ECLI:CZ:NS:2018:25.CDO.54.2018.1
sp. zn. 25 Cdo 54/2018-384
ROZSUDEK
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Roberta Waltra a soudců JUDr. Marty Škárové a JUDr. Petra Vojtka v právní věci žalobkyně: RPIC-ViP s. r. o. , IČO 25826051, se sídlem Výstavní 2224/8, Ostrava - Mariánské Hory, zastoupená Mgr. Petrem Burzanovským, advokátem se sídlem V Parku 2323/14, Praha 4, proti žalované: Česká republika - Úřad práce České republiky , IČO 72496991, se sídlem Dobrovského 1278/25, Praha 7, o 21.675.000 Kč s příslušenstvím , vedené u Okresního soudu v Ostravě pod sp. zn. 18 C 22/2012, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 23. 6. 2017, č. j. 57 Co 558/2016-318, takto:
I. Dovolání se zamítá .
II. Žalobkyně je povinna zaplatit žalované na náhradě nákladů dovolacího řízení 300 Kč do tří dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
1. Okresní soud v Ostravě rozsudkem ze dne 6. 5. 2015, č. j. 18 C 22/2012-150, zamítl žalobu na zaplacení 21.675.000 Kč s příslušenstvím a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Rozhodl tak o nároku na náhradu škody způsobené tím, že žalobkyně jako uchazečka o veřejnou zakázku byla žalovanou jako zadavatelkou neoprávněně vyloučena ze zadávacího řízení, přičemž pokud by vyloučena nebyla, s vysokou mírou pravděpodobnosti by byla její nabídka vybrána jako nejlepší a žalovaná by s ní uzavřela smlouvu o realizaci. Škoda ve formě ušlého zisku měla spočívat v rozdílu mezi tržbami z předpokládané veřejné zakázky a náklady vynaloženými v souvislosti s její realizací. Soud vyšel ze zjištění, že žalovaná v červenci 2009 vyhlásila nadlimitní veřejnou zakázku na služby zadávané v otevřeném řízení podle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, s předpokládanou hodnotou veřejné zakázky ve výši 42.521.000 Kč bez DPH. Žalovaná v rozporu se zmíněným zákonem vyloučila žalobkyni ze zadávacího řízení, jak bylo konstatováno rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 6. 10. 2011, č. j. 62 Af 50/2010-104, a posléze i rozhodnutími předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, a uzavřela smlouvu na realizaci veřejné zakázky s jedinou konkurující uchazečkou, společností COFET, a. s. Ve vztahu k hodnotícím kritériím, obsaženým v zadávací dokumentaci, žalobkyně podala ve všech bodech (nabídková cena, zprostředkování pracovních míst, vytvoření středisek pro účastníky projektu) lepší nabídku než společnost COFET, a. s. Soud dospěl k závěru, že žalobkyně neprokázala příčinnou souvislost mezi protiprávním jednáním žalované a potenciálním ušlým ziskem žalobkyně, tedy jeden z předpokladů odpovědnosti za škodu podle §373 a násl. zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník (dále též „obch. zák.“). Žalobkyně nemůže předjímat, jakými úvahami by se žalovaná jako zadavatel veřejné zakázky při výběru nejvhodnější nabídky zaobírala a zda by skutečně její nabídku vybrala. Zákon o veřejných zakázkách dle soudu prvního stupně negarantuje uchazeči právo na to, aby se stal vítězným uchazečem, kterému bude veřejná zakázka přidělena, ani právo na vlastní uzavření smlouvy, a to ani za situace, že dle hodnotících kritérií, uvedených v zadávacím řízení, předloží nejvýhodnější nabídku.
2. K odvolání žalobkyně Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 23. 6. 2017, č. j. 57 Co 558/2016-318, rozsudek okresního soudu potvrdil a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení. Vyšel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně a uzavřel, že protiprávním jednáním žalované, které by mělo za následek vznik tvrzené škody, by mohlo být pouze porušení její povinnosti uzavřít s žalobkyní smlouvu, pokud by taková povinnost vyplývala ze zákona o veřejných zakázkách. Jestliže však neexistuje subjektivní právo uchazeče na přidělení veřejné zakázky, ani na uzavření smlouvy, nelze považovat protiprávní vyloučení žalobkyně ze zadávacího řízení za postup vedoucí k odpovědnosti žalované za škodu. Odvolací soud dále uvedl, aniž by tím byla zpochybněna věcná správnost rozsudku soudu prvního stupně, že věc nelze posuzovat podle zákona č. 513/1991 Sb., a to s ohledem na jeho §757, nýbrž podle zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku (dále též „obč. zák.“), a v něm obsažených obecných ustanovení o náhradě škody.
3. Proti rozsudku odvolacího soudu podala žalobkyně dovolání s tím, že rozsudek závisí na vyřešení právních otázek, které ve vztahu k zadávání veřejných zakázek podle zákona č. 137/2006 Sb. nebyly v rozhodování dovolacího soudu dosud řešeny, a to zda má zadavatel veřejné zakázky povinnost vybrat nabídku uchazeče, která je dle hodnotících kritérií nejvhodnější, a s tímto uchazečem následně uzavřít smlouvu a jaký je hmotněprávní režim odpovědnosti za škodu při porušení právní povinnosti vyplývající ze zmíněného zákona. Uvedla, že posouzení věci podle §420 a násl. obč. zák. je nesprávné, za rozhodnou právní úpravu považuje §373 a násl. obch. zák. Nesouhlasí s názorem odvolacího soudu, že protiprávním jednáním žalované, které by mělo za následek vznik tvrzené škody, by mohlo být pouze porušení její povinnosti uzavřít s dovolatelkou smlouvu. Má za to, že příčinná souvislost mezi neoprávněným vyloučením dovolatelky ze zadávacího řízení a jejím ušlým ziskem je dána. Poukazuje na tzv. obvyklý (přirozený) chod věcí (zde odkazuje na rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 1462/2003, 25 Cdo 818/2005 a nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 3109/08) a skutečnost, že pokud by nebyla žalovanou neoprávněně vyloučena ze zadávacího řízení, s velkou mírou pravděpodobnosti by byla její nabídka vybrána jako nejvhodnější. Žalovaná by s ní následně uzavřela smlouvu, jelikož zadavatel veřejné zakázky má dle dovolatelky povinnost uzavřít smlouvu s tím uchazečem, jehož nabídka byla vybrána jako nejvhodnější. Zakázku by tedy v případě obvyklého chodu věcí realizovala. Navrhla, aby byl rozsudek odvolacího soudu i rozsudek soudu prvního stupně zrušen a věc vrácena soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
4. Žalovaná ve vyjádření k dovolání uvedla, že v čase vyloučení dovolatelky ze zadávacího řízení postupovala dle zákonných norem a v souladu s názorem vysloveným v rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže jakožto dozorového orgánu. Byla tedy v dobré víře, že její postup je správný. Je přesvědčena, že učinila vše, co bylo v jejích možnostech, aby předcházela škodám. V zadávacím řízení pak řádně pokračovala a vybrala nejvhodnější nabídku od společnosti, se kterou následně uzavřela smlouvu a zakázku realizovala. Názor dovolatelky by dle žalované stavěl zadavatele veřejné zakázky do neřešitelné situace, kdy v případě vyloučení uchazeče ze zadávacího řízení, které je zároveň v souladu s rozhodnutím dozorového orgánu, nemohou veřejnou zakázku zrušit z důvodu opatrnosti, aby takové rozhodnutí nebylo později soudem zrušeno. Pokud by bylo zadávací řízení bez legitimního důvodu takto zrušeno, mohli by vůči zadavateli požadovat náhradu škody ti uchazeči, kteří vyloučeni nebyli. K otázce příčinné souvislosti žalovaná tvrdí, že řetězec příčin nebyl ve vztahu k tvrzené škodě natolik propojen a nemusel nutně vést k následku v podobě ušlého zisku dovolatelky. Podstatnou příčinu realizace zakázky s jiným uchazečem žalovaná spatřuje právě v postoji dozorového orgánu, kterým se řídila. Zdůrazňuje rovněž, že správní soud později nekonstatoval, že by se žalovaná dopustila flagrantního porušení zákona o veřejných zakázkách, nýbrž šlo dle něj o významná specifika stavu, k němuž v zadávacím řízení došlo a na němž se nadto svým pochybením při podání nabídky podílel i vyloučený uchazeč. Ztotožnila se s právním názorem odvolacího soudu a navrhla, aby dovolání žalobkyně bylo zamítnuto.
