ECLI:CZ:NSS:2007:3.ADS.50.2006
sp. zn. 3 Ads 50/2006 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava
Vlašína a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Marie Součkové v právní věci žalobce
JUDr. Ing. J. M., proti žalované České správě sociálního zabezpečení, se sídlem Praha 5,
Křížová 25, o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem
č. j. 42 Cad 133/2005 – 9, ze dne 19. 9. 2005,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobci se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadla žalovaná (dále též „stěžovatelka“) v záhlaví
uvedený rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem, kterým bylo zrušeno její rozhodnutí
ze dne 30. 5. 2005. Česká správa sociálního zabezpečení (ČSSZ) jím zamítla žádost žalobce
o poskytnutí příplatku k starobnímu důchodu podle nařízení vlády č. 622/2004 Sb.,
o poskytování příplatku k důchodu ke zmírnění některých křivd způsobených komunistickým
režimem v oblasti sociální (dále jen „nařízení“) s odůvodněním, že nařízení se na žalobce
nevztahuje, neboť tento vykonával v době od 25. 3. 1952 do 11. 7. 1953 pouze vazbu, aniž by
byl v trestní věci odsouzen. Doslova uvedla, že „podmínky uvedené v §1 písm. a) nařízení
nebyly za dobu od 25. 3. 1952 do 11. 7. 1953 splněny, protože: rozsudkem Vrchního soudu v
Praze ze dne 27. 5. 1994, sp. zn. Tz 6/93, kterým ke stížnosti pro porušení zákona podané
generálním prokurátorem bylo zrušeno usnesení Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne
25. 10. 1991, sp. zn. Ntr. 186/91 ve spojení s usnesením Městského soudu v Praze ze dne
28. 11. 1991, sp. zn. 6 To 403/91 a podle §33 odst. 2 zákona č. 119/1990 Sb., o soudní
rehabilitaci (dále jen „zákon č. 119/1990 Sb.“) bylo vysloveno, že žadatel byl v době
od 25. 3. 1952 do 11. 7. 1953 nezákonně zbaven osobní svobody. Ve výše uvedené době
vykonával pouze vazbu, v trestní věci nebyl odsouzen. Vzhledem k tomu, že nevykonával
trest odnětí svobody, ale vazbu, nařízení vlády č. 622/2004 Sb. se na něj nevztahuje.“
Krajský soud k podané žalobě napadené správní rozhodnutí zrušil. Přisvědčil
jak námitce jeho nesrozumitelnosti, tak i námitce nesprávného výkladu nařízení ze strany
žalované. ČSSZ odepřela žalobci poskytnutí příplatku jen proto, že žalobce byl pouze
ve vazbě, a nikoliv ve výkonu trestu, přitom v předcházející části odůvodnění správně uvedla,
že se nařízení vztahuje na oba případy omezení osobní svobody. Jde tak podle soudu o ztrátu
vnitřní souvztažnosti odůvodnění, která je ve svých důsledcích činí nepřesvědčivým,
nesrozumitelným a v konečném důsledku nepřezkoumatelným.
Přesto soud posoudil rovněž námitku tvrzeného restriktivního výkladu nařízení
žalovanou. Užitý výklad je dle jeho názoru nesprávný, neboť odporuje jak obecným
principům spravedlnosti, tak i zjevnému úmyslu zákonodárce. Účelem nařízení je podle
přesvědčení soudu celkové zlepšení materiální situace všech těch důchodců (resp. jejich
pozůstalých životních partnerů), kteří jakýmkoliv způsobem přišli v době komunistického
útlaku o osobní svobodu a tato okolnost byla náležitě osvědčena předepsaným způsobem.
Žalobce k takovým osobám nepochybně patří, neboť Vrchní soud v Praze rozsudkem
č.j. Tz 6/93, ze dne 27. 5. 1994 pravomocně vyslovil, že žalobce byl v době od 25. 3. 1952
do 11. 7. 1953 nezákonně zbaven osobní svobody. Krajský soud je proto toho názoru,
že správně má být nařízení vykládáno tak, aby byly osobám dříve protiprávně
postiženým formou omezení osobní svobody přiznávány peněžní kompenzace v maximální
možné nabízené míře, a to bez ohledu na formální okolnosti, kterými bylo toto omezení
doprovázeno.
Z uvedených důvodů krajský soud dospěl k závěru, že žalobce je osobou obmýšlenou
ustanovením §1 odst. 1 písm. a) nařízení, a rozhodnutí žalované proto pro nezákonnost zrušil.
