k dosavadní rozhodovací praxi, bylo rozhodnuto jinak".
46. V rozhodnutí sp. zn. IV. ÚS 1882/07 (N 112/49 SbNU 613) (shodně též rozhodnutí sp. zn. I. ÚS 1783/10) Ústavní soud uvedl, že dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, je dle ust. §17 odst. 1 s. ř. s. povinen postoupit věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Pakliže tak neučiní a ve věci sám rozhodne, uplatňuje státní moc v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny a zatíží řízení vadou nesprávně obsazeného soudu, jež v rovině ústavněprávní představuje porušení ústavního práva na zákonného soudce; příkaz, dle kterého "nikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci" (čl. 38 odst. 1 Listiny), vyvěrá z požadavku plnění jednoho z principů demokratického právního státu (srov. čl. 1 Ústavy); nerespektování zákona (zde soudního řádu správního) ohledně toho, v jakém složení senátu má být věc rozhodována, představuje ve svých důsledcích i porušení čl. 90 a čl. 94 odst. 1 Ústavy. Není přitom rozhodné, zda k takovému postupu Nejvyššího správního soudu došlo vědomým nerespektováním ust. §17 odst. 1 s. ř. s., či přehlédnutím dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu vztahující se k projednávané věci.
47. V souzené věci Nejvyšší správní soud v odůvodnění napadených rozhodnutí uvedl, že rozhodující první senát po předběžném posouzení věci dospěl k závěru, že jsou dány důvody pro postoupení věci rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu podle ust. §17 odst. 1 s. ř. s. Prvním důvodem byl nesouhlas prvního senátu s názorem vysloveným třetím a čtvrtým senátem v rozsudcích ze dne 24. února 2010 č. j. 4 Ao 1/2010 - 43, a ze dne 11. června 2009 č. j. 3 Ao 2/2009 - 93, podle nějž se proti změně IPP lze bránit až v rámci územního řízení a navrhovatel v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části nemá v tomto směru aktivní věcnou legitimaci. Druhým důvodem byla rozporná judikatura Nejvyššího správního soudu týkající se osoby pasivně procesně legitimované v případě návrhu na zrušení úpravy směrné části územního plánu spočívajícího v konfliktních názorech vyjádřených v citovaných rozsudcích čtvrtého a třetího senátu.
48. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu nejprve zkoumal, zda má pravomoc v projednávané věci rozhodovat a dovodil, že rozhodující první senát dospěl ohledně aktivní věcné legitimace v případě návrhu na zrušení úpravy směrné části územního plánu spočívající ve zvýšení IPP k odlišnému závěru, než čtvrtý a třetí senát v rozsudcích ze dne 24. února 2010 č. j. 4 Ao 1/2010 - 43 a ze dne 11. června 2009 č. j. 3 Ao 2/2009 - 93. Dále konstatoval, že ohledně pasivní procesní legitimace zde existuje rozdílná judikatura spočívající v konfliktních názorech vyjádřených ve shora uváděných rozsudcích čtvrtého a třetího senátu. Jsou zde tudíž dány rozpory, o nichž přísluší dle ust. §17 s. ř. s. rozhodnout rozšířenému senátu. Současně je splněna i druhá podmínka pro rozhodování rozšířeného senátu, neboť posouzení nastolených právních otázek rozšířeným senátem je potřebné pro rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o projednávané věci.
49. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu následně usnesením ze dne 17. září 2013 č. j. 1 Aos 2/2013 - 116 vrátil věc prvnímu senátu k projednání a rozhodnutí, přičemž své odpovědi na předložené sporné právní otázky shrnul následovně:
"Index podlažní plochy je obecným regulativem prostorového uspořádání území, tj. limitem jeho využití, jehož vymezení je závazné; na tom nic nemění ani to, že tento index byl nesprávně zařazen do směrné části územního plánu (§29 odst. 1 starého stavebního zákona). Má-li být v platném územním plánu nově zaveden limit využití území mj. indexem podlažní plochy či změněny hodnoty již existující regulace, je nutno postupovat dle §188 odst. 3, věta prvá nového stavebního zákona, tedy přijmout takovou změnu formou opatření obecné povahy; věta druhá a třetí citovaného ustanovení se pro tyto případy neuplatní. Obsahuje-li územní plán obce či jeho změny nesprávně obecný regulativ prostorového uspořádání území stanovený indexem podlažní plochy ve své směrné části, lze je napadnout návrhem na zrušení opatření obecné povahy podle §101a a násl. s. ř. s. Osobou pasivně procesně legitimovanou v řízení o zrušení úpravy směrné části územního plánu podle §101a a násl. s. ř. s. je orgán, který ji přijal, tedy obecní úřad, případně úřad územního plánování." (viz výroky pod body I. až IV., resp. body 46 až 49 předmětného usnesení).
50. Právním názorem vysloveným ve výše uvedeném usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu byl předkládající senát Nejvyššího správního soudu vázán.
51. První senát Nejvyššího správního soudu následně rozhodl rozsudkem ze dne 14. listopadu 2013 č. j. 1 Aos 2/2013-135, ve kterém poukázal na to, že rozšířený senát ve svém usnesení dospěl jednoznačně k závěru, že IPP je obecným regulativem prostorového uspořádání konkrétního území odrážející jeho možnosti a potřeby, tedy limitem jeho využití, jehož vymezení je závazné a nemůže být obsaženo ve směrné části (bod 34 usnesení). Ke změně IPP (i nesprávně obsaženého ve směrné části územního plánu) může dojít pouze postupem podle ust. §188 odst. 3 věta prvá zákona č. 183/2006 Sb., tj. formou opatření obecné povahy postupem podle ust. §55 odst. 1 nebo odst. 2 ve spojení s ust. §43 odst. 4 věta čtvrtá zákona č. 183/2006 Sb., a podle ust. §171 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (body 35 až 37 usnesení).
