ECLI:CZ:NS:2011:25.CDO.2167.2008.1
sp. zn. 25 Cdo 2167/2008
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Vojtka a soudců JUDr. Roberta Waltra a JUDr. Pavla Simona v právní věci žalobkyně PRODET, spol. s r.o. , se sídlem v Praze 2, Rumunská 1798/1, IČ 25604635, zastoupené Mgr. Romanou Semeckou, advokátkou se sídlem v Praze 2, Rumunská 1, proti žalované České republice - Ministerstvu pro místní rozvoj , se sídlem v Praze 1, Staroměstské náměstí 6, zastoupené JUDr. Jaromírem Bláhou, advokátem se sídlem v Praze 8, Prvního pluku 206/7, o náhradu škody, vedené u Okresního soudu v Rakovníku pod sp. zn. 4 C 115/2007, o dovolání a odvolání žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 22. ledna 2008, č. j. 28 Co 901/2007-164, takto:
I. Dovolání se zamítá .
II. Řízení o odvolání proti výroku o náhradě nákladů řízení rozsudku odvolacího soudu se zastavuje.
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Žalobkyně se domáhala vůči státu náhrady škody, která jí měla vzniknout v důsledku nesprávně vyznačené doložky právní moci na rozhodnutí odboru výstavby a investic Městského úřadu v Rakovníku (dále též jen „stavební úřad“), jímž bylo povoleno odstranění budovy na parcele č. 2409 v k. ú. Rakovník. Vzhledem k tomu, že s žalobkyní nebylo jednáno jako s účastnicí řízení, Městský soud v Praze zrušil rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje, kterým bylo jako nepřípustné zamítnuto odvolání žalobkyně proti rozhodnutí stavebního úřadu, avšak v mezidobí již byla nemovitost odstraněna. Protože na ní vázlo zástavní právo žalobkyně, vznikla jí tak škoda, neboť zanikl předmět zástavy a pohledávka se stala nezajištěnou. Výši škody (9.511.344,- Kč) pak žalobkyně odvozuje z hodnoty zaniklého předmětu zástavy k okamžiku jeho odstranění.
Okresní soud v Rakovníku mezitímním rozsudkem ze dne 26. 9. 2007, č. j. 4 C 115/2007-128, rozhodl, že nárok uplatněný žalobou je co do právního základu zcela opodstatněn a výše škody bude vyčíslena v konečném rozsudku. Vyšel ze zjištění, že žalobkyně je postupníkem pohledávek za společností DŘEVOVÝROBA BP s.r.o., které byly zajištěny zástavním právem na hospodářské budově na p. č. 2409 v k. ú. Rakovník. K žádosti vlastníka této budovy společnosti REFRACER s.r.o. Městský úřad v Rakovníku dne 6. 6. 2002 vydal rozhodnutí č. j. Výst. 330-1225/02/Jar., kterým povolil odstranění stavby, a na kterém vyznačil doložku právní moci ke dni 14. 6. 2002; budova byla proto v červnu 2002 demolována. Žalobkyně dne 1. 8. 2005 napadla rozhodnutí stavebního úřadu o povolení odstranění stavby odvoláním, které bylo zamítnuto jako nepřípustné. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 23. 3. 2006, č. j. 11 Ca 245/2005-91, zrušil rozhodnutí, kterým bylo odvolání žalobkyně zamítnuto, s odůvodněním, že žalobkyni svědčilo právo účastenství ve správním řízení jakožto právní nástupkyni České konsolidační agentury ve věcech pohledávek za dlužníkem DŘEVOVÝROBA BP s.r.o. a konstatováním, že stavební úřad postupoval v rozporu se zákonem, když jemu známému účastníku řízení (společnosti DŘEVOVÝROBA BP s.r.o.) nedoručil řádně rozhodnutí o povolení odstranění stavby. Soud vzal dále za prokázané, že žalobkyně se na základě smlouvy o postoupení pohledávek uzavřené s postupitelem Frenn Trading B.V. stala právní nástupkyní České konsolidační agentury jakožto zástavního věřitele ve věcech pohledávek za dlužníkem DŘEVOVÝROBA BP s.r.o., zajištěných zástavním právem na dotčených nemovitostech, stejně tak měla být její nástupkyní i ve správním řízení, neboť Česká konsolidační agentura měla být jako subjekt, jemuž svědčilo jiné, tj. věcné právo k dotčené nemovitosti, účastníkem správního řízení. Pohledávka žalobkyně i nadále trvá, a skutečnost, že došlo pouze k zániku jejího zajištění, aniž by žalobkyně tuto okolnost zjistila, nemá na tento závazkový vztah vliv. Na základě nepravomocného rozhodnutí stavebního úřadu byla odstraněna nemovitost zatížená zástavním právem, v důsledku čehož se pohledávka žalobkyně, která byla tímto zástavním právem zajištěna, stala nezajištěnou, a žaloba je tedy důvodná. Zánik zajištění pohledávky způsobil zástavnímu věřiteli (žalobkyni) škodu spočívající v nemožnosti uspokojit jeho pohledávku v případě, že dlužník nebude plnit, prodejem zástavy. Za tuto škodu odpovídá stát podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) – dále též jen „zákon“.
K odvolání žalované Krajský soud v Praze rozsudkem ze dne 22. 1. 2008, č. j. 28 Co 901/2007-164, rozsudek soudu prvního stupně změnil tak, že žalobu zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení před soudy obou stupňů. Vyšel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně a ztotožnil se i s jeho závěrem, že byla-li na základě nepravomocného rozhodnutí stavebního úřadu odstraněna nemovitost zatížená zástavním právem ve prospěch žalobkyně jako zástavního věřitele a nebylo-li správní rozhodnutí o povolení odstranění stavby doručeno správním orgánem příslušnému katastrálnímu úřadu, došlo k nesprávnému úřednímu postupu podle §13 odst. 1 zákona. I kdyby však stavební úřad řádně doručil rozhodnutí o povolení k odstranění stavby těm subjektům, se kterými jako s účastníky řízení jednal, a vyznačil správně doložku právní moci, bylo by rozhodnutí, kterým bylo povoleno odstranění stavby, pravomocné a vykonatelné, a k demolici budovy, na které vázlo zástavní právo ve prospěch žalobkyně jako zástavního věřitele, by stejně došlo. Okolnost, že ve správním řízení nebylo jednáno se žalobkyní či s dalšími zástavními věřiteli jako s účastníky řízení, by mohla vyústit jen v nezákonné rozhodnutí, avšak z tohoto titulu náhrada škody požadována není. Odvolací soud neshledal vztah příčinné souvislosti mezi vznikem tvrzené škody a nesprávným úředním postupem, neboť k zániku zástavního práva dochází až zánikem zástavy samotné; tedy ani neprovedení výmazu zástavního práva z katastru nemovitostí dnem zániku zástavy, které ostatně zavinil vlastník nemovitosti, a nikoliv stavební úřad, škodu nezpůsobilo.
Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně dovolání, doplněné dne 14. 4. 2008, jehož přípustnost dovozuje z ustanovení §237 odst. 1 písm. a) o.s.ř. a které odůvodňuje podle ustanovení §241a odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o.s.ř. Vytýká odvolacímu soudu, že změnil odvoláním napadené rozhodnutí, ač k tomu nebyly dány podmínky stanovené v §220 odst. 1 písm. a) o.s.ř., čímž zatížil řízení vadou tzv. nepředvídatelnosti rozhodnutí. Odvolací soud totiž nesprávně považoval otázku existence příčinné souvislosti mezi nesprávným úředním postupem a vznikem škody za otázku právní, ač jde o záležitost skutkovou, takže se jí neměl vůbec zabývat (účastníky řízení byla při přípravě jednání považována za nespornou). Nesprávně se dále zabýval fikcí, co by se stalo při správném vyznačení doložky právní moci na správním rozhodnutí, aniž zohlednil okolnost, že jde nepochybně o nesprávný úřední postup. Odvolací soud tak popřel zcela evidentní vztah příčinné souvislosti, který se podává z teorie adekvátní příčinné souvislosti, neboť možný vznik škody byl pro škůdce předvídatelný a její „odvrácení tudíž mohl svým odpovídajícím chováním příznivě ovlivnit“. V rozporu s ustálenou judikaturou je i závěr, že není rozhodující, že stavební úřad nejednal se žalobkyní či s dalšími zástavními věřiteli jako s účastníky správního řízení; orgán státu si nemůže vybrat pouze některé z účastníků, s nimiž bude jednat a odtud dovozovat nabytí právní moci rozhodnutí. Dovolatelka konečně poukazuje na vady řízení spočívající v překročení rozsahu odvolacího přezkumu a ve způsobu, jímž odvolací soud učinil závěry o skutkových záležitostech významných pro rozhodnutí ve věci. Navrhla, aby dovolací soud rozsudek odvolacího soudu zrušil a aby věc přikázal jinému krajskému soudu k novému projednání a rozhodnutí.
Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§10a o.s.ř.) po zjištění, že dovolání bylo proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu podáno ve lhůtě uvedené v ustanovení §240 odst. 1 o.s.ř. oprávněnou osobou (účastníkem řízení) dospěl k závěru, že dovolání, které je přípustné podle §237 odst. 1 písm. a) o.s.ř., není důvodné. Vzhledem k tomu, že dovoláním napadený rozsudek byl vydán dne 22. 1. 2008, rozhodl dovolací soud o dovolání podle občanského soudního řádu ve znění účinném do 30. 6. 2009 (srov. ustanovení bodu 12. čl. II části první zákona č. 7/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony).
Podle §5 zákona č. 82/1998 Sb. stát odpovídá za podmínek stanovených tímto zákonem za škodu, která byla způsobena a) rozhodnutím, jež bylo vydáno v občanském soudním řízení, ve správním řízení, v řízení podle soudního řádu správního nebo v řízení trestním, b) nesprávným úředním postupem.
Tato úprava rozlišuje dvě základní formy objektivní odpovědnosti státu za škodu způsobenou v souvislosti s výkonem veřejné moci. První z nich je odpovědnost za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím, založená na existenci rozhodnutí, jímž v konkrétní věci státní orgán aplikuje obecné pravidlo právní normy na jím posuzovaný případ a rozhoduje tak o oprávněních a povinnostech individuálních subjektů; ustanovení §8 zákona pak vyžaduje, aby pravomocné nebo bez ohledu na právní moc vykonatelné rozhodnutí bylo jako nezákonné zrušeno či změněno. Druhá forma objektivní odpovědnosti státu (§13) se spojuje s nesprávným úředním postupem, jímž je porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu při jeho činnosti, a to i při takových úkonech, které jsou prováděny v rámci činnosti rozhodovací, avšak neodrazí se bezprostředně v obsahu vydaného rozhodnutí, a to včetně případů nevydání či opožděného vydání rozhodnutí, mělo-li být v souladu s uvedenými pravidly správně vydáno či vydáno ve stanovené lhůtě, případně jiná nečinnost státního orgánu či jiné vady ve způsobu vedení řízení. V případě obou forem odpovědnosti musí být současně splněny další podmínky, tj. vznik odškodnitelné újmy a vztah příčinné souvislosti mezi škodnou událostí a nastalou škodou. O vztah příčinné souvislosti se jedná, vznikla-li škoda následkem nezákonného rozhodnutí či nesprávného úředního postupu, tedy je-li nezákonné rozhodnutí či nesprávný úřední postup a škoda ve vzájemném poměru příčiny a následku, a tudíž je-li doloženo, že nebýt nezákonného rozhodnutí či nesprávného úředního postupu, ke škodě by nedošlo. Byla-li příčinou vzniku škody jiná skutečnost, odpovědnost státu za škodu nenastává; příčinou škody může být jen ta okolnost, bez jejíž existence by škodný následek nevznikl.
Odvolací soud správně konstatoval, že je třeba vždy rozlišit, o kterou formu odpovědnosti půjde, ne zcela přesně však uzavřel, že žalobkyně se náhrady škody nedomáhá z titulu nezákonného rozhodnutí. Jde o právní kvalifikaci, jež přísluší soudu, přičemž účastník není povinen svůj nárok v žalobě právně podřadit určitému ustanovení; rozhodující je jeho skutkové vylíčení, tj. vymezení důvodů, z nichž je odpovědnost státu dovozována. Soud je pak povinen na takto založený skutkový základ, je-li prokázán, odpovídající normu aplikovat. Odvolacímu soudu lze sice přisvědčit, že okolnost, že v řízení nebylo jednáno s účastníkem řízení, je vadou rozhodnutí, spadající pod režim §7 a 8 zákona, avšak nelze bez dalšího dovodit, že žalobkyně nárok z tohoto typu odpovědnosti neuplatnila, neboť právě na onu okolnost, že byla jako účastník nesprávně opomenuta, v žalobě poukazuje a dokládá ji rozhodnutím správního soudu, který právě pro tuto vadu jedno ze správních rozhodnutí zrušil. Nicméně tato drobná nepřesnost neměla vliv na správnost rozhodnutí, a nejde tedy o vadu řízení ve smyslu ustanovení §241a odst. 2 písm. a) o.s.ř.
Žalobkyně spatřuje újmu v zániku nemovitosti, k níž měla zástavní právo; k likvidaci nemovitosti došlo na základě rozhodnutí stavebního úřadu o demolici stavby. Je proto třeba rozlišit, zda tvrzená újma měla být vyvolána tím, že došlo k odstranění stavby jako takovému (tj. že k němu vůbec dojít nemělo), anebo tím, že byla odstraněna předčasně. V prvním případě by šlo o odpovědnost státu za nezákonné rozhodnutí, vyžadující, aby demoliční rozhodnutí bylo zrušeno nebo změněno pro nezákonnost s definitivním závěrem, že nemovitost vůbec neměla být odstraněna (to žalobkyně v řízení netvrdila ani neprokazovala). V případě druhém by se jednalo o nesprávný úřední postup spočívající v tom, že bylo postupováno podle nepravomocného rozhodnutí, tedy že k odstranění nemovitosti, k němuž však nakonec mělo stejně dojít, došlo v nesprávné době. Právě tato okolnost pramenící z nesprávnosti úředního postupu musí být ve vztahu příčinné souvislosti s uplatněnou škodou.
V této souvislosti je třeba připomenout ustálenou judikaturu dovolacího soudu, podle níž zástavnímu věřiteli nevzniká škoda jen v důsledku toho, že zástavní právo zaniklo, aniž by byla zajištěná pohledávka uspokojena; ke škodě dochází jen tehdy, kdyby zajištěnou pohledávku bylo možné úspěšně vymoci jen ze zástavy, popřípadě kdyby uspokojení zajištěné pohledávky ze zástavy bylo pro zástavního věřitele - ve srovnání s jinými způsoby úhrady pohledávky - rychlejší nebo spojené s nižšími náklady (srov. r ozsudek ze dne 3. 5. 2006, sp. zn. 21 Cdo 1348/2005, publikovaný pod číslem 35/2007 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek). Zajištěním pohledávky pomocí zástavního práva se totiž majetek zástavního věřitele nezvyšuje (nerozmnožuje), proto nemá zástavní právo samo o sobě jakoukoliv vlastní majetkovou hodnotu. Právní význam má zástavní právo jen ve spojení se zajišťovanou pohledávkou, a to jen v tom smyslu, v jakém ovlivňuje její "bonitu". Proto také pouhým zánikem zástavy nevzniká zástavnímu věřiteli škoda, neboť v jeho majetkové sféře nenastala majetková újma, která by byla objektivně vyjádřitelná v penězích. Ta by mohla vzniknout, jen jestliže pohledávka, k jejímuž zajištění bylo zástavní právo zřizováno, se tím stala (jinak než pomocí zástavního práva) nevymožitelnou; v příčinné souvislosti s nesprávným úředním postupem či nezákonným rozhodnutím tedy může být jen taková majetková újma, která spočívá v tom, že předmětnou pohledávku žalobkyně bylo možné úspěšně vymoci jen ze zástavy, popřípadě že vymáhání pohledávky tímto způsobem by bylo pro žalobkyni rychlejší nebo spojené s nižšími náklady. Nic takového ovšem žalobkyně v posuzované věci netvrdí ani neprokazuje, neboť požaduje náhradu škody ve výši odpovídající jí vyčíslené hodnotě odstraněné nemovitosti. Pak je ovšem zřejmé, že taková škoda skutečně není ve vztahu příčinné souvislosti s nesprávným úředním postupem, spočívajícím v nesprávném vyznačení doložky právní moci na rozhodnutí stavebního úřadu.
Je tedy zřejmé, že odvolací soud otázku příčinné souvislosti posoudil správně a že nepochybil při zjištění skutkového základu, o nějž svůj závěr opřel, neboť pro něj nepotřeboval žádná další skutková zjištění (vyšel ze stavu zjištěného soudem prvního stupně). Pak tedy není dovolání z hlediska uplatněných dovolacích důvodů opodstatněné; Nejvyšší soud České republiky proto dovolání žalobkyně proti výroku ve věci samé zamítl (§243b odst. 2 část věty před středníkem o.s.ř.).
Dovolatelka napadla výrok rozsudku odvolacího soudu o nákladech řízení podáním označeným jako „odvolání proti výroku o nákladech řízení v rozsudku Krajského soudu v Praze č.j. 28 Co 901/2007-164 ze dne 22. ledna 2008“. Soud prvního stupně přípisem ze dne 12. 3. 2008 žalobkyni sdělil, že její podání, nazvané odvolání, považoval soud za dovolání, a poučil ji, že proti rozhodnutí odvolacího soudu nelze podat odvolání, nicméně již předtím v podání ze dne 3. 3. 2008 žalobkyně sdělila, že její podání ze dne 15. 2. 2008 není dovoláním, ale odvoláním proti nákladům řízení.
Odvolání je podle §201 o.s.ř. opravným prostředkem, jímž může účastník napadnout (a tím se domoci přezkumu) rozhodnutí soudu prvního stupně, pokud to zákon nevylučuje. Oproti tomu (pravomocné) rozhodnutí odvolacího soudu lze napadnout, je-li zákonem připuštěno, dovoláním (§236 odst. 1 o.s.ř.) a soudem příslušným k rozhodování o něm je Nejvyšší soud (§10a o.s.ř.).
Jelikož tedy opravným prostředkem pro přezkoumání rozhodnutí odvolacího soudu není odvolání nýbrž dovolání, občanský soudní řád – k projednání (naopak) odvolání proti takovému rozhodnutí – neupravuje ani funkční příslušnost určitého soudu. Tím, že žalobkyně „odvolání“ přesto podala, uvedenou podmínku odvolacího řízení pominula. Nedostatek funkční příslušnosti je však neodstranitelným nedostatkem podmínky řízení, pročež řízení o takovém „odvolání“, které touto vadou trpí, nelze než podle ustanovení §104 odst. 1 o.s.ř. zastavit. K projednání odvolání proti rozhodnutí odvolacího soudu není sice upravena funkční příslušnost soudu, vzhledem však k tomu, že k rozhodnutí o opravném prostředku proti rozhodnutím odvolacích soudů je příslušný Nejvyšší soud, který je vrcholným článkem soustavy obecných soudů, rozhodl též o podání žalobkyně (srov. např. rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 31. 5. 2001, sp. zn. 20 Cdo 1535/99).
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle §243b odst. 5 věty první, §224 odst. 1, §151 odst. 1 a §142 odst. 1 o.s.ř. za situace, kdy žalobkyně neměla ve věci úspěch, žalovanému však žádné náklady v této fázi řízení nevznikly.
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 24. února 2011
JUDr. Petr Vojtek, v. r.
předseda senátu