ECLI:CZ:NSS:2012:3.ADS.169.2011:60
sp. zn. 3 Ads 169/2011 - 60
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Petra Průchy
a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Jana Rutsche v právní věci žalobce: E. Š., zastoupen
JUDr. Oldřichem Voženílkem, advokátem se sídlem U Jiskry 114/1, Rumburk, proti žalovanému:
Ministr vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, o přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne
6. 3. 2008, č. 73/2008, o přiznání výsluhového příspěvku, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 9. 2011, č. j. 5 Ca 175/2008 – 34,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadl žalobce (dále též „stěžovatel“) v záhlaví
uvedený rozsudek Městského soudu v Praze, jímž byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí
ministra vnitra ze dne 6. 3. 2008, č. 73/2008, kterým bylo zamítnuto stěžovatelovo odvolání
a bylo potvrzeno rozhodnutí ředitele odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra
ze dne 7. 9. 2007, jímž byl stěžovateli přiznán od 1. 4. 2007 výsluhový příspěvek ve výši
18 560 Kč. Vzhledem k tomu, že k uvedenému datu byl stěžovateli vyplácen starobní
důchod ve výši 10 849 Kč, byla výplata výsluhového příspěvku vypočtena jako rozdíl mezi
výsluhovým příspěvkem a starobním důchodem, tedy v částce 7711 Kč. Žalovaný nesouhlasil
se stěžovatelovým argumentem, že mu služební poměr vznikl až dne 1. 1. 2007, tedy trval
po dobu kratší než jeden rok. Stěžovatelův služební poměr totiž trval nepřetržitě od 1. 10. 1969,
k 1. 1. 2007 se změnila jen právní úprava tohoto služebního poměru. Stejně tak správně
do tohoto příjmu nebyla zahrnuta odměna za služební pohotovost a kázeňská odměna (peněžitý
dar), které nejsou součástí služebního příjmu. Žalovaný uvedl, že není pravda, že rozdíl mezi
příspěvkem a důchodem měl být zjištěn ke dni přiznání starobního důchodu a nikoliv ke dni
přiznání výsluhového příspěvku.
V žalobě stěžovatel namítl, že rozdíl mezi výsluhovým příspěvkem a důchodem je podle
věty druhé a třetí §160 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru (dále jen „zákon
o služebním poměru“) nutno zjišťovat k okamžiku vzniku nároku na výplatu důchodu.
Věta první pouze obecně vymezuje podmínky výplaty výsluhového příspěvku při jeho souběhu
s nárokem na důchod. I v případě, že by citované ustanovení obsahovalo jakýsi vnitřní rozpor
(což stěžovatel odmítá), je nelze vykládat k tíži stěžovatele.
Městský soud v Praze v napadeném rozsudku uvedl, že podle §160 odst. 1 zákona
o služebním poměru se při souběhu nároku na výplatu výsluhového příspěvku s nárokem
na výplatu starobního důchodu, invalidního důchodu nebo částečného invalidního důchodu,
výsluhový příspěvek vyplácí pouze tehdy, jestliže je vyšší, než některý z uvedených důchodů,
a to ve výši rozdílu mezi výsluhovým příspěvkem a důchodem. Rozdíl mezi výsluhovým
příspěvkem a důchodem se zjišťuje ke dni přiznání důchodu. Jde-li o souběh nároku na výplatu
výsluhového příspěvku s nárokem na výplatu starobního důchodu, považuje se ode dne přiznání
starobního důchodu za výsluhový příspěvek toliko rozdíl mezi náležejícím starobním důchodem
a výsluhovým příspěvkem k tomuto dni a nadále se tento příspěvek samostatně zvyšuje podle
§159 bez přihlédnutí k výši důchodu. Na podporu své argumentace městský soud odkázal
na v tomto směru ustálený názor Nejvyššího správního soudu, který se opakovaně otázkou
výkladu daného ustanovení zákona zabýval v rozsudcích ze dne 29. 9. 2010, č. j. 3 Ads 87/2010 -