52. Nejvyšší správní soud dále poukázal na to, že v projednávané věci byl IPP nesprávně zařazen do směrné části Územního plánu města Brna (část 8 přílohy k vyhlášce č. 2/2004). Odpůrce pak při jeho změně provedené napadeným opatřením obecné povahy porušil ust. §188 odst. 3 věta první zákona č. 183/2006 Sb., neboť ke změně použil postup vyhrazený úpravě směrné části územního plánu. Napadené opatření obecné povahy bylo tedy vydáno v rozporu se zákonem, což je důvodem jeho zrušení podle ust. §101d odst. 2 věta první s. ř. s.
53. Nejvyšší správní soud pro úplnost dodal, že zrušení napadeného opatření obecné povahy neznamená, že osoba zúčastněná na řízení je zbavena možnosti realizovat svůj záměr výstavby bytového domu "D". Jestliže je ovšem k tomuto záměru nutno změnit IPP, může k jeho realizaci osoba zúčastněná na řízení přistoupit až poté, co bude IPP změněn v souladu se zákonem prostřednictvím opatření obecné povahy dle správního řádu, tedy mimo jiné za účasti dotčených osob a po poměření soukromého zájmu investora na straně jedné a zájmu veřejného na straně druhé.
54. Uvedeným závěrům Nejvyššího správního soudu nelze z hlediska ústavnosti nic vytknout.
55. K námitce stěžovatele ohledně jeho legitimního očekávání a jeho důvěry ve správnost dosavadní praxe orgánů veřejné moci, včetně soudů, je třeba uvést, že stěžovatel si především musel být vědom toho, že předmětná úprava směrné části územního plánu je napadnutelná opravným prostředkem ve správním soudnictví dle soudního řádu správního a že tedy nemusí být konečná. Nedošlo tak k porušení práva stěžovatele na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1, resp. odst. 2 Listiny.
56. Napadenými rozhodnutími nedošlo ani k porušení práva stěžovatele na zákonného soudce. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu na základě předkládajícím senátem položených otázek vyslovil za účelem sjednocení judikatury právní názor, který je do budoucna závazný pro rozhodování obdobných případů. Ústavní soud ověřil, že v projednávané věci rozšířený senát Nejvyššího správního soudu nerozhodl nad rámec otázek položených mu předkládajícím senátem, ale rozhodl pouze o otázkách mu předložených, resp. o otázkách, které s položenými otázkami úzce souvisejí a jsou nezbytné pro rozhodnutí o položených otázkách. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v souvislosti s posuzováním předložených otázek ohledně aktivní věcné legitimace a pasivní procesní legitimace považoval za nutné provést výklad zákonného vymezení závazné části územního plánu a posoudit povahu IPP a jeho významu, neboť - jak uvedl v odůvodnění svého usnesení - bez tohoto posouzení nelze určit, jak má být IPP v územním plánu vymezen, zda závazně či směrně, což opět úzce souvisí se zodpovězením položených otázek. Tuto skutečnost přitom rozšířený senát ve svém rozhodnutí přesvědčivě a dostatečně odůvodnil. Ani jeho rozhodnutí proto nelze z hlediska ústavnosti nic vytknout.
57. Ústavní soud konstatuje, že Nejvyšší správní soud v předmětné věci rozhodoval v souladu s principy hlavy páté Listiny, jeho rozhodnutí nelze označit jako rozhodnutí svévolné, ale toto rozhodnutí je výrazem nezávislého soudního rozhodování, které nevybočilo z mezí ústavnosti. Z pohledu Ústavního soudu zde není prostor pro zásah do rozhodovací činnosti nezávislého soudu.
58. Ústavní soud proto uzavírá, že napadenými rozhodnutími Nejvyššího správního soudu nedošlo k porušení práva stěžovatele na soudní ochranu a spravedlivý proces dle čl. 36 a násl. Listiny či čl. 6 odst. 1 Úmluvy, ani k porušení práva na zákonného soudce dle čl. 38 odst. 1 Listiny, a nemohlo tak dojít ani k porušení vlastnického práva stěžovatele ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny a jeho práva podnikat dle čl. 26 odst. 1 Listiny.
59. Ve vztahu k návrhu na zrušení označených zákonných ustanovení Ústavní soud uvádí, že z ustálené judikatury Ústavního soudu vyplývá, že pokud byla ústavní stížnost odmítnuta, sdílí tento návrh procesně její osud, tj. jeho možné projednání v návaznosti na dikci ust. §74 zákona o Ústavním soudu pozbývá právního základu (např. usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 101/95, U 22/4 SbNU 351).
60. Při shrnutí výše uvedeného Ústavní soud neshledal, že by v činnosti jednajícího soudu došlo k porušení hmotně právních či procesně právních předpisů, které by mělo za následek porušení ústavně zaručených základních práv nebo svobod stěžovatele.
61. Na základě těchto skutečností Ústavní soud ústavní stížnost a návrh na zrušení výše uvedených ustanovení s. ř. s. mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle ust. §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrhy zjevně neopodstatněné odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 14. října 2014
Pavel Rychetský
předseda Ústavního soudu