ECLI:CZ:NSS:2014:3.ADS.131.2012:36
sp. zn. 3 Ads 131/2012 - 36
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobce: ABBOTT GmbH
& CO.KG, se sídlem Max-Planck-Ring 2, 652 05 Wiesbaden, zastou pený PharmDr.
JUDr. Vladimírem Bíbou, advokátem se sídlem Karlovo nám. 17, 120 00 Praha 2, proti
žalovanému: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého nám. 375/4, 128 01 Praha 2,
za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) Česká národní zdravotní pojišťovna, se sídlem Ječná
39, 120 00 Praha 2, 2) Revírní bratrská pokladna, zdrav. pojišťovna ČR, se sídlem Michálkovická
967/108, 710 15 Slezská Ostrava, 3) Vojenská zdravotní pojišťovna ČR, se sídlem Drahobejlova
1404/4, 108 00 Praha 9, 4) Zaměstnanecká pojišťovna Škoda, se sídlem Husova 212, 293 01
Mladá Boleslav, 5) Česká průmyslová zdravotní pojišťovna, se sídlem Jeremenkova 11, Ostrava –
Vítkovice, zastoupena Mgr. MUDr. Markétou Škutovou, advokátkou se sídlem Humny 333, 273
08 Pchery, 6) Zdravotní pojišťovna ministerstva vnitra ČR, se sídlem Na Míčánkách 1498/2, 101
00 Praha 10, o přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 9. 2008, čj. MZDR 23761/2008,
sp. zn. L 35/2008, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
15. 11. 2012, č. j. 7 A 92/2011 – 270,
takto:
I. Kasační stížnost se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím Státního ústavu pro kontrolu léčiv ze dne 6. 5. 2008, sp. zn.
SUKLS9969/2008, potvrzeným následně rozhodnutím Ministerstva zdravotnictví ze dne
4. 9. 2008, č. j. MZDR 23761/2008, sp. zn. L35/2008, stanovily tyto správní orgány na základě
žádosti žalobce výši úhrady ze zdravotního pojištění pro lé čivý přípravek TARKA 240/4MG
TBL POR TBL RET 28 na částku 244,16 Kč a pro TARKA 240/4MG TBL POR TBL RET 98
na částku 854,56 Kč.
V této věci již rozhodl Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 13. 11. 2009, č. j. 7 Ca
332/2008 - 66, kterým obě správní rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Proti tomuto rozsudku podal žalovaný kasační stížnost. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne
28. 4. 2011, č. j. 3 Ads 48/2010 – 237, zrušil napadený rozsudek a věc soudu vrátil k dalšímu
řízení. Nejvyšší správní soud totiž dospěl k závěru, že držitelé registrace, dovozci a výrobci
[žadatelé ve smyslu §39f odst. 2 písm. a) a b) zákona č. 48/1997 Sb.] nejsou rozhodnutím Ústavu
o výši úhrady za ten který léčivý přípravek či potravinu pro zvláštní lékařské účely přímo dotčeni
na svých veřejných subjektivních právech, neboť nejsou účastníky pojistného vztahu a žádná
veřejná subjektivní práva, o kterých je v řízení rozhodováno, tudíž nemají. Na druhou stranu
ovšem nelze přehlédnout, že zákon přiznává těmto osobám postavení účastníků správního řízení,
a soudní ochrana jim proto nepochybně přísluší. Vzhledem k absenci vlastních hmotných
veřejných subjektivních práv, o kterých by bylo ve správním řízení jednáno, se nicméně bude
jejich žalobní legitimace opírat jen o ustanovení §65 odst. 2 s. ř. s., a nikoli o odstavec 1.
Postavení osob uvedených v §39f odst. 2 písm. a) a b) zákona č. 48/1997 Sb. odpovídá postavení
tzv. „zájemníků“ (srov. např. právo třetí osoby podat návrh na zrušení ochranné známky podle
§31 odst. 1 zákona č. 441/2003 Sb., o ochranných známkách; k tomu viz rozsudek ze dne
21. 2. 2008, č. j. 3 As 56/2007 - 108, www.nssoud.cz). Soudní ochrana tedy může být účastníkům
řízení před Ústavem poskytnuta pouze v rozsahu jejich veřejných subjektivních pr áv procesních,
nikoliv hmotných. Nejvyšší správní soud na základě uvedeného Městskému soudu v Praze
vytkl, že se otázkou procesní legitimace stěžovatele při svém rozhodování vůbec nezabýval
a jal se bez dalšího přezkoumávat povýtce věcné aspekty napadenýc h správních rozhodnutí.
Městský soud v Praze, vázán tímto právním názorem Nejvyššího správního soudu
posoudil charakter žalobních námitek a určil, které z nich lze považovat za námitky přípustné,
směřující proti porušení práv procesních, a které jsou již nepřípustné, směřující přímo proti
výkladu a aplikaci hmotného práva. Dospěl přitom k závěru, že námitky, ve kterých stěžovatel
poukazoval na rozdílnou rozhodovací praxi žalovaného správního úřadu, na porušení principu
předvídatelnosti správních rozhodnutí a na netransparentní postup správních orgánů, by bylo
možné považovat za námitky směřující proti porušení procesních práv, ale v konečném důsledku
směřují do aplikace hmotného práva. Všemi námitkami totiž žalobce vyjadřuje ve své podstatě
nesouhlas s výší úhrady léčivého přípravku. Námitka rozporu s evropským komunitárním právem
také směřuje do aplikace práva hmotného. Městský soud v Praze tudíž uzavřel, že žaloba není
důvodná a rozsudkem ze dne 15. 11. 2012, č. j. 7 A 92/2011 – 270, ji zamítl.
Stěžovatel napadl rozsudek Městského soudu v Praze včas podanou kasační stížností
z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále
jen „s. ř. s.“). Má za to, že mu bylo postupem Městského soudu v Praze odepřeno právo
na soudní ochranu garantované čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod, protože
ze soudního přezkumu byly vyloučeny všechny jeho námitky proti výkladu a aplikaci hmotného
práva, konkrétně námitky proti výši úhrady předmětného přípravku.
Postup Městského soudu v Praze je podle stěžovatele v rozporu s nálezem Ústavního
soudu ze dne 16. 1. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 36/05. Tímto nálezem Ústavní soud zrušil předchozí
právní úpravu, která neumožňovala, aby držitelé registrace léčivých přípravků či výrobci moh li
uplatnit opravné prostředky proti stanovené výši úhrady toho kterého léčivého přípravku. Podle
stěžovatele z výše uvedeného nálezu jednoznačně vyplývá, že konkrétní výše úhrady léčiva
podléhá garanci procesních práv a je tedy nutné, aby soudní přezkum zahrnoval i otázku
přezkumu postupu a jednotlivých kroků správních orgánů při stanovení konkrétní výše úhrady
toho kterého léčiva. Jak uvádí stěžovatel, otázka výkladu a aplikace hmotného práva je zcela
zásadním a rozhodujícím krokem při posuzování vlastností jednotlivých léčivých přípravků
a při následném stanovování výše a podmínek jejich úhrady. Procesní práva účastníků řízení
slouží v převážné míře k zajištění toho, aby tito účastníci mohli uplatňovat svoje návrhy
a námitky k výkladu a aplikaci hmotného práva správními orgány. Stěžovatel upozornil také
na usnesení Ústavního soudu ze dne 16. 1. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 42/10, kterým byl jako zjevně
neopodstatněný odmítnut návrh Nejvyššího správního soudu na zrušení šesté části zákona
o veřejném zdravotním pojištění. Z odůvodnění tohoto usnesení je podle stěžovatele zřejmé,
že právě možnost soudního přezkumu konkrétní výše úhrady na základě námitek držitele
rozhodnutí o registraci léčivého přípravku zajišťuje soulad se shora uvedeným nálezem ze dne
16. 1. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 36/05.
K tomu stěžovatel dále uvádí, že držitel rozhodnutí o registraci léčivého přípravku
je účastníkem řízení o stanovení výše a podmínek úhrady tohoto příspěvku a žádné ustanovení
zákona o veřejném zdravotním pojištění neomezuje právo žád ného z účastníků podávat námitky
proti výkladu a aplikaci hmotného práva v dané problematice. Takové omezení přezkumu
by muselo být dáno zákonem. Postavení osob, uvedených v ustanovení §39f odst. 2 písm. a) a b)
zákona č. 48/1997 Sb., je podle něj zcela o dlišné od postavení tzv. zájemníků, nebo jakékoliv
osoby, která není účastníkem řízení. Městský soud v Praze vycházel z právního názoru,
že žadatelé ve smyslu §39f odst. 2 písm. a) a b) tohoto zákona nejsou rozhodnutím Ústavu o výši
úhrady za léčivé přípravky přímo dotčeni na svých veřejných subjektivních právech, neboť nejsou
účastníky pojistného vztahu a žádná veřejná subjektivní práva nemají. Pak by ale muselo podle
stěžovatele platit, že žadatelé ve smyslu §39f odst. 2 písm. c) zákona o veřejném zdrav otním
pojištění (tedy zdravotní pojišťovny), kteří účastníky pojistného vztahu jsou, mají veřejná
subjektivní práva a mohou tak uplatnit procesní i hmotná práva. Tím dochází k nerovnému
postavení jednotlivých účastníků řízení před Ústavem, přičemž podle us tanovení článku 96
odst. 1 Ústavy mají však všichni účastníci řízení před soudem mít rovná práva.
Stěžovatel v kasační stížnosti upozornil také na to, že ve správním řízení došlo k porušení
požadavků na rozhodování na základě objektivních a ověřitelných kritérií, jak jsou uvedeny
v ustanovení článku 6 odst. 2 směrnice č. 89/105/EHS. Právo na přezkum ot ázek hmotného
práva navíc vyplývá i z judikatury Soudního dvora Evropské unie. Stěžovatel odkázal na
rozhodnutí Soudního dvoru Evropské unie C-424/99, Komise proti Rakousku, a C -229/00,
Komise proti Finsku, kterými se Městský soud v Praze vůbec nezabýval.
Stěžovatel má za to, že mu bylo odepřeno právo na soudní ochranu, pokud jde
o stanovení výše úhrady za léčivý přípravek, o rozdílnou rozhodovací praxi správního orgánu,
o porušení principu předvídatelnosti správních rozhodnutí a netransparentní postup správních
orgánů. Všechny tyto námitky městský soud odmítl přezkoumávat jako nepřípustné, protože
směřují do aplikace hmotného práva, přičemž stěžovatel má za to, že mu jako účastníkovi řízení
náleží nejen procesní, ale i hmotná práva. Stěžovatel navrhl zrušení napadeného rozsudku
Městského soudu v Praze a vrácení věci k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že Městský soud v Praze
v napadeném rozsudku plně reflektoval právní názor Nejvyššího správního soudu vyjádřený
v jeho předchozím zrušujícím rozsudku v této věci ze dne 28. 4. 2011, č. j. 3 Ads 48/2010 – 237.
Kasační stížnost by tudíž měla být podle §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. odmítnuta jako nepřípustná.
Žalovaný dodal, že napadený rozsudek Městského soudu v Praze není v rozporu se směrnicí
č. 89/105/EHS, ani s nálezem Ústavního soudu ze dne 16. 1. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 36/05.
Žalovaný poukázal na usnesení Ústavního soudu ze dne 30. 3. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 42/10, podle
kterého současná právní úprava obsažená v části šesté zákona o veřejném zdravotním pojištění
respektuje požadavky stanovené předchozí judikaturou Ústavního soudu. Dvojinstančnost řízení
a možnost podání opravného prostředku, jichž se stěžovatel dovolává na základě nálezu
Ústavního soudu ze dne 16. 1. 2007 , sp. zn. Pl. ÚS 36/05, je plně realizována již možností podat
odvolání, kterým se pak Ministerstvo zdravotnictví zabývá po stránce procesní i hmotné.
Podle §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. je kasační stížnost nepřípustná proti rozhodnutí, jímž
soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním
soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným
právním názorem Nejvyššího správního soudu. Dle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., nestanoví-li tento
zákon jinak, soud usnesením odmítne návrh, je-li podle tohoto zákona nepřípustný.
V projednávané věci rozhodl Městský soud v Praze znovu poté, kdy jeho původní
rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem a v tomto novém rozhodnutí se řídil
závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu. V kasační stížnosti není namítáno,
že by se soud tímto závazným právním názorem neřídil. Naopak sám stěžovatel ve své kasační
stížnosti konstatoval, že Městský soud v Praze vycházel z právního názoru Nejvyššího správního
soudu ze dne 28. 4. 2011, č. j. 3 Ads 48/2010 – 237.
Nejvyšší správní soud však dále uvádí, že t ato překážka přípustnosti kasační stížnosti
by byla prolomena v případě, pokud by bylo shledáno, že aplikovaný právní názor Nejvyššího
správního soudu je v rozporu s judikaturou Soudního dvora Evropské unie či s judikaturou
Ústavního soudu (srov. i závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2009,
č. j. 8 Afs 3/2009-101, www.nssoud.cz). Nejvyšší správní soud však v projednávané věci tento
rozpor neshledal.
Nejvyšší správní soud k tomu uvádí následující. Podle článku 6 odst. 2 směrnice Rady
č. 89/105/EHS, „Každé rozhodnutí o zamítnutí zápisu léčivého přípravku do seznamu přípravků hrazených
systémem zdravotního pojištění musí obsahovat odůvodnění na základě objektivních a ověřitelných kritérií, včetně,
je-li to nezbytné, znaleckých posudků nebo doporučení, o která se rozhodnutí opírá. Kromě toho musí být žadatel
informován o opravných prostředcích, kterých může podle platných př edpisů využít a o lhůtách pro jejich
uplatnění.“
Soudní dvůr Evropské unie se v rozhodnutí Komise proti Rakousku se zabýval otázkou,
jestli lze rakouský systém úhrad kvalifikovat jako seznam ve smyslu článku 6 citované směrnice.
Podle jeho názoru na to, aby systém spadal pod článek 6 směrnice postačuje, že zahrnutí léčiva
do registru obvykle znamená, že v systému bude vytvořena také výše jeho úhrady. Rozhodování
o zařazení léčivých přípravků do seznamu přípravků hrazených vnitrostátním systémem
zdravotního pojištění pak musí podléhat efektivním opravným prostředkům (rozsudek Komise
proti Rakousku ze dne 27. 11. 2001, C-424/99, bod 29, 42). V další kauze Komise proti Finsku
týkající se systému úhrad z veřejného zdravotního pojištění za léčivé přípravky, kte ré obsahují
určité účinné látky, Soudní dvůr EU posuzoval, zda spadá finský systém stanovování účinných
látek spadajících do režimu vyššího pojistného krytí pod čl. 6 odst. 1 a 2 Směrnice a zda finská
vnitrostátní právní úprava konvenuje se smyslem a účele m této Směrnice. I v této věci Soudní
dvůr EU dospěl k závěru, že pokud je finský systém rozhodování o zařazení těchto účinných
látek založen na vládou vydaném nařízení, jde ve skutečnosti spíše o hromadné individuální
rozhodnutí o podřazení každé účinné látky určitému režimu úhrady, přičemž dále již příslušné
správní úřady nemají pravomoc uvážení rozhodnout o jednotlivých léčivých přípravcích a jejich
zařazení pod určitý režim pojistného krytí, a proto se jedná o systém rozporný s požadavky čl. 6
odst. 1 a 2 Směrnice (viz k tomu rozsudek Soudního dvora EU ze dne 12. 6. 2003, C-229/00).
Ve věci C-317/05 Soudní dvůr Evropské unie rozhodl, že „Článek 6 bod 2 směrnice 89/105
je třeba vykládat v tom smyslu, že přiznává výrobcům léčivých přípravků, kteří jsou dotčeni rozhodnutím, jehož
účinkem je umožnit hrazení některých léčivých přípravků obsahujících účinné látky, které jsou v něm uvedeny,
právo na odůvodněné rozhodnutí obsahující poučení o opravných prostředcích, přestože právní úprava členského
státu nestanoví odpovídající řízení ani opravné prostředky.“ (viz rozsudek G. Pohl-Boskamp GmbH &
Co. KG proti Gemeinsamer Bundesausschuss ze dne 26. 10. 2006, C–317/05).
Tuto judikaturu Soudního dvora EU vztahující se k předmětnému právnímu problému
Nejvyšší správní soud již dříve vyložil ve svém rozsudku ze dne 11. 7. 2012, č. j. 6 Ads 70/2012 –
60 (přístupný na www.nssoud.cz), kde dospěl k závěru, že právo Evropské unie i vnitrostátní
právo tedy dává účastníkům řízení o zařazení léčivých přípravků mezi ty, které jsou hrazeny
z veřejného zdravotního pojištění, tedy řízení o stanovení výše a podmínek úhrady podle §39f
odst. 2 písm. a) a b) zákona o veřejném zdravotním pojištění, právo na to, aby rozhodnutí
obsahovalo odůvodnění na základě objektivních a ověřitelných kritérií, včetně uvedení všech
podkladů a úvah, o která se rozhodnutí opírá. Toto právo je jejich právem procesním.
Nejvyšší správní soud neshledal postup Městského soudu v Praze ani v rozporu
s nálezem Ústavního soudu ze dne 16. 1. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 36/05 , na který stěžovatel poukázal.
Právě na základě tohoto nálezu byla přijata nová úprava zákona o veřejném zdravotním pojištění
zaručující účastenství žadatelů o stanovení výše a podmínek úhrady v předmětném správním
řízení, kde vystupují jako účastníci řízení, kteří mají řadu práv a mezi nimi i právo podat opravný
prostředek.
Co se týče stížních námitek rozdílné rozhodovací praxe správního orgánu, porušení
principu předvídatelnosti správních rozhodnutí a netransparentního postupu správních orgánů,
Nejvyšší správní soud přisvědčil závěru Městského soudu v Praze, že byť by tyto námitky bylo
možné považovat za námitky směřující proti porušení procesních práv, je z kontextu
argumentace kasační stížnosti zřejmé, že stěžovatel jimi směřuje proti výkladu a aplikaci
hmotného práva, resp. domáhá se soudní ochrany svých veřejných subjektivních práv hmotných.
Městský soud v Praze proto nepochybil, jestliže tyto stížní námitky odmítl přezkoumávat jako
nepřípustné.
Kasační stížnost je tedy nepřípustná ve smyslu §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. Nejvyšší
správní soud ji proto podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s ve spojení s §120 s. ř. s. odmítl.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 3 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.,
podle něhož žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, jestliže byla kasační
stížnost odmítnuta.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 22. ledna 2014
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu