ECLI:CZ:US:2006:2.US.687.04
sp. zn. II. ÚS 687/04
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Stanislava Balíka a soudců Dagmar Lastovecké a Jiřího Nykodýma o ústavní stížnosti stěžovatele O., zastoupeného advokátem JUDr. P.S., proti rozsudku Nejvyššího soudu České republiky ze dne 31. 8. 2004, čj. 20 Cdo 2370/2003-153, za účasti Nejvyššího soudu České republiky, jako účastníka řízení, a U., zastoupené advokátem JUDr. M.V., CSc., jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Návrh se odmítá .
Odůvodnění:
Včas podanou ústavní stížností, doručenou Ústavnímu soudu dne 17. 12. 2004 a doplněnou dne 27. 12. 2004, se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozsudku Nejvyššího soudu. Tvrdí, že jím bylo neoprávněně zasaženo do jeho základních práv a svobod, zaručených v čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Z obsahu spisu Okresního soudu ve Zlíně, sp. zn. 11 C 171/96, bylo zjištěno následující:
Okresní soud ve Zlíně zavázal rozsudkem ze dne 5. 12. 2000, čj. 11 C 171/96-107, vedlejšího účastníka k vyklizení domu čp. 241 na parc. č. 271/1 v k.ú. L., a pozemků p. č. 272/1, p.č. 674/1 a 674/2, vše v k.ú. L., když dovodil neplatnost darovací smlouvy z 26. 11. 1959, kterou N. darovala sporné nemovitosti právnímu předchůdci vedlejšího účastníka. O odvolání vedlejšího účastníka rozhodoval Krajský soud v Brně, který rozsudkem ze dne 27. 2. 2003, čj. 13 Co 236/2001-123, rozhodnutí soudu prvního stupně změnil tak, že žalobu v celém rozsahu zamítl. Odvolací soud při řešení předběžné otázky, tj. zda stěžovatel je vlastníkem sporných nemovitostí, vyšel z konstantní judikatury Nejvyššího soudu (přímo odkázal na rozsudek ze dne 13. 12. 2001, sp. zn. 20 Cdo 1276/2000) a dospěl k závěru, že i v dané věci platí, že subjekt, který je podle zákona č. 298/1990 Sb. oprávněn k majetku vypočtenému v příloze uvedeného zákona, není legitimován k uplatnění vlastnického práva k tomu majetku, který sice byl odňat řeholním řádům, kongregacím a A. při výkonu státního dozoru nad majetkem církví a náboženských společností, ale v příloze tohoto zákona uveden není.
Stěžovatel napadl rozhodnutí odvolacího soudu dovoláním, v němž vyslovil přesvědčení, že zákon č. 298/1990 Sb. nebrání tomu, aby bylo právem zjištěno, že je vlastníkem i jiných nemovitostí, než zde vyjmenovaných.
Nejvyšší soud dovolání zamítl rozsudkem ze dne 31. 8. 2004, čj. 20 Cdo 2370/2003-153. Odkázal na svou rozsáhlou judikaturu, v níž vyslovil názor, z něhož vycházel odvolací soud, a jenž plně koresponduje s rozhodnutími Ústavního soudu, sp. zn. I. ÚS 280/96, II. ÚS 107/2000, a IV. ÚS 232/03.
Stěžovatel napadl uvedený rozsudek Nejvyššího soudu projednávanou ústavní stížností. Má za to, že soudy odvolací i dovolací mu odepřely právo na ochranu vlastnictví k některým jeho nemovitostem v k. ú. L., které zcela prokazatelně nabyl kupní smlouvou ze dne 24. 10. 1902, přičemž nikdy později nezaniklo a bez přerušení trvá. V padesátých letech do něho zasáhl pouze stát faktickou okupací bez řádného právního důvodu. Soudy mu odepřely ochranu s obecným odkazem na zákon č. 298/1990 Sb., který však vykládají jako předpis konfiskační.
