ECLI:CZ:NS:2010:25.CDO.1715.2008.1
sp. zn. 25 Cdo 1715/2008
USNESENÍ
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Marty Škárové a soudců JUDr. Petra Vojtka a JUDr. Roberta Waltra v právní věci žalobkyně H. Š. , zastoupené JUDr. Milanem Vašíčkem, advokátem se sídlem v Brně, Lidická 57, proti žalované České republice – Ministerstvu zdravotnictví , se sídlem Praha 2, Palackého náměstí 4, o náhradu škody, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 2 pod sp. zn. 18 C 142/2005, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 9. 2007, č. j. 51 Co 44/2007-99, takto:
I. Dovolání se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Obvodní soud pro Prahu 2 rozsudkem ze dne 18. 9. 2006, č.j. 18 C 142/2005-55, zamítl žalobu, jíž se žalobkyně domáhala náhrady škody ve výši 82.129,25 Kč způsobené nesprávným úředním postupem Ministerstva zdravotnictví, které schválilo výsledky dohodovacího řízení pro rok 2003 a 2004, aniž byla ujednána výše bodu pro odbornost porodní asistentky (921), kterou žalobkyně vykonávala i v letech 2003 a 2004, čímž bylo její nestátní zdravotnické zařízení vyloučeno ze systému zdravotního pojištění. Podle §17 zák. č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, (ve znění tehdy účinném) se hodnoty bodu a výše úhrad za poskytovanou zdravotní péči stanoví v dohodovacím řízení mezi zástupci svazů zdravotních pojišťoven a příslušnými sdruženími poskytovatelů jako zástupců smluvních zdravotnických zařízení. Výsledek dohodovacího řízení (poté co Ministerstvo zdravotnictví, po posouzení jeho souladu s právními předpisy a veřejným zájmem, dojde k závěru, že dohoda neodporuje právním předpisům nebo veřejnému zájmu) je vyhlášen ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví. Soud dospěl k závěru, že schválilo-li ministerstvo výsledek dohodovacího řízení pro 2. pololetí 2003 a rok 2004 a publikovalo jej ve Věstníku v červnu, resp. prosinci 2003, aniž by byla stanovena hodnota bodu pro odbornost 921, v níž žalobkyně poskytuje zdravotní péči jako porodní asistentka, nedopustilo se nesprávného úředního postupu dle zákona č. 82/1998 Sb. Odbornost č. 921 porodní asistentky byla na základě dohodovacího řízení, jehož účastníkem byl i zástupce České asociace porodních asistentek (ČAPA), subsumována pro účely stanovení hodnoty bodu pod odbornost č. 925 – sestra domácí péče. Žalobkyně jako poskytovatel domácí péče tedy nebyla vyloučena ze systému veřejného zdravotního pojištění a poskytnutá péče jí byla proplácena pojišťovnami v souladu s výsledky dohodovacího řízení. Vznik škody nelze dovodit z pouhé skutečnosti, že hodnota bodu pro odbornost č. 921 nebyla stanovena přímo, ale prostřednictvím jejího podřazení pod jinou typově nejbližší odbornost. Nesprávný úřední postup nelze spatřovat ani v tom, že žalobkyni je poskytnutá zdravotní péče proplácena v hodnotě 0,90 Kč za 1 bod, zatímco u zdravotnických zařízení s 5 a více zaměstnanci jde o hodnotu 1,05, resp. 1,07 Kč za bod. Diferenciace hodnoty bodu podle velikosti zdravotnického zařízení je výsledkem dohodovacího řízení, projevem dohody a svobodné vůle zúčastněných stran a odráží především rozdíly v rozsahu poskytnuté péče a s tím související jinou skladbu a jinou výši celkových nákladů spojených s provozem zdravotnických zařízení. Evropská směrnice č. 80/155/EHS, která byla do českého právního řádu implementována zákonem č. 96/2004 Sb., o nelékařských zdravotnických povoláních, neobsahuje požadavek, aby činnost porodních asistentek byla hrazena z veřejného zdravotního pojištění, a financování zdravotních výkonů ponechává na vnitřní úpravě států.
K odvolání žalobkyně Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 14. 9. 2007, č. j. 51 Co 44/2007-99, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil. Vyšel ze skutkového stavu zjištěného soudem prvního stupně a shodně s ním dospěl k závěru, že nebyl naplněn základní předpoklad pro vznik odpovědnosti státu za tvrzenou škodu. Odvolací soud s poukazem na nález Ústavního soudu Pl. ÚS 24/99 uvedl, že výsledek dohodovacího řízení vyhlášený ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví podle §17 zákona č. 48/1997 Sb. (ve znění tehdy účinném) představuje pro určitou oblast regulaci cen, vyjádřenou hodnotou bodu a výší úhrad zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění, je závazný pro zdravotnická zařízení a zdravotní pojišťovny, a je výsledkem procesu, jenž lze označit za normotvorný. Vyhlášený výsledek (včetně jeho posouzení z hlediska jeho souladu s právními předpisy a veřejným zájmem) se tedy neodvíjí od úředního postupu a proces jeho vzniku nemůže založit odpovědnost státu za tvrzenou škodu. V projednávané věci nevyvstala žádná otázka výkladu komunitárního práva, kterou by musel řešit Evropský soudní dvůr, který ostatně není nadán pravomocí rozhodovat o souladu vnitrostátního práva s právem komunitárním. Odvolací soud proto neshledal důvodným návrh na předložení věci Evropskému soudnímu dvoru k rozhodnutí o předběžné otázce.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně dovolání, jehož přípustnost dovozuje z ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., a podává je z důvodu podle ustanovení §241a odst. 2 písm. a) a b) o. s. ř. Zásadní právní význam napadeného rozhodnutí spatřuje v otázce, 1) zda kontrola a vyhlášení výsledků dohodovacího řízení o hodnotě bodu a výši úhrad Ministerstvem zdravotnictví podle ustanovení §17 odst. 8 a 9 zák. č. 48/1997 Sb. je či není úředním postupem, který může být též nesprávný a zakládat tak nárok na náhradu škody, 2) zda normativní činnost orgánů veřejné správy, například vydávání vyhlášek a nařízení, je či není úředním postupem, který může být též nesprávný a zakládat tak nárok na náhradu škody, a 3) zda čl. 4 směrnice č. 80/155/EHS obsahuje či neobsahuje povinnost členského státu napojit porodní asistentky na systém veřejného zdravotního pojištění, pakliže je veřejné zdravotní pojištění převažujícím způsobem financování zdravotní péče. Uvádí, že jí byla způsobena majetková újma, neboť ministerstvo zanedbalo svou zákonnou povinnost přezkoumávat výsledky dohodovacího řízení o hodnotě bodu a výši úhrad z hlediska jejich souladu se zákonem a veřejným zájmem, a tím že publikovalo výsledek dohodovacího řízení ve Věstníku, žalobkyně obdržela v rozhodném období nižší platby, než jí náležely. Publikovaný výsledek neobsahuje žádná pravidla pro proplácení péče v odbornosti č. 921 – porodní asistentka, a to ani formou odkazu na hodnotu bodu jiné odbornosti. Hodnota bodu v odbornosti 925 – sestra domácí péče – v níž je zpravidla žalovaná zdravotními pojišťovnami vyplácena, je stanoven diskriminačně, neboť zdravotnickým zařízením s více zaměstnanci přiznává za shodné výkony vyšší hodnotu bodu než zdravotnickým zařízením s menším počtem zaměstnanců. Dovolatelka nezpochybňuje závěr, že publikovaný výsledek dohodovacího řízení lze označit za normativní správní akt, tedy za mocenský akt se všeobecnou závazností, ale nesouhlasí se závěrem, že proces jeho vydání není úředním postupem. Postup ministerstva dle §17 zák. č. 48/1997 Sb., spočívající v posouzení výsledků dohodovacího řízení z hlediska souladu s veřejným zájmem a zákonem, jejich vrácení k přepracování (je-li odhalena jejich nezákonnost nebo rozpor s veřejným zájmem) a následná publikace je „typickou ukázkou úředního postupu“. Publikace výsledku dohodovacího řízení, jenž není v souladu s veřejným zájmem a zákonem, je pak dle přesvědčení dovolatelky nesprávným úředním postupem, přičemž je nerozhodné, zda vlastní výsledek úředního postupu má normativní povahu. Rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 1124/2005 nelze v dané věci aplikovat, neboť na rozdíl od Parlamentu ČR ukládá žalované „zcela jednoznačná právní norma“, co má ve své činnosti přezkoumat a jak na daná zjištění reagovat. Dovolatelka odvolacímu soudu vytýká, že „zásadním způsobem porušil procesní pravidla civilního řízení“, když nevznesl interpretační dotaz na Evropský soudní dvůr ohledně povinnosti České republiky zajistit možnost výkonu činnosti porodní asistentky ve smyslu čl. 4 směrnice č. 80/155/EHS tím, že ji „závazným způsobem“ napojí na veřejné zdravotní pojištění. V případě, že kontrola a publikace výsledků dohodovacího řízení Ministerstvem zdravotnictví není úředním postupem, je třeba se zabývat otázkou, jak mají dotčené subjekty v obdobných případech postupovat, vznikne-li jim pochybením příslušného orgánu škoda. Dovolatelka navrhla, aby Nejvyšší soud zrušil rozsudek odvolacího soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§10a o. s. ř.) po zjištění, že dovolání bylo podáno včas, osobou oprávněnou - účastníkem řízení (§240 odst. 1 o. s. ř.), zastoupeným advokátem ve smyslu §241 odst. 1 o. s. ř., dospěl k závěru, že dovolání směřuje proti rozhodnutí, proti němuž není podle §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. přípustné. Vzhledem k tomu, že dovolání napadený rozsudek byl vydán 14. 9. 2007, postupoval Nejvyšší soud při projednání dovolání a rozhodování o něm podle dosavadních předpisů (tj. podle občanského soudního řádu ve znění účinném před 1. 7. 2009 – srov. čl. II, bod 12. zákona č. 7/2009 Sb.).
Podle ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. je dovolání přípustné proti rozsudku odvolacího soudu a proti usnesení odvolacího soudu, jimiž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, jestliže dovolání není přípustné podle ustanovení písmena b) a dovolací soud dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí má ve věci samé po právní stránce zásadní význam.
Rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam zejména tehdy, řeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo která je odvolacími soudy nebo dovolacím soudem rozhodována rozdílně, nebo řeší-li právní otázku v rozporu s hmotným právem (§237 odst. 3 o. s. ř.).
Dovolání podle tohoto ustanovení je přípustné jen pro řešení právních otázek a současně se musí jednat o právní otázku zásadního významu. Dovolací soud je zásadně vázán uplatněnými dovolacími důvody (srov. §242 odst. 3 o. s. ř.) a při zkoumání, zda napadené rozhodnutí odvolacího soudu má ve smyslu §237 odst. 3 o. s. ř. ve věci samé po právní stránce zásadní význam, může posuzovat jen takové právní otázky, které dovolatel označil, za současného naplnění podmínky, že na takto označených právních otázkách (závěrech) rozhodnutí odvolacího soudu spočívá.
Posledně uvedená podmínka není splněna, pokud jde o otázku ad 2), zda „normativní činnost orgánů veřejné správy, tedy například vydávání vyhlášek a nařízení, je či není úředním postupem, který může být též nesprávný a zakládat tak nárok na náhradu škody“. Rozhodnutí odvolacího soudu neřeší v obecné poloze povahu normativní činnosti orgánů veřejné správy, nýbrž spočívá na závěru, že posouzení a vyhlášení výsledků dohodovacího řízení o hodnotě bodu a výši úhrad Ministerstvem zdravotnictví ve věstníku tohoto ministerstva podle ustanovení §17 odst. 8 a 9 zák. č. 48/1997 Sb. (ve znění tehdy účinném) není úředním postupem, a není tudíž způsobilé založit odpovědnost státu za nesprávný úřední postup podle zákona č. 82/1998 Sb.
Pokud jde o otázky ad 1) a 3) předložené dovolatelkou, Nejvyšší soud je na obdobném skutkovém základě řešil v rozsudku ze dne 24. 2. 2010, sp. zn. 25 Cdo 3556/2007, na nějž odkazuje. Z hlediska těchto otázek nelze proto napadenému rozhodnutí přikládat zásadní právní význam ve smyslu §237 odst. 3 o. s. ř.
Z uvedeného vyplývá, že dovolání směřuje proti rozhodnutí, proti němuž není přípustné. Nejvyšší soud je proto odmítl podle ust. §243b odst. 5 a §218 odst. 1 písm. c) o. s. ř.
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle §243b odst. 5, věty první, §224 odst. 1, §151 odst. 1 a §146 odst. 3 o. s. ř., neboť s ohledem na výsledek dovolacího řízení žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení a žalované náklady v dovolacím řízení nevznikly.
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 30. března 2010
JUDr. Marta Škárová, v.r.
předsedkyně senátu