43, a ze dne 23. 2. 2011, č. j. 3 Ads 153/2010 - 54. Městský soud shrnul, že pro stanovení výše
rozdílu podle §160 odst. 1 zákona o služebním poměru je tedy nepodstatné, který z obou nároků
vznikl dříve. Rozhodný je nutně vždy den, ke kterému došlo k jejich reálnému souběhu. Správní
orgány tedy postupovaly správně, pokud rozhodly o výši rozdílu ke dni vzniku nároku
na výsluhový příspěvek, neboť pouze takovým postupem bylo možné dosáhnout cíle tohoto
ustanovení. S odkazem na první z citovaných rozsudků Nejvyššího správního soudu městský
soud uzavřel, že §160 odst. 1 zákona o služebním poměru dopadá jak na případy, kdy nárok
na výsluhový příspěvek vznikl dříve než nárok na dávku důchodového pojištění, tak na případy,
kdy tomu bylo naopak. Výše rozdílu mezi výsluhovým příspěvkem a důchodem se zjišťuje
vždy ke dni jejich reálného souběhu, a v této výši se poté výsluhový příspěvek přizná k výplatě.
V odůvodnění napadeného rozsudku je dále uvedeno, že žalobce uplatnil i další námitku,
jíž se domáhal započtení dalších druhů příjmů do hrubého služebního příjmu, z něhož mu byl
vypočten výsluhový příspěvek. Toto soud vyhodnotil jako rozšíření žaloby o další žalobní bod,
a vzhledem k tomu, že toto doplnění žaloby žalobce provedl až po uplynutí lhůty pro podání
žaloby a tedy i pro rozšíření žaloby o další žalobní body, soud uvedl, že se touto námitkou
nemohl zabývat. Závěrem městský soud uvedl, že žalobce se svými námitkami tedy neuspěl
a proto soud žalobu jako nedůvodnou zamítl.
V kasační stížnosti stěžovatel uplatnil důvod vymezený v §103 odst. 1 písm. a) a d)
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel s výslovným
vědomím, že v této části jeho kasační stížnost odporuje ustálené judikatuře, uvedl, že se domnívá,
že správná aplikace §160 odst. 1 služebního zákona není otázkou metody, ale mezí výkladu.
Úvahy o smyslu pregnantní právní úpravy, či dokonce upřednostnění předpokládaného záměru
zákonodárce před tím, co explicitně vyjádřil, považuje za nadbytečné překročení mezí výkladu
práva a za jeho chybnou aplikaci. Podle jeho názoru není ústavně konformní postup, kdy soudní
moc „napravuje“ zdánlivě iracionálně přesto však gramaticky jednoznačně vyjádřenou právní
normu prostřednictvím teleologického nebo jiného výkladu jdoucího přímo proti tomuto
jednoznačnému jazykovému vyjádření. Dále stěžovatel uvedl, že je přesvědčen, že doplnění
žaloby podáním ze dne 10. 2. 2009 je třeba posoudit jako pouhé doplnění a konkretizaci
žalobního bodu uplatněného již v žalobě. Z těchto důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší
správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti sdělil, že nesouhlasí s argumentací
a závěry žalobce, předestřenými v podané kasační stížnosti. Podle jeho názoru rozhodl soud zcela
v souladu s příslušnou právní úpravou, ustálenou judikaturou, a napadený rozsudek rovněž
dostatečným a relevantním způsobem odůvodnil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze
v rozsahu stěžovatelem uplatněných stížních bodů, avšak po posouzení věci dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
Stěžovateli byl ode dne 1. 5. 2004 přiznán starobní důchod a od 1. 4. 2007 mu byl přiznán
výsluhový příspěvek, a to k výplatě ve výši rozdílu mezi jeho celkově vypočtenou částkou a výší
starobního důchodu, náležejícího stěžovateli ke dni vzniku nároku na výplatu výsluhového
příspěvku, a nikoliv jako rozdíl zjištěný ke dni přiznání starobního důchodu, jak stěžovatel
požadoval.
