ECLI:CZ:NS:2011:28.CDO.3392.2010.1
sp. zn. 28 Cdo 3392/2010
ROZSUDEK
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Ludvíka Davida, CSc., a soudců JUDr. Josefa Rakovského a JUDr. Jana Eliáše, Ph.D., v právní věci žalobce: Mgr. J. V. , zastoupený Mgr. et Mgr. Václavem Sládkem, advokátem v Praze 5, Janáčkovo nábřeží 39/51, proti žalovanému: Česká republika – Ministerstvo spravedlnosti , se sídlem v Praze 2, Vyšehradská 16, o náhradu škody ve výši 9.932.775,- Kč, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 2 pod sp. zn. 14 C 296/2007, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 3. 2010, č. j. 39 Co 444/2009-68, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 3. 2010, č. j. 39 Co 444/2009-68, jakož i rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 25. 5. 2009, č. j. 14 C 296/2007-50, se v celém rozsahu ruší a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 2 k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Rozsudkem Městského soudu v Praze výše označeným byl potvrzen rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 25. 5. 2009, č. j. 14 C 296/2007-50, kterým byl zamítnut návrh žalobce na uložení povinnosti žalované zaplatit žalobci náhradu škody ve výši 9.932.775,- Kč, vzniklou v důsledku nezákonného rozhodnutí ministra spravedlnosti. Současně odvolací soud rozhodl o nákladech odvolacího řízení tak, že k jejich náhradě nemá právo žádný z účastníků.
Ve věci se žalobce domáhal zaplacení částky 9.932.775,- Kč jako náhrady škody, způsobené podle něj nezákonným rozhodnutím ministra spravedlnosti ze dne 11. 7. 2003, sp. zn. 179/03-pers.SO, o pozastavení výkonu jeho činnosti jako soudního exekutora. Činnost žalobce byla pozastavena od 22. 7. 2003, což byl den následující po doručení ministrova rozhodnutí. Uvedené rozhodnutí bylo vydáno v důsledku zahájeného trestního stíhání žalobce pro trestný čin podvodu podle §250 odst. 1, odst. 3 písm. b) trestního zákona. Proti rozhodnutí ministra spravedlnosti podal žalobce k Městskému soudu v Praze včas žalobu, která byla dne 12. 12. 2003 rozsudkem pod č. j. 5 Ca 155/03-61 zamítnuta. Proti zamítavému rozhodnutí podal žalobce kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu, který dne 22. 9. 2004, č. j. 2 As 19/2004-92, rozhodl o zrušení rozsudku Městského soudu v Praze a věc tomuto soudu vrátil k dalšímu řízení s tím, že shledal rozhodnutí ministra nepřezkoumatelným pro jeho nesrozumitelnost (absence odůvodnění) a uvedl též, že postupem žalovaného byla žalobci upřena základní procesní práva, která mu podle příslušných právních předpisů náleží. Poté Městský soud v Praze, vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, zrušil pod č. j. 5 Ca 174/04-111 napadené rozhodnutí ministra spravedlnosti a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Stalo se tak dne 12. 11. 2004, rozhodnutí nabylo právní moc 16. 12. 2004 – tímto dnem byla uvolněna činnost soudního exekutora . Dne 28. 12. 2004 došlo k plnému obnovení činnosti exekutora. Dne 17. 6. 2004 byl vydán rozsudek (sp. zn. 2 T 11/04), kterým byl žalobce uznán vinným trestným činem podvodu a odsouzen k trestu odnětí svobody v délce trvání tří let s podmíněným odkladem výkonu trestu na zkušební dobu pěti let s dohledem; žalobci byl uložen též tříletý trest zákazu činnosti spojené s hmotnou odpovědností. Usnesením Městského soudu v Praze sp. zn. 7 To 471/2005 ze dne 9. 11. 2005, které nabylo téhož dne právní moc (a tím také rozsudek nižší instance), byl zrušen trest zákazu činnosti pro žalobce, neboť ten se dopustil trestné činnosti ještě před výkonem funkce soudního exekutora a bez souvislosti s hmotnou odpovědností; jinak zůstal napadený rozsudek nezměněn.
Soud prvního stupně žalobu o náhradu škody proti státu zamítl. Uvedl, že ačkoli existuje zrušené rozhodnutí ministra spravedlnosti, nejsou splněny předpoklady podle §8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). Dovodil, že za nezákonné rozhodnutí ve smyslu uvedeného ustanovení nelze považovat takové rozhodnutí orgánu státu, které sice bylo zrušeno, avšak orgán státu po jeho zrušení nevydal v následném (pokračujícím) řízení konečné rozhodnutí (nové rozhodnutí ministra spravedlnosti); řízení tedy dosud neskončilo.
Odvolací soud potvrdil rozsudek soudu prvního stupně za pomoci jiného právního názoru. Uzavřel, že v době, kdy došlo ke zrušení rozhodnutí ministra spravedlnosti, bylo skončeno (ačkoli ještě ne pravomocně) trestní stíhání, resp. soudní řízení vedené proti žalobci, ve kterém byl shledán vinným trestným činem podvodu a byl za něj odsouzen (rozhodnutí soudu prvního stupně ze dne 17. 6. 2004, právní moc 9. 11. 2005). Ministr tak již neměl v době, kdy došlo ke zrušení jeho rozhodnutí (12. 11. 2004), prakticky o čem rozhodovat. Odvolací soud dovodil, že rozhodnutí ministra o pozastavení funkce soudního exekutora je předběžným opatřením sui generis , které trvá tak dlouho, dokud není pravomocně rozhodnuto ve věci trestního stíhání. Pokud by tedy ministr ihned po zrušení svého původního rozhodnutí vydal nové, toto by zaniklo dne 9. 11. 2005 – po právní moci odsuzujícího rozsudku. Odvolací soud poukázal na nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 429/01, podle něhož nelze každé vznesené obvinění, které nevyústilo v pravomocný odsuzující rozsudek, paušálně považovat za nezákonné. Na závěr soud shrnul, že za dané situace není předběžné opatření (rozhodnutí) ministra spravedlnosti nezákonným rozhodnutím ve smyslu §8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., když trestní stíhání vyústilo v uznání viny žalobce a uložení trestu.
Proti rozsudku odvolacího soudu podal žalobce, zastoupený advokátem, dovolání. Přípustnost dovolání dovozoval ze zásadního právního významu napadeného rozhodnutí. Současně formuloval i právní otázky, ve kterých spatřuje jeho zásadní právní význam - zda akt ministra spravedlnosti, kterým byl pozastaven výkon exekutorského úřadu podle §122 odst. 1 exekučního řádu a následně byl tento akt pro svou nezákonnost pravomocně zrušen a nové rozhodnutí již vydáno nebylo, je nezákonným rozhodnutím ve smyslu §8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. či nikoli, a zda byl v daném případě soud oprávněn učinit v řízení o náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb. sám právní závěr o tom, zda akt ministra je či není zákonným rozhodnutím, když už o této otázce bylo pravomocně rozhodnuto jiným orgánem (rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 12. 11. 2004, č. j. 5 Ca 174/2004-111). Dále žalobce v dovolání provedl rekapitulaci stavu věci a uvedl, že odvolacím soudem aplikovaný nález Ústavního soudu není možné na daný případ vztáhnout. Tvrdil, že nezákonnost rozhodnutí ministra vyplývá již z rozhodnutí soudu o zrušení rozhodnutí ministra spravedlnosti. Na závěr dovolání navrhl rozhodnutí soudu prvního stupně i soudu odvolacího zrušit a věc vrátit soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
K dovolání se vyjádřila strana žalovaná. Uvedla, že napadené rozhodnutí odvolacího soudu je podle jejího názoru správné, v souladu s právními předpisy a vytýkanými vadami netrpí. Oproti tomu právní závěry žalobce uvedené v dovolání nepovažovala za důvodné. Na závěr se navrhuje dovolání žalobce zamítnout.
II.
Nejvyšší soud shledal, že žalobce, zastoupený advokátem, podal dovolání včas (§240 odst. 1, §241 odst. 1 o. s. ř.). Přípustnost dovolání spatřoval žalobce v zásadním právním významu napadeného rozhodnutí podle ustanovení §237 odst. 1 písm. c) a odst. 3 o. s. ř. Dovolací důvody byly uplatněny podle §241a odst. 2 písm. a), b) o. s. ř. (řízení mělo být postiženo vadou, jež mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, tvrzené nesprávné právní posouzení věci).
Přípustnost dovolání podle §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. je dána, jestliže dovolací soud dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí ve věci samé má po právní stránce zásadní význam.
Podle §237 odst. 3 o. s. ř. má rozhodnutí odvolacího soudu po právní stránce zásadní význam zejména tehdy, řeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo která je soudy rozhodována rozdílně, nebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak; k okolnostem uplatněným dovolacími důvody podle §241a odst. 2 písm. a) a odst. 3 se nepřihlíží.
Žalobce v dovolání vymezil právní otázku, která vykazuje judikatorní přesah; jde o právní posouzení skutečností, které jsou obsahově nové a nebyly dosud v této podobě judikaturou dovolacího soudu posuzovány. Proto považuje Nejvyšší soud dovolání za přípustné.
Dovolání je též důvodné.
Podle ustanovení §8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., ve znění účinném do 26. 4. 2006, tj. do nabytí účinnosti zákona č. 160/2006 Sb. (viz skutkové okolnosti věci), lze nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím, není-li dále stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán. Podle odst. 3 téhož ustanovení byla-li škoda způsobena nezákonným rozhodnutím vykonatelným bez ohledu na právní moc, lze nárok uplatnit i tehdy, pokud rozhodnutí bylo zrušeno nebo změněno na základě řádného opravného prostředku.
Podle ustanovení §14 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., opět ve znění účinném do 26. 4. 2006, se nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím a rozhodnutím o vazbě, trestu nebo ochranném opatření uplatňuje u orgánu uvedeného v §6 téhož zákona. Tuto podmínku žalobce splnil tím, že žalovanému dne 13. 11. 2007 zaslal návrh na odškodnění; zamítavé stanovisko ministerstva bylo žalobci doručeno dne 25. 7. 2008.
Podle ustanovení §122 odst. 1 zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád), může ministr pozastavit exekutorovi výkon exekutorského úřadu, jestliže bylo proti němu zahájeno trestní řízení za úmyslný trestný čin nebo za trestný čin související s exekuční činností, a to až do právní moci rozhodnutí.
Podle ustanovení §122 odst. 4 téhož zákona lze podat proti rozhodnutí ministra o pozastavení výkonu exekutorského úřadu žalobu u soudu. Jak se obecně uvádí v §72 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, lze žalobu podat do dvou měsíců poté, kdy bylo rozhodnutí žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou.
V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2004, č. j. 2 As 19/2004-92, kterým byl zrušen rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 12. 2003 o zamítnutí žaloby dovolatele podle §103 odst. 1 písm. b) soudního řádu správního, byly vysloveny následující teze: I. Rozhodování o pozastavení výkonu exekutorského úřadu podle ustanovení §122 zákona č. 120/2001 Sb., exekučního řádu, má charakter rozhodování ve smyslu ustanovení §1 odst. 1 správního řádu, neboť se v rámci něj rozhoduje o (dočasné) úpravě subjektivního práva fyzické osoby - exekutora vykonávat exekutorský úřad. Přes systematické zařazení citovaného ustanovení se na rozhodování nepoužijí ostatní ustanovení hlavy X zákona č. 120/2001 Sb., exekučního řádu, upravující kárnou odpovědnost exekutora, a toto rozhodování se uskutečňuje plně v režimu správního řádu. II. Ustanovení §122 odst. 1 zákona č. 120/2001 Sb., exekučního řádu, sice stanoví pouze jednu podmínku pro vydání rozhodnutí o pozastavení výkonu exekutorského úřadu, nicméně skýtá právě toliko možnost, nikoliv povinnost takové rozhodnutí přijmout. Dává tedy ministru spravedlnosti diskreční oprávnění, při jehož využití musí ministr nutně přihlédnout i k jiným okolnostem případu. Chybí-li v odůvodnění rozhodnutí úvaha o tom, proč v daném případě ministr spravedlnosti využil tu či onu ze dvou v úvahu připadajících alternativ, jedná se o rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost. III. Za vady řízení dle ustanovení §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. lze považovat situaci, kdy byl ve správním řízení porušen celý soubor procesních práv účastníka řízení, v důsledku čehož řádný proces fakticky absentoval. Za těchto okolností není třeba zkoumat, zda porušení každého jednotlivého procesního práva stěžovatele ve správním řízení samo o sobě mělo následek předvídaný v citovaném ustanovení.
Zrušil-li následně, vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, Městský soud v Praze rozhodnutí ministra spravedlnosti ze dne 11. 7. 2003 o pozastavení výkonu exekutorského úřadu žalobcem, pak šlo o zrušení rozhodnutí pro nezákonnost podle zákona č. 82/1998 Sb. Jde o pravomocné rozhodnutí ve smyslu výše citovaného §8 odst. 1 zákona, neboť právní moc rozhodnutí ministra spravedlnosti lze dovodit z data doručení tohoto rozhodnutí žalobci. Potenciální škoda by mohla žalobci vzniknout za období od účinnosti (právní moci) rozhodnutí ministra do právní moci rozsudku Městského soudu v Praze, kterým bylo rozhodnutí zrušeno.
Není možné přistoupit na nepřiléhavou argumentaci odvolacího soudu v nynějším řízení, opírající rozsudek per analogiam o nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 429/01 a z něj vyabstrahovaný názor, že „nelze každé vznesené obvinění, které nevyústilo v pravomocný odsuzující rozsudek, paušálně považovat za nezákonné“. I když se vezme v úvahu toto kusé zdůvodnění, je nevyhnutelné odlišit trestní stíhání a pozastavení výkonu činnosti (funkce). Trestní stíhání je zákonným instrumentem k vyšetřování (objasňování) skutečností relevantních pro mezitímní závěr o (ne)oprávněnosti obvinění fyzické osoby, zatímco pozastavení výkonu činnosti je vykonatelné eo ipso (viz text §122 exekučního řádu) bezprostředně a má zcela konkrétní důsledky pro osobu, jejíž činnost byla pozastavena. Především je pak třeba zdůraznit, že rozhodnutí o vznesení obvinění ani nemusí být v souvislosti např. se zproštěním obžaloby či zastavením trestního stíhání zrušeno, zatímco zde bylo rozhodnutí ministra spravedlnosti o pozastavení výkonu exekutorského úřadu explicitně zrušeno ve správním řízení.
Nejvyšší soud neskrývá své rozpaky nad rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2004, zavazujícím k následnému zrušení ministerského rozhodnutí, a považuje jeho závěry za kontroverzní. Domnívá se, že diskreční oprávnění ministra spravedlnosti může být dostatečně využito – bez dalšího odůvodnění rozhodnutí o pozastavení výkonu exekutorského úřadu – již tak, že (jsou-li splněny podmínky §122 odst. 1 exekučního řádu) ministr výkon činnosti buď pozastaví, nebo svého práva nevyužije. Na druhé straně důvody Nejvyššího správního soudu nepostrádají logiku v tom, že má-li být rozhodnutí ministra předmětem přezkumu (§122 odst. 4 téhož předpisu), musí být „co přezkoumávat“. V nynějším řízení lze s odvolacím soudem souhlasit stran teze, že pozastavení výkonu exekutorského úřadu je sui generis předběžným opatřením; skutečně, rozhodnutí ministra tu daleko více představuje jednorázový akt s omezenými účinky než završení správního procesu. Nejvyšší soud je toho názoru, že kautely správního řízení byly ve zrušovacím rozsudku Nejvyššího správního soudu vnímány příliš extenzivně, s malými ohledy na povahu předmětného rozhodování. Právní úprava např. řízení o návrhu na vydání předběžného opatření v civilním soudním řízení je ve srovnání s požadavky vyslovenými ve zrušovacím rozsudku nejvyšší správní instance vlastně „ohleduplnější“. Vše shora řečené ovšem nemění nic na podstatném závěru, že v nynějším řízení je povinností obecných soudů ze správního rozhodování o právním aktu ministra buď vycházet (§135 odst. 2 o. s. ř.) nebo jsou obsahem rozhodnutí přímo vázány (zrušení rozhodnutí ministra spravedlnosti rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 12. 11. 2004, s důsledky podle §8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb.).
V rámci obiter dicta je možné se pozastavit nad stávající právní úpravou související s pozastavením výkonu exekutorského úřadu nebo možná spíše nad její částečnou absencí. Zákonodárce by se pravděpodobně neměl zdráhat (kazuisticky, je-li ovšem názor o povinnosti pozastavení činnosti odůvodnit správný) připojit k dosavadnímu znění §122 exekučního řádu text o tom, že rozhodnutí ministra musí být odůvodněno. Hranicím absurdity se pak blíží konsekvence celého řízení, které využití práva soudním exekutorem podat správní žalobu proti rozhodnutí ministra o pozastavení jeho činnosti vyvolává. Dvouměsíční lhůta k jejímu podání, vyplývající v obecné rovině ze soudního řádu správního (viz výše), je časově více než dostačující. Následuje-li poté dvouinstanční řízení včetně kasační stížnosti, jehož fází může být i řízení po zrušení a vrácení věci nižší instanci (jako v tomto případě), pak to snadno může vést k jedinému: v mezidobí je rozhodnuto v trestní věci a buď celé řízení o správní žalobě ztrácí smysl, nebo je ministr vystaven riziku, resp. důsledkům rizika v případě zrušení svého rozhodnutí. Nelze považovat za překvapivý postoj někdejšího ministra spravedlnosti, jestliže ten po zrušení svého rozhodnutí již další nevydal.
III.
Dovolací důvod podle §241a odst. 2 písm. b) o. s. ř. byl naplněn, protože rozsudek odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci. Obdobného pochybení se dopustil i soud prvního stupně. Dovolací soud nepřezkoumával dovolací důvod uplatněný podle §241a odst. 2 písm. a) o. s. ř., poněvadž mu to zákon nedovoluje (§237 odst. 3 věta za středníkem o. s. ř.).
Nejvyšší soud proto zrušil rozsudky nižších instancí jako věcně nesprávné a vrátil věc soudu prvního stupně k dalšímu řízení (§243b odst. 2 věta za středníkem, odst. 3 o. s. ř.). Právním názorem vysloveným dovolacím soudem budou nižší instance ve smyslu §243d odst. 1 věty první o. s. ř. vázány.
Dovolací soud podotýká, že prozatím neposuzoval splnění všech zákonných podmínek odpovědnosti za škodu způsobenou výkonem veřejné moci, ale pouze – vázán právní otázkou dovolatele – podmínku existence nezákonného rozhodnutí.
V dalším průběhu řízení, v němž bude v intencích ustanovení §243d odst. 1 věty druhé o. s. ř. rozhodnuto též o nákladech dovolacího řízení, bude postupováno po hmotněprávní stránce jak primárně podle zákona č. 82/1998 Sb., tak případně subsidiárně podle občanského zákoníku (§26 zákona č. 82/1998 Sb.).
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 14. září 2011
JUDr. Ludvík D a v i d, CSc., v. r.
předseda senátu