ECLI:CZ:NS:2008:25.CDO.2864.2006.1
sp. zn. 25 Cdo 2864/2006
USNESENÍ
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Roberta Waltra a soudců JUDr. Marty Škárové a JUDr. Petra Vojtka v právní věci žalobce Ing. V. S., zastoupeného advokátkou, proti žalované České republice – Ministerstvu financí, zastoupené advokátem, o 4.627.970,- Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 24 C 169/2005, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 1. června 2006, č. j. 20 Co 135/2006-71, takto:
I. Dovolání se odmítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Žalobce se jako vlastník dvou domů s nájemními byty domáhal na státu náhrady škody, způsobené nesprávným úředním postupem, spočívajícím v protiústavní regulaci nájemného a v nepřijetí zákona, který by nahradil vyhlášku Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., zrušenou nálezem Ústavního soudu č. 231/2000 Sb.
Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 25. 1. 2006, č. j. 24 C 169/2005-48, žalobu na zaplacení částky 4.627.970,- Kč s příslušenstvím zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Po provedeném řízení dospěl k závěru, že žaloba není důvodná, neboť o nečinnosti vlády lze stěží hovořil za situace, kdy návrh zákona byl předložen poslanecké sněmovně, která ho nepřijala, a na činnost Parlamentu České republiky, spočívající v přijímání zákonů, zákon č. 82/1998 Sb. nedopadá, neboť se nejedná o úřední postup, nýbrž o výkon zákonodárné moci. Nebyly tak splněny předpoklady odpovědnosti státu podle §13 zákona č. 82/1998 Sb. Podzákonné předpisy upravující regulaci nájemného byly až do zrušení nálezem Ústavního soudu součástí českého právního řádu a práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před jejich zrušením zůstaly podle §71 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb. nedotčeny. Nárok žalobce nelze posuzovat ani podle §420 obč. zák., neboť vztah mezi občanem a státem „ve státoprávní rovině“ není občanskoprávním vztahem podle §1 obč. zák.
K odvolání žalobce Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 1. 6. 2006, č. j. 20 Co 135/2006-71, rozsudek soudu prvního stupně ve výroku o věci samé potvrdil, ve výroku o náhradě nákladů řízení jej změnil a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení. Vyšel ze skutkového stavu zjištěného soudem prvního stupně a ztotožnil se s jeho právním posouzením. Dovodil, že podle zákona č. 82/1998 Sb. přichází v úvahu i odpovědnost státu za činnost zákonodárného sboru, musí však být splněny podmínky §13 tohoto zákona, tj. musí jít o nesprávný úřední postup, což však není tento případ. Do 20. 3. 2003, kdy bylo zrušeno nařízení vlády č. 567/2002 Sb., ylo nájemné regulováno právními předpisy a požadavek žalobce na úhradu rozdílu mezi regulovaným a tržním nájemným nemá oporu v zákoně. Nálezy Ústavního soudu týkající se regulace nájemného z bytů ani čl. 89 odst. 2 Ústavy nelze dle názoru odvolacího soudu interpretovat tak, že na jejich základě je zákonodárný sbor povinen přijmout zákon odpovídající odůvodnění nálezu, a že tedy nepřijetí zákona je porušením povinnosti učinit úkon ve smyslu §13 zákona č. 82/1998 Sb. Ze závěrů Ústavního soudu lze dovodit potenciální odpovědnost státu dle §420 obč. zák., avšak pouze za předpokladu, že se pronajímatel nedomohl uspokojení nároku proti nájemci.