5. Rozhodné znění občanského soudního řádu pro dovolací řízení se podává z čl. II bodů 1 a 7 zákona č. 404/2012 Sb. a čl. II bodu 2 zákona č. 293/2013 Sb. Nejvyšší soud tedy o dovolání rozhodl podle ustanovení občanského soudního řádu ve znění účinném od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2013 (dále jen „o. s. ř.“).
6. Nejvyšší soud jako soud dovolací (§10a o. s. ř.) po zjištění, že dovolání bylo podáno v zákonné lhůtě oprávněnou osobou – účastníkem řízení (§240 odst. 1 o. s. ř.), zastoupeným advokátem (§241 o. s. ř.), shledal dovolání přípustným podle §237 o. s. ř. pro řešení právní otázky, jež v rozhodování dovolacího soudu nebyla zatím řešena, a to otázky hmotněprávního režimu odpovědnosti za škodu při porušení právní povinnosti vyplývající ze zákona č. 137/2006 Sb. Dovolání není důvodné.
7. Vzhledem k ustanovení §3079 odst. l zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, účinného od 1. 1. 2014, se věc posuzuje podle dosavadních předpisů.
8. Veřejné zakázky, upravené zákonem č. 137/2006 Sb. (dále též „ZVZ“), jsou obchodem, a tedy veškeré úkony mezi zadavatelem a uchazeči jsou činěny v obchodněprávních vztazích (srov. Jurčík, R. Zákon o veřejných zakázkách. 4. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2015, s. 1). A jelikož se jedná o vzájemná práva a povinnosti stran, byť do značné míry svázané formalizovaným kogentním postupem dle ZVZ, jde o vztahy závazkové. Uchazeči o veřejné zakázky v nich vystupují jako podnikatelé a jednají v rámci své podnikatelské činnosti, přičemž závazkové vztahy mezi nimi a státem nebo samosprávnou územní jednotkou, jestliže se týkají zabezpečování veřejných potřeb, se řídí částí třetí obchodního zákoníku (srov. §261 odst. 2 obch. zák.). Z uvedeného vyplývá, že pokud ZVZ možnost uplatnění nároku uchazeče na náhradu škody vůči zadavateli sám speciálně neupravuje a předmětem veřejné zakázky je zabezpečování veřejných potřeb, je třeba v takovém případě aplikovat ustanovení o náhradě škody obsažené v obchodním zákoníku, tedy jeho §373 a násl. Jelikož se však kromě možného porušení závazkového vztahu bude v takových případech jednat zejména o porušení povinností zadavatele stanovených zákonem, je třeba přihlédnout k §757 obch. zák., který stanoví, že pro odpovědnost za škodu způsobenou porušením povinností stanovených obchodním zákoníkem platí obdobně ustanovení jeho §373 a následující. Pokud se tedy uchazeč o veřejnou zakázku domáhá náhrady škody, která mu vznikla porušením právní povinnosti zadavatele veřejné soutěže stanové ZVZ, je takto uplatněný nárok třeba posuzovat podle obecných ustanovení o náhradě škody obsažených v občanském zákoníku.
9. Jestliže se v daném případě dovolatelka domáhala náhrady škody po žalované, která jí způsobila škodu neoprávněným vyloučením ze zadávacího řízení, tedy porušením povinnosti stanovené ZVZ, je věc třeba posuzovat podle zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění účinném do 31. 12. 2013, a nikoliv podle zákona č. 513/1991 Sb., obchodního zákoníku.
10. Dovolatelka dále nesouhlasila s názorem odvolacího soudu, že protiprávním jednáním žalované, které by mělo za následek vznik tvrzené škody, by mohlo být pouze porušení její povinnosti uzavřít s ní smlouvu o realizaci veřejné zakázky. Namítá, že příčinná souvislost mezi neoprávněným vyloučením dovolatelky ze zadávacího řízení a jejím ušlým ziskem je dána, přičemž poukazuje na tzv. obvyklý (přirozený) chod věcí.