Odkazuje na nálezy Ústavního soudu, sp. zn. I. ÚS 539/98, IV. ÚS 403/98 i na usnesení, v nichž Ústavní soud odmítl fyzickou okupaci zabrané věci jako důvod k zániku vlastnictví původního vlastníka a dovodil možnost domáhat se ochrany svého vlastnického práva i na základě obecných právních předpisů. Poukazuje také na to, že na podporu jeho přesvědčení se opakovaně vyslovil ve svých judikátech i Nejvyšší soud. Podrobně polemizuje s rozhodnutími Ústavního soudu i Nejvyššího soudu, jež vyslovila názor opačný, a obsáhlé kritice podrobuje i usnesení Ústavního soudu, sp. zn. I. ÚS 280/96, na něž odkázal v projednávané věci Nejvyšší soud.
Stěžovatel vyslovuje přesvědčení, že Nejvyšší soud nepřípustně zasáhl i do jeho práva na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 Listiny. Tento zásah spatřuje nejen v tom, že mu soud upřel pomocí překrouceného výkladu zákona jeho aktivní legitimaci, nýbrž i v tom, že se nevypořádal s jeho argumenty proti působnosti zákona č. 298/1990 Sb., a omezil se na mechanické opakování svých právních vět a frází. Na formální přístup Nejvyššího soudu upozorňuje i v souvislosti s vyřízením jeho námitky podjatosti, kdy soud nevyčkal rozhodnutí Ústavního soudu o jeho ústavní stížnosti podané proti usnesení o zamítnutí námitky podjatosti, ale meritorně ve věci rozhodl.
V další části ústavní stížnosti stěžovatel vyslovuje svoje právní úvahy, na nichž podrobně dokládá nesprávnost výkladu působnosti zákona č. 298/1990 Sb., na ty případy odnětí církevního majetku v rozporu s dříve platnými právními předpisy, které nejsou v tomto zákoně nijak explicitně vyjmenovány a upraveny. Především tak upozorňuje na to, že otázku působnosti citovaného zákona v této věci činí problematickou výhradně judikatura senátu Nejvyššího soudu, který rozhodoval jeho případ. Klade si otázku, zda by tento soud neměl své stanovisko v této věci podrobit nové skutečně hluboké revizi. Její potřebu shledává stěžovatel i v okolnosti, že v této věci nepanuje shoda ani uvnitř Nejvyššího soudu. Upozorňuje i na některé rozpory mezi právními závěry samotného senátu, jenž přezkoumával jeho věc. Výkladem "faktických a právních poměrů" dospívá stěžovatel k závěru, že otázku vlastnictví tzv. nevyjmenovaného majetku lze zodpovědět výhradě na základě toho právního režimu, který pro ni platil do účinnosti zákona č. 298/1990 Sb., a tento právní režim je pak dán nikoli uvedeným zákonem, nýbrž občanským zákoníkem. Z toho dovozuje, že zákon č. 298/1990 Sb., se na nevyjmenovaný majetek a na otázku jeho vlastnictví nevztahuje.
Zatímco soud vyslovuje názor, že restituční skutkovou podstatu v této věci představuje každá majetková křivda na církvích, k níž došlo "typickým způsobem", stěžovatel stojí za právním názorem, dle něhož jsou tzv. restituční skutkovou podstatou výhradně jen konkrétní případy majetkových křivd, taxativně vypočtené v tomto zákoně. Ze zákona č. 298/1990 Sb. je dle něj zřejmé, že obsahuje legální definici svých vlastních restitučních skutkových podstat, a to formou taxativního výčtu majetkových křivd, jejichž náprava se tímto zákonem sleduje, z čehož lze dovodit, že pro definici tzv. skutkové podstaty jako majetkové křivdy spáchané "typickým způsobem" není v tomto případě žádný prostor. Protože zákon nijak nepopisuje jednotlivé způsoby odnětí příslušného církevního majetku ani je nijak nekvalifikuje a nerozlišuje mezi nimi, nemůže být dle stěžovatele způsob odnětí tohoto majetku a nějaká jeho kvalifikace dle jeho typičnosti ani žádným zákonným znakem tzv. restituční skutkové podstaty. Stěžovatel má za to, že akceptace definice tzv. restituční skutkové podstaty jako "každé majetkové křivdy, k níž došlo typickým způsobem" je doprovázena řadou dalších naléhavých otázek, na kterou soud přesvědčivě neodpověděl (otázka povahy a obsahu preambule zákona č. 298/1990 Sb., s níž dle stěžovatele zákonodárce nechtěl a ani nemohl spojovat nějaké konkrétní právní účinky, a jež má být použita jen jako interpretační pomůcka). Stěžovatel má za to, že Nejvyšší soud se nedostatečně vypořádal i s otázkou osobní působnosti zákona, která může vycházet jen z taxativního výčtu oprávněných a povinných osob, přičemž zákon nelze použít na úpravu vztahů mezi oprávněnými osobami a jinými osobami odlišnými od státu. V tomto smyslu je třeba na právní vztahy mezi oprávněnými osobami a jinými subjekty soukromého práva při nápravě majetkových křivd z minulosti hledět stejně jako na kterýkoli jiný vztah v majetkové oblasti a postupovat přitom podle obecných právních předpisů. Nebýt tohoto speciálního zákona, obecné právní předpisy by samy o sobě umožnily nápravu křivd ve větším rozsahu, neboť objem majetku vyjmenovaného v tomto zákoně je jen zlomkem majetku nevyjmenovaného, k němuž vlastnické právo oprávněných osob nikdy nezaniklo a ke dni účinnosti tohoto zákona trvalo. V tomto smyslu by zákon č. 298/1990 Sb. nebyl zákonem restitučním, ale konfiskačním. Takový výklad nemá dle stěžovatele oporu v zákoně a je v příkrém rozporu s jeho účelem, spočívajícím v nápravě křivd. Na rozdíl od Nejvyššího soudu je stěžovatel přesvědčen, že věcná působnost zákona č. 298/1990 Sb., je dána taxativním výčtem majetku oprávněných osob, a zákon se tedy vztahuje pouze na právní vztahy, které souvisí s nápravou taxativně vyjmenovaných majetkových křivd a žádných jiných.
Hodlal-li by zákonodárce tímto zákonem upravit všechny vztahy spojené s nápravou majetkových křivd oprávněných, vyjádřil by to jinou, tomu odpovídající dikcí zákona. Jeho postup je třeba interpretovat tak, že s případy, o nichž nehovoří, nespojuje žádné právní účinky. Stěžovatel podrobuje podrobné kritice i další právní názory, vyslovené Nejvyšším soudem v obdobných případech. Až případný nový restituční zákon, avizovaný v ustanovení §29 odst. 1 zákona č. 229/1991 Sb., by se mohl stát skutečným lex specialis, který by vyloučil další použití obecných majetkových předpisů. Dle mínění stěžovatele je toto ustanovení zákona o půdě a jeho odkaz na budoucí zákon o církevním majetku argumentem nikoli pro aplikaci zákona č. 298/1990 Sb. na tento případ, ale naopak argumentem proti této aplikaci. Kdyby zákonodárce považoval tento zákon za nějakou univerzální právní normu, která by se měla vztahovat na všechny typické majetkové křivdy na církvích, pak by neměl žádný důvod ohlašovat přijetí nějakého budoucího zákona.
K ústavní stížnosti se vyjádřil coby účastník řízení Nejvyšší soud a coby vedlejší účastník U.
Nejvyšší soud v obsáhlém vyjádření především poukázal na to, že právní názor, který byl ve sporné otázce povahy a důsledků zákona č. 298/1990 Sb., v dané věci uplatněn, odpovídá rozhodovací praxi Nejvyššího soudu, s níž koresponduje v převážné míře i dosavadní judikatura Ústavního soudu. Zákon č. 298/1990 Sb. srovnává s ostatními restitučními předpisy a dovozuje restituční povahu uvedeného předpisu se všemi důsledky z toho vyplývajícími, což znamená, že jsou-li splněny subjektové i předmětové předpoklady aplikace předpisů restitučních, lze užít jen je a k vlastnické obnově jsou k dispozici pouze ty instrumenty, které jsou jimi upraveny. Církevními subjekty předkládané pojetí, jež zužuje povahu tohoto zákona jakožto předpisu speciálního, dle názoru Nejvyššího soudu nemůže obstát. Nejvyšší soud ovšem nezastává názor o komplexnosti úpravy provedené zákonem č. 298/1990 Sb. Odkazuje přitom na §29 zákona č. 229/1991 Sb., který výslovně předjímá další legislativní kroky. Nejvyšší soud se nedomnívá, že by se svým rozhodnutím mohl dotknout ústavně zaručených základních práv stěžovatele, a má za to, že ústavní stížnost není důvodná.
Vedlejší účastník ve svém vyjádření navrhl, aby byla předmětná ústavní stížnost zcela zamítnuta, neboť stěžovatel nebyl napadeným rozhodnutím zkrácen na svých ústavních právech. Jím uváděné právní úvahy o působnosti zákona č. 298/1990 Sb. jsou v rozporu s dosavadní judikaturou, resp. jejím vývojem. Dle vedlejšího účastníka tento zákon dopadá na případy odnětí majetku, k němuž došlo podle dobově platného práva a v souladu s ním, zatímco restituce v přílohách zákona nevyjmenovaného majetku, odňatého v rozporu s tehdejšími předpisy, pokud zákon tento majetek ve výčtu neuvádí, takový majetek nepostihuje. Jedná se o zákon speciální, což znamená, že k nevypočtenému majetku subjekty jinak oprávněné své vlastnické právo uplatnit nemohou. Vedlejší účastník považuje polemiku stěžovatele za extrémní přístup k určitému řešení danému zákonodárcem.
Obsahově velmi rozsáhlá ústavní stížnost opakuje a z různých pohledů hodnotí základní otázku, tj. zda stěžovatel, jako subjekt oprávněný podle zákona č. 298/1990 Sb., k majetku vypočtenému v příloze citovaného zákona, je či není aktivně legitimován k uplatnění vlastnického práva k tomu majetku, který sice byl odňat řeholním řádům a kongregacím při výkonu státního dozoru nad majetkem církví a náboženských společností, ale v příloze tohoto zákona uveden není. V této souvislosti stěžovatel vytýká Nejvyššímu soudu, který aktivní legitimaci stěžovatele neshledal, nesprávnou a překroucenou interpretaci zákona č. 298/1990 Sb. a jeho nesprávnou aplikaci jako tzv. lex specialis i pro ostatní, v zákoně neuvedené případy.
II. senát Ústavního soudu v této souvislosti dospěl k právnímu názoru odlišnému od právního názoru, vysloveného v nálezu Ústavního soudu ze dne 8. 8. 2005, sp. zn. IV. ÚS 298/05, dle něhož "v žádném ze svých nálezů či stanovisek Ústavní soud nevyjádřil podporu tomu názoru, že by také zákon č. 298/1990 Sb. byl speciálním restitučním zákonem, jehož existence vylučuje pro právnické osoby v něm vyjmenované domáhat se určení svého vlastnického práva použitím předpisů obecných". Vzhledem k tomu, že takto vyjádřený právní názor II. senát nesdílel, předložil věc podle ustanovení §23 zákona o Ústavním soudu plénu Ústavního soudu k zaujetí stanoviska.
Plénum Ústavního soudu zaujalo dne 1. 11. 2005, pod sp. zn. Pl.ÚS-st. 22/05, stanovisko, jehož právní věta zní: "Zákon č. 298/1990 Sb. je svojí povahou součástí restitučního zákonodárství". Důvody svého stanoviska, jež se současně vypořádává i s podstatou projednávané ústavní stížnosti, pak formuloval následovně:
Ústavní soud se již v minulosti ve svých nálezech několikrát zabýval otázkou možnosti aplikace obecných předpisů za situace, kdy se jedná o obnovení vlastnického práva subjektům, které byly svého vlastnického práva zbaveny za okolností, které jsou jinak za vymezených podmínek zohledněny v tzv. restitučních zákonech. Ve všech těchto případech Ústavní soud vycházel striktně ze zásady, že lex specialis derogat legi generali. Stalo se tak naposledy i v souvislosti s přijetím stanoviska ze dne 1. 11. 2005, sp. zn. Pl.ÚS-st. 21/05.
Podstatnou otázkou je za dané situace posouzení povahy zákona č. 298/1990 Sb., a to v tom směru, zda se jedná o lex specialis či nikoliv, resp. zda se jedná o zákon, který je svojí povahou zákonem restitučním. II. senát Ústavního soudu při svých úvahách vycházel z toho, že pojem "restituční zákon" je označení nikoliv v podobě zákonného institutu, ale toliko pojem, který si v podobě zkratky vytvořila praxe. Pojem restituční zákonodárství označuje přitom skupinu zákonů, kterými došlo ke zmírnění některých majetkových křivd z období totality podle rozhodnutí demokratického zákonodárce. Pokud jde o to, zda je zákon č. 298/1990 Sb. přes svůj výčtový charakter vykazující minimální znaky obecnosti "zákonem v pravém slova smyslu", dospěl II. senát k závěru, že v tomto směru je tento právní předpis nutno vnímat nesporně jako zákon ve formálním slova smyslu. Nelze přehlédnout, že podle citovaného zákona č. 298/1990 Sb., došlo k řadě majetkových převodů již před více než 15 lety, přičemž ústavnost tohoto zákona pro jeho materiální stránku za celé toto období dosud nikdo před Ústavním soudem ČR, a pokud je Ústavnímu soudu známo, ani před soudy obecnými, nezpochybňoval. Restituční charakter zákona č. 298/1990 Sb., bere v úvahu i důvodová zpráva k tomuto zákonu, dle níž tento zákon "umožňuje alespoň částečně napravit tyto v minulosti páchané křivdy".
K nálezu, sp. zn. IV. ÚS 298/05, připojila odlišné stanovisko soudkyně M.Ž. Z tohoto odlišného stanoviska se mj. podává: " Ústavní soud se již v minulosti v řadě svých rozhodnutí ztotožnil s právním názorem Nejvyššího soudu, dle něhož se osoby uvedené ve výčtu zákona č. 298/1990 Sb. nemohou domáhat vydání majetku, v příloze zákona neuvedeného. Vycházel přitom z účelu restitučních předpisů, tedy především zákona č. 403/1990 Sb., zákona č. 87/1991 Sb., zákona č. 229/1991 Sb. a zákona č. 243/1992 Sb., jímž byla náprava či zmírnění majetkových křivd, jichž se dopustil československý stát, protiprávním odnětím vlastnického práva k nemovitým, popřípadě i movitým věcem v letech 1948 až 1989. Ze skutečnosti, že zákonodárce vymezil časově, věcně a personálně okruh vztahů, na něž se vztahují restituční oprávnění, plyne, že měl vůli zasáhnout do existujících majetkových poměrů pouze v omezené míře a jen u těch vztahů, jichž nápravu považoval za žádoucí a možnou. Tím, že realizoval tuto svou pravomoc, stanovil současně i rámec soudního rozhodování o majetkových restitucích, když platí, že o rozsahu a podmínkách restituce může být soudy rozhodováno jen v rámci projevu vůle státu k restituci, tedy v mezích restitučních zákonů (srov. např. usnesení sp. zn. I. ÚS 479/99)."
Restituční zákony tedy z důvodu své speciality představují, jsou-li splněny subjektové a věcné předpoklady pro jejich aplikaci, překážku užití obecných právních předpisů. K vlastnické obnově lze v takovém případě užít pouze ty nástroje, jež jsou upraveny v restitučním zákoně. Zákon č. 298/1990 Sb., je restitučním předpisem, a to zejména s ohledem na svůj účel, jenž je obdobný jako u ostatních restitučních předpisů, a dále s ohledem na svou konstrukci, když vymezuje okruh oprávněných osob, u nichž dochází k obnově vlastnických práv k majetku zahrnutému do zákonného výčtu. Je-li předmětný zákon restitučním předpisem, pak má obdobné znaky, jež jsou vlastní i ostatním restitučním předpisům, tedy mimo jiné i vlastnost bránit aplikaci obecné právní úpravy.
Je-li dále odkazováno na vůli zákonodárce s tvrzením, že "zajisté nebylo smyslem zákona způsobené křivdy zčásti napravit, ale současně do budoucna těmto osobám zabránit v uplatňování tvrzených majetkových práv cestou žalob podle obecné právní úpravy", je nutno poukázat na rozpor takového právního názoru s výše provedeným výkladem povahy restitučních předpisů a jejich smyslu.
Lze se ztotožnit s názorem, že zákon č. 298/1990 Sb. měl povahu provizoria a při jeho přijímání bylo všeobecně předpokládáno, že dojde k přijetí obecného restitučního předpisu, týkajícího se církevního majetku. Nicméně tím, že takový předpis přijat nebyl, vyjádřil zákonodárce následně svou vůli doposud trvající, v restitucích církevního majetku nepokračovat. Tato omisivně projevená vůle zákonodárce je pro posouzení případu rozhodující (srov. též odlišné stanovisko k nálezu, sp. zn. IV. ÚS 298/05, které připojila soudkyně M.Ž.). K tomu Ústavní soud dodává, že dle jeho názoru se část osob činných v legislativním procesu domnívá, že přijetím zákona č. 298/1990 Sb. nedošlo ke konečnému řešení zmírnění majetkových křivd, způsobených církvím a církevním právnických osobám. Ústavní soud má za to, že je pouze věcí zákonodárce, jak dořeší zmiňované vztahy přijetím dalšího zákona. Kasuistické řešení této otázky formou jednotlivých soudních rozhodnutí v konkrétních případech by bylo natolik aktivistickým řešením, že by ve svých důsledcích vedlo k tomu, že by moc soudní převzala aktivitu, která jinak v rámci dělby moci přísluší pouze moci zákonodárné.
Jako obiter dictum Ústavní soud dodává, že II. senát v nálezu, sp. zn. II. ÚS 528/02, ze dne 2. února 2005, vyslovil, že na majetek, jehož původním vlastníkem byly církve, náboženské řády a kongregace "je nutno vztahovat režim restitučních zákonů, a tudíž zde není prostor pro podávání žalob o určení vlastnictví pro absenci naléhavého právního zájmu. Ten nelze odvodit ani ze skutečnosti, že stát nebyl schopen vydat speciální restituční zákon, protože zákon č. 229/1991 Sb., který nabyl účinnosti již 24. června 1991, vydání takového zákona předpokládá. Stát ovšem musí svůj závazek vydat restituční zákon, vyplývající z citovaného ustanovení zákona o půdě, ohledně církevního majetku splnit, neboť musí splnit legitimní očekávání na straně církevních právních osob, které se opírá o zákonné ustanovení". Také v tomto citovaném nálezu II. senátu bylo tedy apelováno na zákonodárce, aby se iniciativy ve vztahu k řešení zmírnění majetkových křivd způsobených církvím a církevním právnickým osobám v období totality chopil on.
II. senát Ústavního soudu je uvedeným stanoviskem pléna vázán a na jeho závěry v projednávané věci plně odkazuje. V daných souvislostech se tak jeví přezkoumávané rozhodnutí Nejvyššího soudu jako ústavně konformní a tvrzení stěžovatele o porušení ústavně zaručených práv jako zjevně neopodstatněné.
Zbývá doplnit, že stěžovatelem namítanou otázkou podjatosti příslušných soudců Nejvyššího soudu se Ústavní soud zabýval v řízení o samostatně podané ústavní stížnosti proti usnesení, jímž Nejvyšší soud rozhodl, že jmenovaní soudci nejsou vyloučeni z projednávání a rozhodnutí věci. Usnesením ze dne 8. 12. 2004, sp. zn. IV. ÚS 209/04, tuto ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou odmítl. Důvody, jež Ústavní soud k odmítavému rozhodnutí vedly, není nutné nyní opakovat. Ústavní soud pouze zdůrazňuje, že uvedeným usnesením Nejvyššího soudu ani řízením, jež následovalo jeho vydání a mělo výrazně zasáhnout do stěžovatelova práva na spravedlivý proces, nebylo žádné z ústavních práv porušeno.
Vzhledem ke shora uvedenému Ústavnímu soudu nezbylo, než ústavní stížnost z důvodu zjevné neopodstatněnosti podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítnout.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 19. ledna 2006
S t a n i s l a v B a l í k , v. r.
předseda senátu