Podle §160 odst. 1 služebního zákona se při souběhu nároku na výplatu výsluhového
příspěvku s nárokem na výplatu starobního důchodu, plného invalidního důchodu nebo
částečného invalidního důchodu, výsluhový příspěvek vyplácí pouze tehdy, jestliže je vyšší
než některý z uvedených důchodů, a to ve výši rozdílu mezi výsluhovým příspěvkem
a důchodem. Rozdíl mezi výsluhovým příspěvkem a důchodem se zjišťuje ke dni přiznání
starobního důchodu, plného invalidního důchodu nebo částečného invalidního důchodu
anebo ke dni úpravy částečného invalidního důchodu v souběhu s výdělkem. Jde-li o souběh
nároku na výplatu výsluhového příspěvku s nárokem na výplatu starobního důchodu, považuje
se ode dne přiznání starobního důchodu za výsluhový příspěvek toliko rozdíl mezi náležejícím
starobním důchodem a výsluhovým příspěvkem k tomuto dni a nadále se samostatně zvyšuje
podle §159 bez přihlédnutí k výši důchodu.
Výkladem §160 odst. 1 služebního zákona se Nejvyšší správní soud již opakovaně
zabýval, viz zejména jeho shora citované rozsudky ze dne 29. 9. 2010, č. j. 3 Ads 87/2010 - 43,
a ze dne 23. 2. 2011, č. j. 3 Ads 153/2010 - 54, a ani nyní neshledal důvod se od právních názorů
v nich zaujatých odchýlit.
Z obsahu odůvodnění uváděných rozsudků tak lze připomenout zejména, že z textu
citovaného ustanovení - nejmarkantněji pak z jeho věty třetí - podle názoru Nejvyššího správního
soudu skutečně vyplývá, že zákonodárce počítal pouze s variantou, kdy nárok na důchod vzniká
teprve po vzniku nároku na výsluhový příspěvek. Srov. zejména formulaci „považuje se ode dne
přiznání starobního důchodu za výsluhový příspěvek toliko rozdíl...“. Totéž lze dovodit rovněž z textu
důvodové zprávy k zákonu č. 530/2005 Sb., kterým se mění mimo jiné služební zákon.
Zde se doslova uvádí: „Navrhuje se změnit mechanismus posuzování nároku na výplatu výsluhového
příspěvku v souběhu s nárokem na výplatu starobního důchodu a výrazně uspořit finanční prostředky vynakládané
na výplatu výsluhových nároků. Po vzniku nároku na výplatu starobního důchodu bude výsluhový příspěvek
dále vyplácen jen ve výši rozdílu mezi výší náležejícího starobního důchodu a výší přiznaného výsluhového
příspěvku s tím, že pouze tento rozdíl bude nadále považován za výsluhový příspěvek...“ Uvedené je zřejmě
dáno tím, že nárok na výsluhový příspěvek vzniká již po 15 letech služby (§157 služebního
zákona), a zákonem předvídaná posloupnost nároků tak bude v praxi většinovým jevem.
Na případy jako v projednávané věci, kdy nároky na předmětná plnění vzniknou v opačném
pořadí, tak sice není v zákoně výslovně pamatováno, přesto je Nejvyšší správní soud také
toho názoru, že tento nedostatek zákonného znění lze překlenout výkladem, a to zejména podle
smyslu a účelu daného ustanovení.
