ECLI:CZ:US:2008:2.US.416.08.1
sp. zn. II. ÚS 416/08
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jiřího Nykodýma a soudců Stanislava Balíka a Dagmar Lastovecké ve věci ústavní stížnosti stěžovatele Města Dvůr Králové nad Labem, zastoupeného JUDr. Milanem Jelínkem, advokátem se sídlem Dukelská 15, Hradec Králové, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 1. 2008 č. j. 9 As 52/2007-76, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností napadl stěžovatel shora citované rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pro tvrzený rozpor s čl. 36 odst. 1 a 2 a čl. 38 Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina).
Předmětem řízení vedeného vodoprávním úřadem byla úprava vzájemných práv a povinností mezi stěžovatelem jako vlastníkem kanalizační sítě a obchodní společností EVORADO IMPORT, a.s., jako vlastníkem čistírny odpadních vod ve smyslu §8 odst. 3 zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu, ve znění účinném do 14.3.2006 (dále jen "zákon o vodovodech a kanalizacích"). Vodoprávní úřad mj. uložil obchodní společnosti EVORADO IMPORT, a.s., povinnost čistit odpadní vody přiváděné veřejnou kanalizací žalobce a stěžovateli uložil povinnost uhradit část ceny za čištění odpadních vod. Odvolání stěžovatele Krajský úřad Královehradeckého kraje jako nedůvodné zamítl.
K žalobě stěžovatele krajský soud dospěl k závěru, že žaloba je důvodná. Ustanovení §8 odst. 3 zákona o vodovodech a kanalizacích vodoprávnímu úřadu neumožňuje rozhodnout jakoukoli spornou otázku mezi vlastníky související kanalizace, ale v mezích citovaného ustanovení umožňuje upravit pouze ta jejich vzájemná práva a povinnosti, která souvisejí se zajištěním kvalitního a plynulého provozování vodovodu nebo kanalizace. K nim však dle názoru soudu nepatří oprávnění vodoprávního úřadu rozhodovat o cenách poskytovaných služeb či povinnostech k jejich zaplacení, k čemuž došlo v projednávané věci. Z uvedených důvodů proto krajský soud ve výroku vyslovil nicotnost jak rozhodnutí žalovaného, tak předchozího rozhodnutí vodoprávního úřadu.
Kasační stížnost obchodní společnosti EVORADO IMPORT, a.s. shledal Nejvyšší správní soud důvodnou, neboť správnímu orgánu zákon výslovně svěřuje kompetenci upravit za určitých okolností vztahy mezi dvěma rovnoprávnými osobami. Předmětem úpravy ze strany správního orgánu jsou vzájemná práva a povinnosti subjektů týkající se provozování vodovodu nebo kanalizace. Není pochybností, že tato vzájemná práva a povinnosti jsou svou povahou soukromoprávní, zúčastněné osoby mají plné právo upravit si tyto vztahy dle své vůle a potřeb. Zákon výslovně deklaruje veřejný zájem na řádném chodu vodovodů a kanalizací (§1 odst. 2 zákona). Ustanovení §8 odst. 3 zákona o vodovodech a kanalizacích, které zúčastněným subjektům ukládá, aby výsledkem úpravy jejich vzájemných práv a povinností bylo zajištění kvalitního a plynulého provozování vodovodu nebo kanalizace, slouží k ochraně uvedeného veřejného zájmu. Smluvní volnost soukromoprávních subjektů tedy není omezena obsahově, ale je podmíněna dosažením určitého kvalitativně určeného výsledku. Až v případě, kdy vlastníci vodovodů a kanalizací provozně souvisejících nejsou schopni uzavřít písemnou dohodu a je zde nebezpečí ohrožení zásobování pitnou vodou a odvádění a čištění odpadních vod, je správní orgán povinen uplatnit svou pravomoc a upravit soukromoprávní vztahy mezi vlastníky tak, aby byl zajištěn řádný chod vodovodů a kanalizací. Tato kompetence správních orgánů však dle Nejvyššího správního soudu není v oblasti soukromého práva výjimečná. Regulace soukromoprávních vztahů správními orgány je za účelem ochrany veřejného zájmu v některých případech nezbytná, a je proto běžně výslovně upravována v zákonech týkajících se činností, jejichž řádný chod je ve veřejném zájmu. Správní orgán v tomto případě proto rozhodl podle zvláštního zákona o věci, která vyplývá z občanskoprávních či obchodních vztahů, a je zde dána pravomoc soudu v občanském soudním řízení (§244 odst. 1 o. s. ř.). Přezkoumání návrhu není v pravomoci správního soudu rozhodujícího o žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že rozhodnutí žalovaného a vodoprávního úřadu nelze označit za nicotná z důvodu, že jejich součástí je též úprava finančních vztahů mezi účastníky, proto napadený rozsudek krajského soudu zrušil a zároveň v souladu s §110 odst. 1 ve spojení s §46 odst. 2 s. ř. s. návrh žalobce odmítl pro soukromoprávní povahu věci.
K ústavní stížnosti se vyjádřil Nejvyšší správní soud. K tvrzenému porušení práva stěžovatele na přístup k soudu dle čl. 36 odst. 1 Listiny uvedl, že vyhovění kasační stížnosti nemůže být bez dalšího považováno za porušení základních práv a svobod stěžovatele, pokud při rozhodování soud dodržel procesní postupy stanovené zákonem. V projednávané věci existoval mezi účastníky spor, zda napadená rozhodnutí správních orgánů obou stupňů mohou v rámci vzájemných práv a povinností vlastníků provozně souvisejících částí kanalizace upravovat také finanční otázky s tímto provozem spojené. V tomto duchu byly koncipovány námitky obsažené v kasační stížnosti, k níž stěžovatel měl možnost se ve stanovené lhůtě vyjádřit a svého práva také v plném rozsahu využil. Stěžovateli nebyl odepřen přístup k soudu a nebyla mu odňata možnost se před nezávislými soudy domáhat ochrany svých práv. Stěžovatel byl řádně poučen, že do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozhodnutí může podat žalobu k věcně příslušnému soudu, kterým je Okresní soud v Trutnově. I v případě, že by se okresní soud odmítl věcí zabývat a řízení zastavil s tím, že má být řešena soudem ve správním soudnictví, je k rozhodnutí takto vzniklého negativního kompetenčního sporu příslušný zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, přičemž řízení o kompetenčním sporu může vyvolat v takovém případě i sám stěžovatel (§3 odst. 2 zák. č. 131/2002 Sb.). Nejvyšší správní soud se nedomnívá, že by předchozí řízení o kasační stížnosti bylo zatíženo vadou nesprávně obsazeného soudu. Oblast vodovodů a kanalizací, resp. otázka, která byla v souzené věci v této oblasti práva předmětem sporu, dosud nebyla v rozhodovací praxi zdejšího soudu řešena, a tedy nebyly naplněny podmínky zakotvené v ustanovení §17 s. ř. s. pro předložení věci k rozhodnutí rozšířenému senátu. Dřívější judikatura Nejvyššího správního soudu z oblasti telekomunikací a energií byla citována s cílem podpořit argumentaci a závěry, ke kterým v souzené věci dospěl devátý senát.
Stěžovatel v replice k vyjádření Nejvyššího správního soudu především polemizuje s tím, že jeho práva zůstávají nedotčena, neboť byl odkázán k věcně příslušnému soudu, poněvadž předmět sporu v řízení podle části páté občanského soudního řádu je vymezen odlišně (stejně jako okruh účastníků řízení). Stěžovatel rozhodnutí správních orgánů považoval za nicotná, po odmítnutí žaloby nemůže proti nicotnosti brojit. Nejvyšší správní soud uvádí, že řízení podle části páté o.s.ř. lépe odpovídá povaze sporu, neboť jeho podstatou jsou finanční otázky, vychází tedy ze zájmové teorie dělby soukromého a veřejného práva. Stěžovatel se domnívá, že relevantním rozlišujícím kritériem je spíše povaha správního rozhodnutí resp. subjektivních práv, o nichž je před správním orgánem jednáno. Nejvyšší správní soud nedostatečně rozlišuje mezi situacemi, kdy správní orgán rozhoduje o ceně a kdy o povinnosti zaplatit. Ve sporech o zaplacení správní úřad rozhoduje spor o právo mezi účastníky řízení a do jisté míry supluje činnost, ve věcech cenové regulace není správní orgán arbitrem, nýbrž orgánem, který autoritativně nahrazuje vůli účastníků řízení. Uvedené rozlišení provedl již v minulosti zvláštní kompetenční senát (Konf 92/2003) a akceptuje je i Nejvyšší správní soud (3 As 48/2004-82). Dle stěžovatele věc měla být v případě odlišného právního názoru předána rozšířenému senátu. Nelze akceptovat, že relevantní právní názor je vázán k jednomu konkrétnímu ustanovení zákona. Z hlediska ústavnosti neobstojí ani procesní postup Nejvyššího správního soudu před vydáním napadeného rozsudku. Žaloba stěžovatele byla překvapivě odmítnuta poté, co krajský soud žalobě vyhověl, vedlejší účastník příslušnost soudů ve správním soudnictví nijak nezpochybnil a ani Nejvyšší správní soud nedal stěžovateli v nejmenším najevo, že pochybuje o příslušnosti soudů ve správním soudnictví. Stěžovateli tak bylo odňato právo vyjádřit se k rozhodným skutečnostem.
K ústavní stížnosti se vyjádřil též Krajský úřad Královéhradeckého kraje. Ve svém rozhodování vycházel z názoru, že pokud má být úprava vztahů mezi vlastníky souvisejících částí kanalizace, provedená vodoprávním úřadem podle ustanovení §8 odst. 3 zákona o vodovodech a kanalizacích, účinná ve smyslu ochrany veřejného zájmu na kvalitním a plynulém provozování vodovodu a kanalizace, nemůže v ní absentovat úprava vztahů finančních. Pokud by byla správnímu orgánu upřena pravomoc upravit finanční vztahy mezi vlastníky jednotlivých částí kanalizace, bylo by jeho oprávnění pouze formální, neboť činnost nemůže být prováděna pouze na základě rozhodnutí správního orgánu bez potřebných finančních prostředků.
Obchodní společnost EVORADO IMPORT, a.s., ve vyjádření k ústavní stížnosti především uvedla, že vzhledem k §75 odst. I zákona o Ústavní soudu není ústavní stížnost přípustná, neboť stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky k ochraně svého tvrzeného práva. Otázka věcné příslušnosti byla Nejvyšším správním soudem posouzena správně, proto nemohlo být odmítnutím stěžovatelovy stížnosti zasaženo do práva na přístup k soudu a na soudní přezkum správních rozhodnutí, neboť byl pouze odkázán na řízení podle jiného procesního předpisu. Soudní řád správní neukládá soudu povinnost vyžádat si před rozhodnutím o odmítnutí žaloby stanovisko účastníků k věcné příslušnosti, proto nemůže být postup Nejvyššího správního soudu považován za porušení stěžovatelových práv.
Vzhledem k tomu, že vyjádření krajského úřadu a EVORADO IMPORT, a.s. neobsahují žádné nové skutečnosti, z nichž by Ústavní soud vycházel při svém rozhodování, nebyla stěžovateli zasílána k replice.
Převážnou část ústavní stížnosti stěžovatel koncipuje jako polemiku s právním názorem Nejvyššího správního soudu o povaze projednávané věci, tedy zda správní orgán rozhodl o věci soukromoprávní nebo veřejnoprávní, což je kritériem, zda v dané věci je příslušný k přezkumu správního rozhodnutí civilní či správní soud.
Ústavní soud konstatuje, že není v jeho kompetenci přisvojit si v této fázi procesu vedeného o věci samé rozhodování o tom, zda rozhodnutí správního orgánu vydané dle citovaného ustanovení zákona o vodovodech a kanalizacích je rozhodováním o věci soukromoprávní či zda se naopak jedná o rozhodování o věci spadající do sféry práva veřejného. Je totiž věcí obecné justice, aby hranice těchto sfér práva při ústavně konformním výkladu na věc dopadajících ustanovení právního řádu nalézala, přičemž za nalezení této hranice nelze považovat stěžovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu. Stěžovatel ve své věci podal příslušnou žalobu podle části páté o. s. ř., ve znění účinném od 1. 1. 2003, k okresnímu soudu. Je jeho právem, aby v takto zahájeném řízení eventuálně i uplatnil výtky, jež jsou obsaženy v ústavní stížnosti, a tedy namítal, že soud, k němuž žalobu podal, by měl vyslovit nedostatek své pravomoci. Ústavní soud nemůže předjímat osud případných námitek stěžovatele, musí však upozornit, že v případě jejich akceptace soudem by vznikl tzv. negativní kompetenční konflikt, jehož řešení přísluší podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, zvláštnímu senátu. Naopak, pokud by soud nyní ve věci jednající považoval za správný názor vyslovený ve stěžovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu a věc v řízení před ním vedenou rozhodl, nic nebrání stěžovateli, aby proti takovému rozhodnutí případně ústavní stížností brojil.
Přestože bylo o stěžovatelově věci rozhodnuto ve větvi správního soudnictví rozsudkem, proti němuž není žádný řádný ani mimořádný opravný prostředek přípustný, není tím - chápáno v komplexu celého právního řádu - nezvratně dáno, že právě právní názor, o který se stížností napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu opírá, je právním názorem správným a nezměnitelným, např. právě rozhodnutím zvláštního senátu dle zákona č. 131/2002 Sb.
Ústavní stížnost v předmětné části byla tedy podána předčasně, a proto byla dle §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu odmítnuta jako návrh nepřípustný (srov. usnesení sp. zn. IV. ÚS 349/03, in: sv. 32, str. 501 Sb. n. u. ÚS, obdobná usnesení byla zveřejněna též v právním informačním systému ASPI či na www.nalus.usoud.cz pod sp. zn. IV. ÚS 150/04, IV. ÚS 71/04, IV. ÚS 72/04, I. ÚS 59/04, II. ÚS 6/04).
Stěžovatel rovněž uplatnil v ústavní stížnosti procesní námitky, a to porušení práva na zákonného soudce nerespektováním povinnosti senátu Nejvyššího správního soudu předložit věc rozšířenému senátu dle §17 odst. 1 s.ř.s. a tzv. překvapivost rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.
Tyto dvě námitky jsou vázány k meritorní námitce stěžovatele proti právnímu názoru Nejvyššího správního soudu, že správní orgán rozhodl o věci soukromoprávní, ústavní stížnost proti této části rozhodnutí Nejvyššího správního soudu byla však odmítnuta jako "předčasná" (tj. nepřípustná). Závěr o možnosti případného následného přezkumu před Ústavním soudem, učiněný ve vztahu k uvedené meritorní námitce, je tedy možno učinit i ve vztahu k těmto námitkám charakteru procesního, což také odpovídá v judikatuře Ústavního soudu preferované zásadě materiální přípustnosti ústavní stížnosti.
Ústavně právní přezkum se za současné procesní situace otevírá ve vztahu k závěru Nejvyššího správního soudu o absenci nicotnosti rozhodnutí správních orgánů. Nejvyšší správní soud zde zjevně vycházel z interpretace zejména §46 odst. 2 a §68 písm. b) s.ř.s., dle nichž nepřípustnost tu není, jestliže správní orgán sice rozhodl v soukromoprávní věci, neměl však k tomu pravomoc. Pokud by bylo takové rozhodnutí vydáno mimo tyto meze, bylo by to rozhodnutí nicotné, s návrhem na jeho přezkoumání by bylo třeba zacházet jako s žalobou podle §65 a násl. s.ř.s. a přicházelo by v úvahu vyslovení nicotnosti napadeného rozhodnutí podle §76 odst. 2 s.ř.s. (srov. též obdobně Vopálka, V., Mikule, V., Šimůnková, V., Šolín, M.: Soudní řád správní, Komentář, 1. vydání, C.H.Beck, Praha, 2004, str. 99 a 162).
Z ústavní stížnosti plyne, jakoby si stěžovatel neuvědomil, že o této otázce Nejvyšší správní soud rozhodoval. Namítá totiž v ústavní stížnosti, že Nejvyšším správním soudem došlo k porušení jeho práva na přístup k soudu dle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, neboť soudní řád správní umožňuje stěžovateli se domáhat, aby soud vyslovil nicotnost správního rozhodnutí.
Ústavní soud v minulosti mnohokrát zdůraznil (srov. např. nález sp. zn. I. ÚS 684/05 zveřejněný na www.nalus.usoud.cz), že není vrcholem soustavy obecných soudů a zásadně není oprávněn zasahovat do jejich rozhodovací činnosti (srov. čl. 81, čl. 90 Ústavy ČR). Pokud soudy postupují v souladu s obsahem hlavy páté Listiny (čl. 83 Ústavy ČR), nemůže na sebe Ústavní soud atrahovat právo přezkumného dohledu nad jejich činností. Ústavní soud však opakovaně připustil, že jeho pravomoc zasáhnout do rozhodování obecných soudů je dána, jestliže jejich interpretace právních předpisů byla natolik extrémní, že vybočila z mezí hlavy páté Listiny a zasáhla tak do některého ústavně zaručeného základního práva. Pokud je tedy v řízení o ústavní stížnosti namítána aplikace podústavního práva nesprávným způsobem, může se jím Ústavní soud zabývat pouze tehdy, pokud takové porušení znamená současně i porušení základního práva nebo svobody zaručené ústavním zákonem. To v dané věci připadá v úvahu pouze za situace, že by v procesu interpretace a aplikace příslušných ustanovení jednoduchého práva ze strany obecných soudů byl obsažen prvek svévole, a to např. v důsledku přepjatého formalizmu nebo když příslušné závěry obecný soud nezdůvodní vůbec nebo tak učiní zcela nedostatečně, případně uplatní-li důvody, jež evidentně žádnou relevanci nemají (srov. např. nález ze dne 8. 7. 1999, sp. zn. III. ÚS 224/98; publ. in: Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 15, č. 98; nález ze dne 30. 10. 2001, II. ÚS 444/01, publ. tamtéž, sv. 24, č. 163). Takovéto pochybení však Ústavním soudem v projednávané věci zjištěno nebylo.
Nejvyšší správní soud si metodologicky přiléhavě položil otázku, jaký je obsah a rozsah zákonného vymezení kompetence správního orgánu rozhodnout dle §8 odst. 3 zákona o vodovodech a kanalizacích o úpravě vzájemných práv a povinností mezi vlastníky provozně souvisejících částí kanalizace. Vycházel z předestřeného účelu úpravy ochrany veřejného zájmu a současně poukázal na to, že jedním ze základních předpokladů fungování kanalizace je finanční zajištění prováděných činností. Z obecného pohledu konstatoval, že odvádění a čištění odpadních vod nemůže v jakémkoli zařízení probíhat bez zajištění jeho obsluhy a pravidelné údržby, či dodávky energie, což vyžaduje vynaložení finančních prostředků a dále, že "Správní orgán musí mít nejen právo formálně upravit vzájemné vztahy mezi vlastníky kanalizace, ustanovení §8 odst. 3 zákona o vodovodech a kanalizacích předpokládá, že v rozhodnutí nahrazujícím dohodu upraví vzájemné vztahy natolik komplexně, aby poskytovalo závazný a proveditelný podklad pro kvalitní, plynulé a bezpečné fungování kanalizace, tj. včetně materiálního zajištění provozu." Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud přijal závěr o absenci nicotnosti rozhodnutí správních orgánů.
Ve vztahu k posouzení této otázky Nejvyšším správním soudem je třeba uvést, že jeho úvahy jsou racionálně odůvodněné, logické, a nelze jim vytknout extrémní vybočení z obsahu standardních metod výkladu práva; nevybočují tak z postulátů zakotvených v hlavě páté Listiny ve smyslu svévolné aplikace práva. Z prostoru v úvahu přicházejícího argumentačního pole dle přesvědčení Ústavního soudu Nejvyšší správní soud nevykročil a Ústavnímu soudu nepřísluší výše přijatý právní závěr přehodnocovat. Stěžovatelův odlišný náhled na interpretaci posuzované otázky není způsobilý sám o sobě být dostatečným důvodem k dovození porušení práva na spravedlivý proces.
Protože tedy Ústavní soud neshledal v této části rozhodnutí Nejvyššího správního soudu žádné porušení základních práv stěžovatele, ústavní stížnost v části napadající závěr o absenci nicotnosti rozhodnutí správních orgánů podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný.
Ústavní soud nevyhověl návrhu stěžovatele na odklad vykonatelnosti rozhodnutí městského a krajského úřadu, neboť neshledal naplnění zákonných důvodů ve smyslu §79 odst. 2 zákona o Ústavním soudu (srov. např. usnesení sp. zn. II. ÚS 2165/07) a vyhovění návrhu ostatně bránila taktéž formální podmínka, neboť dle §79 odst. 2 platí, že "Ústavní soud může na návrh stěžovatele odložit vykonatelnost napadeného rozhodnutí...", avšak předmětná rozhodnutí městského a krajského úřadu nebyla ústavní stížností napadena.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 4. prosince 2008
Jiří Nykodým
předseda senátu