Proti tomuto rozsudku podal žalobce dovolání, jehož přípustnost dovozuje z ust. §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. a podává je z důvodu nesprávného právního posouzení věci. V dovolání formuloval otázky, jež pokládá za zásadně právně významné: 1) Zda existence protiústavního stavu v oblasti regulace nájemného konstatovaného Ústavním soudem ČR je nesprávným úředním postupem ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. 2) Zda rozhodnutí o tom, že nečinnost státu v oblasti regulace nájemného je nesprávným úředním postupem, by bylo nepřípustným zásahem soudní moci do moci zákonodárné a výkonné a narušením dělby moci. 3) Zda lze přiznat náhradu škody vzniklé na základě regulačních předpisů shledaných Ústavním soudem jako protiústavní, a to i za období před jejich zrušením. 4) Zda existence protiústavního stavu právní úpravy nájemného z bytů může založit odpovědnost státu na náhradu škody. 5) Zda regulačními předpisy v oblasti nájemného z bytů – vyhláškou č. 176/1993 Sb., výměr ministerstva financí č. 1/2002 a č. 6/2002, nařízení vlády č. 547/2002 Sb. – byla porušena vlastnická práva vlastníků domů s byty s regulovaným nájemným. 6) Zda lze ze závěru Ústavního soudu formulovaného v nálezu Pl. ÚS 20/05, že „dlouhodobá nečinnost Parlamentu České republiky spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu vymezujícího případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu, a změnit další podmínky nájemní smlouvy (§696 odst. 1 obč. zákoníku), je protiústavní a porušuje čl. 4 odst. 3 a čl. 4 odst. 4 a čl. 11 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě na ochranu lidských práv a základních svobod“ dovodit pouze odpovědnost státu za majetkovou újmu, k níž by v poměrech jiných osob došlo v důsledku uvedené nečinnosti, z hlediska ust. §420 a násl. obč. zák. a nikoli podle zák. č. 82/1998 Sb. Nesprávné právní posouzení spatřuje v tom, že odvolací soud chybně omezuje dobu případného nároku na náhradu škody na dobu po 20. 3. 2003, kdy byl zrušen poslední předpis regulující nájemné z bytů, neboť byl-li tento předpis shledán Ústavním soudem jako protiústavní, nelze jej považovat za relevantní. Nesouhlasí s názorem, že z nepřijetí ústavně konformní úpravy nelze dovozovat nečinnost státu s dopadem ve smyslu §13 zákona č. 82/1998 Sb. Má za to, že rozhodnutí o odpovědnosti státu by nepředstavovalo nepřípustné zasahování moci soudní do úkolů moci zákonodárné a výkonné, nýbrž naopak vyjádření nezávislosti moci soudní a potřebnou protiváhu ostatních mocí ve státě. Odmítá názor o možné odpovědnosti státu dle §420 obč. zák., a to pouze pod podmínkou neúspěšného uplatnění nároku proti nájemci. Argumentuje tím, že odpovědnost státu vyplývá z nálezů Ústavního soudu Pl. ÚS 20/05 a I. ÚS 489/05 a že v rozhodném (žalobou vymezeném) období neměl pronajímatel k dispozici právní nástroj k dosažení ekonomického nájemného vůči nájemci. Poukazuje na úlohu soudů poskytovat ochranu právům jednotlivců, a namítá, že zamítnutím žaloby mu byla tato ochrana odepřena. Vytýká soudům, že nerespektují nálezy ústavního soudu, udržují diskriminaci vlastníků domů s byty s regulovaným nájemným a přenášejí na ně břemeno špatné bytové politiky státu. Navrhuje, aby dovolací soud rozhodnutí odvolacího soudu i soudu prvního stupně zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Žalovaná se k dovolání nevyjádřila.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§10a o. s. ř.) po zjištění, že dovolání bylo podáno včas, účastníkem řízení, zastoupeným advokátem ve smyslu §241 odst. 1 a 4 o.s.ř., dospěl k závěru, že dovolání není přípustné.
Podmínky přípustnosti dovolání proti rozsudku odvolacího soudu upravuje ustanovení §237 o. s. ř.
Podle ustanovení §237 odst. 1 o.s.ř. je dovolání přípustné proti rozsudku odvolacího soudu a proti usnesení odvolacího soudu, jimiž bylo změněno rozhodnutí soudu prvního stupně ve věci samé [písm. a)], jimiž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, kterým soud prvního stupně rozhodl ve věci samé jinak než v dřívějším rozsudku (usnesení) proto, že byl vázán právním názorem odvolacího soudu, který dřívější rozhodnutí zrušil [písm. b)], jimiž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, jestliže dovolání není přípustné podle ustanovení písmena b) a dovolací soud dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí má ve věci samé po právní stránce zásadní význam [písm. c)].
Rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam zejména tehdy, řeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo která je odvolacími soudy nebo dovolacím soudem rozhodována rozdílně, nebo řeší-li právní otázku v rozporu s hmotným právem (§237 odst. 3 o. s. ř.).
V daném případě se přípustnost dovolání řídí ustanovením §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. Dovolání je podle tohoto ustanovení přípustné jen tehdy, jde-li o řešení právních otázek (jiné otázky, zejména posouzení správnosti nebo úplnosti skutkových zjištění přípustnost dovolání nezakládají – srov. ust. §241a odst. 3 o.s.ř.) a současně se musí jednat o právní otázku zásadního významu.
Dovolatel zásadní právní význam napadeného rozhodnutí vymezil v šesti výše reprodukovaných otázkách. Žádná z nich však ve smyslu §237 odst. 3 o.s.ř. zásadní právní význam nemá.
K otázkám ad 1), 2) a 4) lze uvést, že problém, zda nepřijetí zákona Parlamentem České republiky zakládá podle zákona č. 82/1998 Sb. majiteli domu nárok na náhradu škody způsobené nečinností státu, byla již dovolacím soudem na obdobném skutkovém základě řešena v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005, publikovaném ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, ročník 2008 pod č. 7 , kdy s poukazem na čl. 15, čl. 23 odst. 3 a čl. 26 Ústavy České republiky byl učiněn závěr, že proces přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně či v Senátu Parlamentu ČR není úředním postupem ve smyslu §13 zákona č. 82/1998 Sb. a z výsledku hlasování o návrhu zákona nelze dovozovat odpovědnost státu za škodu ve vztahu k jednotlivým voličům. Na tom nic nemění ani nález Ústavního soudu č. 231/2000 Sb., v jehož odůvodnění se in fine uvádí, že „Ústavní soud dospěl k závěru, že vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb. je v rozporu s čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě, čl. 11 odst. 1, čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny a čl. 1 Ústavy, a proto ji podle §70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. zrušil dnem 31. prosince 2001, aby legislativě poskytl dostatek času k vytvoření nového kvalitního právního předpisu“ (obdobně v nálezech č. 528/2002 Sb., 84/2003 Sb.). Nelze totiž dovozovat, že by tímto Ústavní soud stanovil zákonodárnému sboru závazně lhůtu k přijetí nového právního předpisu, a to už z toho důvodu, že takovou pravomocí Ústavní soud nedisponuje; podle Ústavy České republiky (zákon č. 1/1993 Sb., ve znění pozdějších změn) ani podle jiného zákona touto pravomocí není nadán [podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy Ústavní soud rozhoduje o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem, o zrušení jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem]. Jelikož nepřijetí zákona Parlamentem České republiky není nesprávným úředním postupem, nelze uvažovat ani o případném narušení dělby moci vydáním soudního rozhodnutí, které by toto jednání za nesprávný úřední postup označilo.
Právní názor odvolacího soudu, že pro vznik odpovědnosti státu za škodu nebyl v prvé řadě splněn předpoklad nesprávného úředního postupu orgánu státu při uplatňování veřejné moci, je tedy správný a v souladu s ustálenou judikaturou dovolacího soudu.
Odvolací soud rovněž nepochybil v názoru, že podzákonné právní předpisy týkající se regulace nájemného z bytů (vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., výměry Ministerstva financí č. 1/2002 a č. 6/2002 a nařízení vlády č. 567/2002 Sb.) byly až do zrušení nálezy Ústavního soudu součástí českého právního řádu a práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před jejich zrušením zůstala podle §71 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb. nedotčena, takže nájemné z bytů bylo až do 20. 3. 2003 (dne vyhlášení nálezu Ústavního soudu ČR publikovaného pod č. 84/2003 Sb., kterým byl zrušen poslední z těchto předpisů, nařízení vlády č. 567/2002 Sb.) regulováno. Samotný fakt zásahu do vlastnického práva, jak jej konstatoval Ústavní soud, neznamená naplnění podmínek odpovědnosti státu za škodu. V tomto směru proto dovolací soud neshledává položené otázky ad 3) a 5) za zásadně právně významné.
Aplikace §420 a násl. obč. zák., uvažovaná odvolacím soudem a předestřená dovolateli v otázce ad 6), na daný skutkový stav nepřichází v úvahu a je zcela vyloučena, neboť nároky na náhradu škody vyplývající z jednání orgánů státu při výkonu státní moci je třeba posuzovat podle právního předpisu upravujícího odpovědnost státu za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Občanský zákoník upravuje (mimo jiné) majetkové vztahy fyzických a právnických osob a majetkové vztahy mezi těmito osobami a státem (§1 odst. 2 obč. zák.); pokud je účastníkem těchto občanskoprávních vztahů stát, je právnickou osobou a má zásadně rovné postavení s ostatními účastníky občanskoprávních vztahů. Nejdůležitějším znakem státních orgánů, pokud nevystupují jako účastníci občanskoprávních vztahů s vlastními právy a povinnostmi, je jejich pravomoc, charakterizovaná okruhem prostředků svěřených do působnosti příslušného státního orgánu, typicky právě vydávání právních aktů normativní a individuální povahy. Z uvedeného je zřejmé, že stát má i při legislativním procesu tzv. vrchnostenské postavení a jeho případná odpovědnost za jednání zákonodárného orgánu při navrhování a schvalování právních předpisů je povahy veřejnoprávní (srov. nález Ústavního soudu ze dne 3. 10. 2001, sp. zn. II. ÚS 93/99, uveřejněný ve Sbírce nálezů a usnesení, svazek 24, pod č. 141, odůvodnění rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 31. 7. 2007, sp. zn. 25 Cdo 312/2005, uveřejněného ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, ročník 2008, pod č. 14, a usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 1. 2008, sp. zn. 25 Cdo 4531/2007).
Jak vyplývá z výše uvedeného, napadené rozhodnutí odvolacího soudu odpovídá závěrům ustálené judikatury, a nemá tudíž ve věci samé po právní stránce zásadní význam ve smyslu §237 odst. 1 písm. c) a odst. 3 o.s.ř. Dovolání tak není přípustné a Nejvyšší soud je odmítl podle §243b odst. 5 věty první a §218 písm. c) o.s.ř.
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle §243b odst. 5, věty první, §224 odst. 1, §151 odst. 1 a §146 odst. 3 o.s.ř. za situace, kdy žalobci neměli v dovolacím řízení úspěch, avšak žalované žádné náklady dovolacího řízení nevznikly.
Proti tomuto usnesení není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 11. března 2008
JUDr. Robert Waltr, v. r.
předseda senátu