Cílem aplikovaného ustanovení obecně je upravit situaci, kdy oprávněnému vznikl
nárok na výsluhový příspěvek i na dávku důchodového pojištění. Základním pravidlem
pak je, že výsluhový příspěvek, je-li vyšší než důchod, se po dobu souběhu vyplácí pouze ve výši
rozdílu mezi ním a důchodovou dávkou. Toto pravidlo sleduje zjevně jediný účel, a to zachovat
osobě, která působila ve služebním poměru, životní úroveň odpovídající výši výsluhového
příspěvku i v době, kdy již pobírá dávku z jiného systému zabezpečení, která je oproti
výsluhovému příspěvku nižší. Zdůraznit je třeba, že zachován má být právě příjem ve výši výsluhového
příspěvku před redukcí, jinými slovy, aby úhrn vypláceného výsluhového příspěvku a důchodu
ke dni vzniku souběhu nepřevyšoval přiznaný výsluhový příspěvek před úpravou jeho výše.
Aby bylo možné tohoto cíle dosáhnout, je pak - při určování výše rozdílu mezi
výsluhovým příspěvkem a důchodovou dávkou - nutno vycházet ze stavu, kdy reálně dochází
k souběhu obou nároků. Pouze takovýto přístup je totiž schopen zajistit, aby výsledný příjem –
ke dni rozhodnutí správního orgánu - odpovídal výši výsluhového příspěvku před jeho úpravou
pro výplatu. Postup navrhovaný stěžovatelem by představoval neodůvodněné zvýhodnění,
neboť by v konečném důsledku přiznával ke dni souběhu vyšší částku, než která odpovídá
neredukované výši výsluhového příspěvku. Lze tak shrnout, že pro stanovení výše rozdílu
podle §160 odst. 1 služebního zákona je zcela nepodstatné, který z obou nároků vznikl dříve,
neboť rozhodný je nutně vždy den, ke kterému došlo k jejich reálnému souběhu. Správní orgány
tedy postupovaly správně, pokud rozhodly o výši rozdílu ke dni vzniku nároku na výsluhový
příspěvek, neboť pouze takovým postupem bylo možné dosáhnout cíle aplikovaného ustanovení.
Pokud jde o druhou kasační námitku, že doplnění žaloby ze dne 10. 2. 2009 mělo být
vyhodnoceno jako pouhé doplnění a konkretizace žalobního bodu uplatněného již v samotné
žalobě, ani s tou se Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Z obsahu žaloby založené ve spisu
je zřejmé, že jejím jediným žalobním bodem byl nesouhlas žalobce s výkladem §160 odst. 1
služebního zákona. V doplnění žaloby ze dne 10. 2. 2009 se potom žalobce dovolával nesprávné
aplikace §166 služebního zákona, a v důsledku toho nezapočtení některých jeho příjmů
do hrubého měsíčního služebního příjmu, rozhodného pro stanovení jeho výsluhových nároků.
Evidentně se tak nejednalo o konkretizaci uplatněného žalobního bodu, ale o žalobní bod další.
Podle §71 odst. 2 s. ř. s. Žalobce může kdykoli za řízení žalobní body omezit. Rozšířit žalobu na dosud
nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body může jen ve lhůtě pro podání žaloby.
Lhůta, pro podání žaloby podle údajů odvoditelných ze spisu uplynula dne 9. 5. 2008, žalobce
předmětné doplnění žaloby však sepsal až dne 10. 2. 2009 a soudu odeslal doporučeně dne
24. 2. 2009. Prokazatelně tak žalobu rozšířil o žalobní bod až několik měsíců po uplynutí lhůty
pro podání žaloby. Městský soud tak správně uzavřel, když rozhodl, že se touto žalobní námitkou
nemůže pro její opožděnost zabývat.
Napadený rozsudek Městského soudu v Praze tedy netrpí namítanými vadami podle §103
odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. a Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost zamítl podle §110
odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodnou.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, správnímu orgánu, který úspěch ve věci měl, však žádné
náklady nad rámec běžných úředních povinností v souvislosti s řízením o kasační stížnosti
prokazatelně nevznikly. Soud proto právo na náhradu nákladů řízení nepřiznal žádnému
z účastníků (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 1. února 2012
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu