ECLI:CZ:NS:2009:25.CDO.2742.2007.1
sp. zn. 25 Cdo 2742/2007
USNESENÍ
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Vojtka a soudců JUDr. Marty Škárové a JUDr. Roberta Waltra v právní věci žalobkyně L., a. s., zastoupené advokátkou, proti žalované České republice – Ministerstvu financí ČR, zastoupené advokátem, o 17.280.000,- Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 18 C 110/2005, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. prosince 2006, č. j. 13 Co 302/2006-75, takto:
I. Dovolání se odmítá.
II. Žalobkyně je povinna zaplatit žalované na náhradě nákladů dovolacího řízení částku 12.257,- Kč k rukám advokáta, do tří dnů od právní moci usnesení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 13. 12. 2006, č. j. 13 Co 302/2006-75, potvrdil rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 11. 4. 2006, č. j. 18 C 110/2005-49, ve výroku o věci samé, jímž soud prvního stupně zamítl žalobu na zaplacení 17.280.000,- Kč s příslušenstvím, změnil jej ve výroku o náhradě nákladů řízení a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení. Žalobu, jíž se žalobce jako vlastník 6 nájemních domů domáhal proti státu náhrady škody (ušlého zisku), představující rozdíl mezi smluvním nájemným ve výši, jaké dosahoval v období od 1. 5. 2002 až 30. 4. 2005 u 79 bytů ve svých domech, a nájemným regulovaným podle vyhlášky Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., zrušené nálezem Ústavního soudu ČR č. 231/2000 Sb., a následně podle výměrů Ministerstva financí č. 1/2002 a č. 6/2002 (zrušeny nálezem Ústavního soudu ČR č. 528/2002 Sb.), odvolací soud shodně se soudem prvního stupně neshledal důvodnou. S poukazem na nálezy Ústavního soudu ČR sp. zn. Pl. ÚS 20/05 a I. ÚS 489/05 konstatoval, že dlouhodobá nečinnost Parlamentu ČR, spočívající v nepřijetí pozitivní právní úpravy regulace, resp. deregulace nájemného, je protiústavní, avšak zpochybnil, že by dlouhodobé nepřijetí zákonné úpravy pro oblast nájemného zákonodárným sborem bylo s to naplnit znaky skutkové podstaty nesprávného úředního postupu ve smyslu §13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), za situace, kdy zákonodárnému sboru není k přijetí zákona stanovena žádná lhůta a přijetí zákona, jenž by neodpovídal politickému konsenzu, mu ani nelze uložit. Na základě závěrů vyslovených Ústavním soudem ČR zvažoval případnou odpovědnost státu za škodu vzniklou v důsledku protiústavní nečinnosti svého zákonodárného orgánu podle §420 obč. zák., avšak pouze za předpokladu, že by bylo postaveno najisto, že nějaká škoda, jež by byla v příčinné souvislosti s protiústavním postupem státu, vůbec vznikla. Dále uvedl, že žalobou uplatňovaný nárok se může vázat výlučně k období po 20. 3. 2003 (kdy bylo nálezem Ústavního soudu ČR č. 84/2003 Sb. zrušeno poslední nařízení vlády č. 567/2002 Sb. o regulaci výše nájemného z bytů); do tohoto dne byl stát činný a vydával regulační normy, byť následně zrušené a označené Ústavním soudem ČR za neústavní, a nálezy Ústavního soudu ČR zpětnou účinnost nemají a nemohou mít. Nárok na náhradu škody vůči státu však může přicházet v úvahu jen tam, kde se oprávněný nedomůže svého práva přímo proti druhému účastníku závazkového vztahu. Jelikož se žalobce žádným způsobem nepokusil domoci se svého nároku na nájemcích, není tak schopen tvrdit ani prokázat vznik škody, natož její výši. Z tohoto hlediska shledal odvolací soud podanou žalobu předčasnou.
Proti tomuto rozsudku odvolacího soudu podal žalobce dovolání, jehož přípustnost dovozuje z §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. Namítá, že obecné soudy nesprávným způsobem vykládaly ustanovení Listiny základních práv a svobod (dále též jen „Listina“) a Ústavy ČR, když je ve svých odůvodněních nepropojily s legislativním postupem Vlády ČR a ústředních orgánů státní správy zmocněných k vydávání podzákonných právních norem, dále též nepřihlédly k politickým aspektům, které se na vzniku protiústavního stavu výrazně podílely. S odkazem na řadu příkladů brojí proti zproštění odpovědnosti státu pouhým odkazem na nedostatek politické vůle. Je přesvědčen, že první věta §13 zákona č. 82/1998 Sb. je sběrným košem, který má postihnout i případy škod vyvolaných jinou než rozhodovací činností státních orgánů; dovozuje z výkladu čl. 36 odst. 3 Listiny s poukazem na odůvodnění nálezu Ústavního soudu ze dne 22. 9. 1999, sp. zn. I. ÚS 245/98, že nesprávným úředním postupem je jakákoliv objektivními důvody neospravedlnitelná nečinnost státního orgánu. Přiklání se k závěru odvolacího soudu, že dlouhodobá nečinnost Parlamentu ČR je protiústavní (v této souvislosti upozorňuje na odlišnost v rozhodnutí soudů obou stupňů). Domnívá se, že samotná existence protiústavního stavu zakládá skutkovou podstatu odpovědnosti státu podle §13 zákona č. 82/1998 Sb., neboť nelze absencí tzv. politické vůle dovozovat důvody zbavení odpovědnosti ústředních orgánů státní správy, u nichž je jejich politická vůle irelevantní, a odpovědnost za dodržování ústavnosti, ústavního pořádku ČR a vydávání podzákonných norem, jež jsou v souladu s ústavním pořádkem ČR, je podle žalobce absolutní, nelze se jí zprostit pouze s odkazem, že podzákonná právní norma byla vydána jako právní zmetek, který Ústavní soud zrušil (argumentace soudu, že ústřední orgány státní správy byly v rozhodné době činné, tak zde nemůže obstát); Vláda ČR v dané věci nepoužila nástroj daný čl. 44 odst. 3 Ústavy, když podcenila stav přirovnatelný ke stavu legislativní nouze. Z citace čl. 2 odst 2 a 3, čl. 11 odst. 4, čl. 4 odst. 1, 3 a čl. 23 Listiny dovozuje právo na odpor, realizované podanou žalobou. Odmítá možnost, že by obecná úprava odpovědnosti za škodu podle §420 obč. zák. mohla předcházet speciální právní úpravě podle §13 zákona č. 82/1998 Sb. a nesouhlasí s tím, že by vznik škody a její výše nebyla postavena najisto, když uvedené žalobce definoval přesně jak stanovuje zákon č. 107/2006 Sb., ještě před jeho vydáním. Namítá, že obecné soudy neposkytly v minulosti pronajímatelům ochranu jejich práv, když minimálně po dobu 5 let nároky pronajímatelů uplatněné vůči nájemcům s odkazem na existenci tzv. regulovaného nájemného odmítaly. Navíc se domnívá, že samotní uživatelé bytů s tzv. regulovaným nájemným nezapříčinili vznik protiústavního stavu a že je tedy neetické po nich vymáhat náhradu škody, když své bytové jednotky pouze užívali za regulované nájemné s plnou podporou státu. Závěr o předčasnosti žaloby odmítá dovolatel s tím, že odvolací soud nebere v úvahu běh promlčecích lhůt. Dále obsáhle komentuje některá ustanovení zákona č. 82/1998 Sb., přičemž především zdůrazňuje fakt mnohotvárnosti výkladu nesprávného úředního postupu. Konečně namítá, že se soudy obou stupňů vůbec nezabývaly precedentním sporem ve věci H. – C. versus P. r., ačkoliv mu věnoval žalobce v žalobě značnou pozornost. Navrhl proto, aby dovolací soud rozhodnutí soudů obou stupňů zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Žalovaná ve vyjádření k dovolání uvedla, že rozsudek odvolacího soudu je věcně správný a dostatečně odůvodněný. V projednávané věci nelze nesprávný úřední postup dovodit, neboť se jím rozumí porušení postupu stanoveného právními normami, popř. postupu vyplývajícího z povahy a funkce plněného úkolu. Podotýká, že vztah mezi žalobcem a státem je vztahem sekundárním, proto nesnažil-li se žalobce nejprve uspokojit svůj nárok proti jednotlivým nájemcům, nemůže být odpovědnost přenášena na stát. Navrhla proto, aby dovolání bylo zamítnuto.
Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§10a o.s.ř.) po zjištění, že dovolání proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu bylo podáno ve lhůtě uvedené v ustanovení §240 odst. 1 o.s.ř. oprávněnou osobou - účastníkem řízení, dospěl k závěru, že dovolání směřuje proti rozhodnutí, proti němuž není tento mimořádný opravný prostředek přípustný. Podle ustanovení §243c odst. 2 o.s.ř., ve znění účinném od 23. 1. 2009 (část první, čl. II, bod 12, část věty za středníkem zákona č. 7/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony), obsahuje odůvodnění pouze stručný výklad důvodů, pro které je dovolání nepřípustné.
Přípustnost dovolání proti rozsudku, kterým odvolací soud potvrdil rozsudek soudu prvního stupně upravuje ustanovení §237 odst. 1 písm. b) a c) o.s.ř. O případ uvedený v §237 odst. 1 o.s.ř. pod písmenem b) v daném případě nejde a pro založení přípustnosti dovolání podle písmene c) Nejvyšší soud důvod neshledal.
K námitkám dovolatele, kterými zpochybňuje závěr odvolacího soudu, že samotné přijímání zákonů zákonodárným sborem nelze považovat za úřední postup, Nejvyšší soud odkazuje na závěry, jež formuloval v rozsudku ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005, publikovaném pod č. 7 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, ročník 2008, kdy s poukazem na čl. 15, čl. 23 odst. 3 a čl. 26 Ústavy České republiky byl učiněn závěr, že proces přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně či v Senátu PČR není úředním postupem ve smyslu §13 zákona č. 82/1998 Sb. a z výsledku hlasování o návrhu zákona nelze dovozovat odpovědnost státu za škodu ve vztahu k jednotlivým voličům.
Aplikace §420 a násl. obč. zák., uvažovaná odvolacím soudem a nastíněná rovněž dovolatelem, na daný skutkový stav nepřichází v úvahu a je zcela vyloučena, neboť nároky na náhradu škody vyplývající z jednání orgánů státu při výkonu státní moci je třeba posuzovat podle právního předpisu upravujícího odpovědnost státu za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Občanský zákoník upravuje (mimo jiné) majetkové vztahy fyzických a právnických osob a majetkové vztahy mezi těmito osobami a státem (§1 odst. 2 obč. zák.); pokud je účastníkem těchto občanskoprávních vztahů stát, je právnickou osobou a má zásadně rovné postavení s ostatními účastníky občanskoprávních vztahů. Fakt, že stát je současně mocenskou organizací, nadanou významnými kompetencemi, při jejichž výkonu může zasáhnout i velmi výrazně do osobní sféry různých subjektů, má význam pro rovinu práva veřejného a do soukromoprávní sféry se nepromítá. Nejdůležitějším znakem státních orgánů, pokud nevystupují jako účastníci občanskoprávních vztahů s právy a povinnostmi, je jejich pravomoc. Jedná se o „vlastní mocenskou“ náplň činnosti, charakterizovanou okruhem prostředků svěřených do působnosti příslušného státního orgánu, typicky právě vydávání právních aktů normativní a individuální povahy. Z uvedeného je zřejmé, že stát má při legislativním procesu postavení vrchnostenské a jeho případná odpovědnost za jednání zákonodárného orgánu při navrhování a schvalování právních předpisů je povahy veřejnoprávní.
K projednání nároku na náhradu škody z hlediska čl. 36 odst. 1 Listiny lze poukázat například na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 18. 10. 2006, sp. zn. 25 Cdo 2632/2005, na usnesení ze dne 25. 10. 2007, sp. zn. 25 Cdo 3113/2005, nebo na usnesení ze dne 26. 9. 2007, sp. zn. 25 Cdo 3034/2005.
Ostatní námitky dovolatele, že se soudy obou stupňů v odůvodnění rozhodnutí nevypořádaly s politickými aspekty, které se na vzniku protiústavního stavu výrazně podílely, a že se ani nezabývaly precedentním sporem ve věci H. – C. versus P. r., ačkoliv mu věnoval žalobce v žalobě značnou pozornost, naplňují z obsahového hlediska dovolací důvod podle §241a odst. 2 písm. a) o.s.ř., jímž přípustnost dovolaní podle §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. založit nelze, neboť k vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, lze v dovolacím řízení přihlížet, jen pokud je dovolání přípustné (§242 odst. 3 o.s.ř.), což není tento případ.
Z uvedeného vyplývá, že dovolání žalobce směřuje proti rozhodnutí odvolacího soudu, proti němuž není tento mimořádný opravný prostředek přípustný; Nejvyšší soud ČR je proto podle ustanovení §243b odst. 5 věty první a §218 písm. c) o.s.ř. odmítl.
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle §243b odst. 5 věty první, §224 odst. 1 a §146 odst. 3 o.s.ř., neboť žalovaná má právo na náhradu účelně vynaložených nákladů řízení, které sestávají z odměny za zastupování advokátem za 1 úkon v částce 10.300,- Kč [odměna z částky určené podle §10 odst. 3, §3 odst. 1 bod 6. vyhlášky č. 484/2000 Sb. ve znění účinném do vyhlášky č. 277/2006 Sb., (dovolací řízení bylo zahájeno dne 7. 3. 2007), krácená dvakrát o polovinu podle §18 odst. 1, §15 a §14 odst. 1 téže vyhlášky] a náhrady hotových výdajů podle §13 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb. ve znění vyhlášky č. 276/2006 Sb. v částce 300,- Kč (vyjádření k dovolání bylo podáno dne 20. 3. 2007), vše navýšeno o 19% DPH podle §137 odst. 3 o.s.ř., tj. celkem 12.257,- Kč.
Proti tomuto usnesení není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 21. dubna 2009
JUDr. Petr Vojtek , v. r.
předseda senátu