11. K tomu je třeba uvést, že jestliže se v řízení o náhradu škody zjišťuje, zda protiprávní úkon škůdce, případně právem kvalifikovaná okolnost, a vzniklá škoda na straně poškozeného jsou ve vzájemném poměru příčiny a následku, je otázka existence příčinné souvislosti otázkou skutkovou (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2002, sp. zn. 21 Cdo 300/2001, Soubor C 1025, nebo rozsudek ze dne 26. 4. 2007, sp. zn. 25 Cdo 915/2005). Právní posouzení příčinné souvislosti pak spočívá ve stanovení, mezi jakými skutkovými okolnostmi má být její existence zjišťována, případně zda a jaké okolnosti jsou způsobilé tento vztah vyloučit (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 6. 11. 2007, sp. zn. 25 Cdo 3334/2006, Soubor C 5514). Dovolatelkou předložená otázka, zda v dané věci jsou okolnosti vylučující příčinnou souvislost mezi jednáním státu a vznikem tvrzené škody (jak se domnívá odvolací soud), tedy představuje přípustný dovolací důvod nesprávného právního posouzení (§241a odst. 1 o. s. ř.).
12. O vztah příčinné souvislosti se jedná, vznikla-li škoda následkem protiprávního úkonu škůdce, tedy je-li jeho jednání a škoda ve vzájemném poměru příčiny a následku, tudíž je-li doloženo, že nebýt protiprávního úkonu, ke škodě by nedošlo (conditio sine qua non). Není pochyb o tom, že dovolatelce by nevznikla škoda v podobě ušlého zisku, nebýt jejího neoprávněného vyloučení ze zadávacího řízení a za předpokladu, že by její nabídka byla vybrána jako nejvhodnější a žalovaná by s ní uzavřela smlouvu o realizaci veřejné zakázky, ze které by dovolatelce vznikl zisk. Odpovědnost však nelze neomezeně činit závislou na kauzalitě, neboť by to mohlo vést k zákonu neodpovídajícímu a ve společenských poměrech neúnosnému ukládání povinnosti nahradit škodu (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 8. 2017, sp. zn. 25 Cdo 3285/2015).
13. Je-li příčin, které z časového hlediska působí následně (jde o tzv. řetězec postupně nastupujících příčin a následků), více, musí být jejich vztah ke vzniku škody natolik propojen, že již z působení prvotní příčiny lze důvodně dovozovat věcnou souvislost se vznikem škodlivého následku (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 5. 2010, sp. zn. 25 Cdo 3585/2007, Soubor C 8673). Právně relevantními příčinami tedy nemohou být kterékoli faktické příčiny, sebevíce vzdálené od škodního následku, nýbrž je třeba vyčlenit (izolovat) jen ty příčiny, s nimiž právo spojuje vznik odpovědnosti (tzv. umělá izolace jevů), které jsou pro způsobení následku významné (tzv. gradace příčinné souvislosti) a které podle obvyklého chodu věcí i podle obecné zkušenosti mají zpravidla (typicky) za následek způsobení určité škody (tzv. adekvátní příčinná souvislost). Příčinná souvislost jako jeden z nezbytných předpokladů odpovědnosti za škodu je tedy dána tehdy, je-li škoda podle obvyklého (přirozeného) chodu věcí i obecné zkušenosti, respektive poznatků adekvátním následkem protiprávního úkonu či škodní události. Základním kritériem, ze kterého vychází teorie adekvátnosti, je objektivní předvídatelnost škodního následku. Smyslem subjektivní odpovědnosti za škodu je totiž uložení povinnosti k náhradě škody tam, kde škůdce škodu způsobil, ačkoli mu lze vytknout, že ji způsobit nemusel, že mohl jednat jinak (srov. nález Ústavního soudu ze dne 1. 11. 2007, sp. zn. I. ÚS 312/05, uveřejněný pod č. 177/2007 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, nebo v literatuře Knappová, M., Švestka, J. a kol.: Občanské právo hmotné, svazek II, 3. vydání, Praha, ASPI, 2002, s. 459, a rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 3. 2. 2015, sp. zn. 25 Cdo 1222/2012).
14. Při úvaze o předvídatelnosti vzniku škody jde vždy o posouzení skutečností, jež jsou v době protiprávního jednání či škodní události do jisté míry potenciální. V souvislostech daného případu je třeba z hlediska zjištěného skutkového stavu, jehož správnost nepodléhá dovolacímu přezkumu, uzavřít, že bezprostřední příčinou tvrzené újmy je skutečnost, že žalovaná uzavřela smlouvu a veřejnou zakázku realizovala s jinou společní, a nikoliv s dovolatelkou. Za zásadní okolnost, která mohla vést ke zmíněnému stavu, přitom lze považovat i neoprávněné vyloučení dovolatelky ze zadávacího řízení, čímž jí bylo znemožněno, aby při rozhodování o výběru nejvhodnější nabídky konkurovala vítězné nabídce. Že v takových případech může vzniknout vyloučenému uchazeči škoda, lze v zásadě považovat za okolnost pro zadavatele veřejné soutěže předvídatelnou a pravděpodobnou.
15. V dané věci je však třeba zohlednit, že postup žalované, kterým vyloučila dovolatelku ze zadávacího řízení, byl původně potvrzen rozhodnutími Úřadu na ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“).
16. Podle §2 písm. b) zákona č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů, ÚOHS vykonává dohled při zadávání veřejných zakázek. Podle §112 odst. 1 písm. a), b) a d) ZVZ, pak vykonává dohled nad postupem zadavatele při zadávání veřejných zakázek a soutěži o návrh, při kterém vydává předběžná opatření, rozhoduje o tom, zda zadavatel při zadávání veřejné zakázky a soutěži o návrh postupoval v souladu s tímto zákonem a kontroluje úkony zadavatele při zadávání veřejných zakázek podle zvláštního právního předpisu.
17. Jestliže tedy ÚOHS potvrdil, že postup žalované při vyloučení dovolatelky ze zadávacího řízení byl v souladu se zákonem o veřejných zakázkách, přičemž zamítl návrh dovolatelky na vydání předběžného opatření, jímž mělo být žalované zakázáno uzavřít smlouvu v zadávacím řízení, nelze jí vytýkat, že v zadávacím řízení pokračovala a vybrala nabídku jiné společnosti, se kterou následně uzavřela smlouvu a realizovala veřejnou zakázku. V takové situaci nelze po žalované spravedlivě požadovat, aby nadále předcházela vzniku škody u vyloučeného uchazeče, jehož vyloučení může být soudem dodatečně prohlášeno za protiprávní, zvláště nemá-li k tomu jakýkoli zákonný či jiný nástroj. Zákon o veřejných zakázkách nedával žalované prostor vyčkat s pokračováním v zadávacím řízení až do rozhodnutí soudu. Nemohla ani zrušit zadávací řízení (např. právě z důvodu předcházení škodám), neboť to lze učinit pouze v taxativně vymezených případech uvedených v §84 ZVZ. Pokud by žalovaná zadávací řízení bez zákonného důvodu zrušila, případně v něm byla dlouhodobě svévolně nečinná, mohla by se vystavit požadavku na náhradu škody od toho uchazeče, který nebyl vyloučen ze zadávacího řízení a legitimně očekával jeho pokračování. V dané věci tedy nelze požadovat náhradu škody po žalované, neboť nelze dovodit, že ji způsobit nemusela, respektive že mohla jednat jinak. Příčinná souvislost jako jeden z nezbytných předpokladů odpovědnosti za škodu tím není dána, neboť ušlý zisk dovolatelky není adekvátním následkem jednání žalované.
18. S ohledem na výše uvedené je právní závěr odvolacího soudu o neexistenci příčinné souvislosti mezi protiprávním jednáním žalované a škodou dovolatelky v podobě ušlého zisku v souladu s ustálenou rozhodovací praxí dovolacího soudu, přičemž není důvod, aby vyřešená právní otázka byla posouzena jinak.
19. Nejvyšší soud tak dospěl k závěru, že se dovolatelce nepodařilo v rozsahu přípustnosti dovolání prostřednictvím uplatněných dovolacích důvodů a jejich obsahové konkretizace úspěšně zpochybnit správnost napadeného rozsudku odvolacího soudu. Proto dovolání podle §243d písm. a) o. s. ř. zamítl, aniž nařizoval k projednání dovolání jednání (§243a odst. 1 věta první o. s. ř.).
20. O náhradě nákladů dovolacího řízení dovolací soud rozhodl dle §243c odst. 3, §224 odst. 1, §151 odst. 3 a §142 odst. 1 o. s. ř. Náklady dovolacího řízení, které žalované vznikly v souvislosti s podáním vyjádření k dovolání, sestávají z paušální náhrady za jeden úkon (tj. vyjádření k dovolání, které bylo sepsáno dne 8. 12. 2017) ve výši 300 Kč (§1 odst. 3 písm. a) a §2 odst. 3 vyhlášky č. 254/2015 Sb., o stanovení výše paušální náhrady pro účely rozhodování o náhradě nákladů řízení v případech podle §151 odst. 3 občanského soudního řádu a podle §89a exekučního řádu).
Poučení: Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 17. 5. 2018
JUDr. Robert Waltr
předseda senátu