Rozsudek krajského soudu napadla žalovaná kasační stížností z důvodu podle
ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť má za to, že Krajský soud v Ústí nad Labem
posoudil věc nesprávně. Ust. §1 odst. 1 písm. a) nařízení je podle ní formulováno
tak, že za oprávněnou je považována jen taková osoba, která 1) byla pravomocně odsouzena
a 2) v této souvislosti vykonala trest odnětí svobody, jeho část nebo vazbu. Gramatickým
výkladem (souřadicí spojka „a“) nelze dle jejího názoru dospět k jinému závěru, než že obě
podmínky musejí být splněny současně. Ani systematický výklad pak podle ní nemůže být
jiný než takový, že relevantní skutečností je jen vykonání takové vazby, která předcházela
pravomocnému odsouzení určité osoby. Této pak nárok na příplatek přirozeně vzniká i tehdy,
jestliže následně trest odnětí svobody z různých příčin vůbec nevykonala.
Dále stěžovatelka zdůraznila svou povinnost zachovávat při svém rozhodování zásadu
zákonnosti. I kdyby byla sebevíce přesvědčena o tom, že určitá právní norma či její jednotlivé
ustanovení odporuje obecným principům spravedlnosti, není oprávněna takový nedostatek
právní úpravy odstraňovat vlastní úvahou, neboť je ze zákona povinna platné právní předpisy
dodržovat. V obdobné pozici je dle jejího názoru i soud, neboť ani on není povolán k tomu,
aby suploval úlohu zákonodárce tím, že mu implantuje zjevný úmysl, který však nelze z dikce
konkrétního ustanovení dovodit. Pokud soud v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl,
že peněžní kompenzace je třeba přiznávat v maximální možné nabízené míře, stále se musí
jednat o nároky oprávněné, tj. podložené objektivním právem. Svým závěrem soud dle názoru
stěžovatelky povýšil princip etický nad princip právní a překročil tak meze příslušné právní
úpravy.
Stěžovatelka rovněž odmítla názor soudu, podle něhož je nezákonnost jejího
rozhodnutí dána jeho rozporem s ust. §8 zákona č. 198/1993 Sb. Jak vyplývá z řady judikátů,
včetně nálezů Ústavního soudu, není účelem rehabilitačních předpisů odstranění veškerých
křivd spáchaných komunistickým režimem, nýbrž jejich alespoň částečné zmírnění.
Podstatný argument ve svůj prospěch spatřuje stěžovatelka nakonec v tom, že novelou
nařízení provedenou nařízením vlády č. 405/2005 Sb. byl rozšířen okruh oprávněných osob
i na osoby rehabilitované podle ust. §33 odst. 2 zákona č. 119/1990 Sb., dle čl. II tohoto
nařízení však pouze ode dne, jímž nabývá účinnosti, tedy nikoli zpětně. Podle stěžovatelky
by tak bylo absurdní domnívat se, že by vláda považovala za potřebné právně definovat nárok
osob v nařízení uvedených znovu touto novelou, pokud by byl založen již nařízením vlády
č. 622/2004 Sb. v původním znění.
Žalovaná proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Městského
soudu v Praze zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu uplatněných stížních
bodů a po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná. Ze správního
spisu přitom zjistil tyto pro posouzení rozhodné skutečnosti:
Rozsudkem Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 5. 1994, č.j. Tz 6/93 bylo na základě
stížnosti pro porušení zákona podané generálním prokurátorem ČR ve prospěch obviněného
JUDr. Ing. J. M. vysloveno, že usnesením Městského soudu v Praze z 28. 11. 1991, sp. zn. 6
To 403/91 a v řízení, jež mu předcházelo, byl porušen zákon v ustanovení §148 odst. 1 písm.
c) trestního řádu a §9 zákona č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci ve znění pozdějších
předpisů. Uvedené usnesení, jakož i usnesení Obvodního soudu pro Prahu 2 z 25. 10. 1991,
sp. zn. Ntr 186/90 byla tímto rozsudkem zrušena. Současně bylo podle ust. §33 odst. 2
zákona č. 119/1990 Sb. vysloveno, že JUDr. Ing. J. M. byl v době od 25. 3. 1952 do
11. 7. 1953 nezákonně zbaven osobní svobody v souvislosti s trestným činem uvedeným v §2
odst. 1 tohoto zákona.
O jednotlivých stížních námitkách uvážil Nejvyšší správní soud
takto:
Úvodem nutno přisvědčit žalované, že její rozhodnutí nelze, jak učinil krajský soud,
označit za nesrozumitelné, resp. nepřezkoumatelné, neboť je z něj zcela zřejmé, jakou úvahou
se při svém rozhodování řídila a proč tedy rozhodla o žádosti stěžovatele negativně. Jinak
je tomu ovšem pokud jde o samotný předmět sporu, tj. výklad ust. §1 nařízení, resp. otázku,
zda lze vzít v době před účinností nařízení vlády č. 405/2005 Sb. za osobu oprávněnou podle
citovaného ustanovení rovněž toho, kdo byl rehabilitován podle ust. §33 odst. 2 zákona
č. 119/1990 Sb.
Podle ust. §1 odst. 1 nařízení státní občané České republiky, kteří v době
od 25. února 1948 do 31. prosince 1989 byli odsouzeni a vykonali trest odnětí svobody,
jeho část nebo vazbu pro trestný čin, za který byli rehabilitováni podle zákona č. 82/1968 Sb.,
o soudní rehabilitaci, ve znění zákona č. 58/1969 Sb. a zákona č. 70/1970 Sb., nebo podle
zákona č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci, ve znění zákona č. 47/1991 Sb., zákona
č. 633/1992 Sb. a zákona č. 198/1993 Sb., nebo jejichž odsouzení pro trestný čin uvedený
v §2 zákona č. 119/1990 Sb., ve znění zákona č. 47/1991 Sb., bylo zrušeno cestou obnovy
řízení, stížnosti pro porušení zákona anebo podle §6 zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti
komunistického režimu a o odporu proti němu, a pobírají starobní nebo plný invalidní důchod
z českého důchodového pojištění, mají nárok na poskytnutí příplatku k důchodu ke zmírnění
některých křivd způsobených jim komunistickým režimem v oblasti sociální.
Novelou č. 405/2005 Sb. rozšířila vláda okruh oprávněných osob podle nařízení
i na osoby, které byly nezákonně zbaveny osobní svobody a byly rehabilitovány podle
ust. §33 odst. 2 zákona č. 119/1990 Sb., podle čl. II. novely ovšem s účinností k datu
1. 11. 2005, tedy nikoli zpětně k datu účinnosti nařízení (1. 1. 2005).
Podle ust. §33 odst. 1 zákona č. 119/1990 Sb. bylo-li trestní stíhání pro některý z činů
uvedených v §2 a 4 tohoto zákona zastaveno nebo přerušeno, mohou osoby uvedené v §5
odst. 1 požádat, aby v trestním stíhání bylo pokračováno. Podle ust. §33 odst. 2 citovaného
zákona se jeho ustanovení užije obdobně k rehabilitaci a odškodnění osob nezákonně
zbavených osobní svobody nebo majetku v souvislosti s trestnými činy uvedenými v §2 a 4
v období od 25. 2. 1948 do 1. 1. 1990, i když nebylo zahájeno trestní stíhání, pokud nedošlo
k plnému odškodnění podle dříve platných předpisů.
Již dříve dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že za osoby oprávněné podle nařízení
je třeba považovat rovněž osoby rehabilitované podle ust. §33 odst. 1 zákona č. 119/1990 Sb.
(srov. rozsudek ze dne 7. 2. 2007, č. j. 3 Ads 53/2006 - 31, www.nssoud.cz). V této věci
Nejvyšší správní soud shledal, že stěžovatel je státním občanem České republiky a v době
od 25. 2. 1948 do 31. 12. 1989 – konkrétně v období od 13. 3. 1975 do 15. 5. 1975 – vykonal
vazbu pro trestné činy maření dozoru nad církvemi a náboženskými společnostmi podle §178
trestního zákona a podvracení republiky podle §98 odst. 1 trestního zákona, za což byl
posléze rehabilitován podle §33 odst. 1 zákona o soudní rehabilitaci. Podle §33 odst. 3
se pak odsouzeným rozumí také obviněný a obžalovaný, pokud z povahy věci nevyplývá něco
jiného. Stěžovatel, rehabilitovaný za trestní stíhání podle §33 odst. 1 zákona o soudní
rehabilitaci, tak podle názoru Nejvyššího správního soudu splnil podmínky stanovené §1
odst. 1 písm. a) nařízení vlády č. 622/2004 Sb. pro poskytnutí příplatku k důchodu.
V jiné věci, skutkově obdobné jako v projednávaném případě, pak Nejvyšší správní
soud uzavřel, že k výše citovanému článku II. nařízení vlády č. 405/2005 Sb. nelze přihlížet,
neboť je v rozporu se smyslem zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického
režimu a o odporu proti němu, k jehož provedení bylo nařízení č. 622/2004 Sb. přijato.
V této souvislosti uvedl následující: Nařízení vlády bylo vydáno na základě zmocnění
obsaženého v zákoně č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu
proti němu; podle §4 tohoto zákona, každý, kdo byl komunistickým režimem nespravedlivě
postižen a perzekuován a nepodílel se na skutečnostech uvedených v §1 odst. 1 tohoto
zákona, si zaslouží účast a morální zadostiučinění. Nejvyšší správní soud pociťuje krok vlády,
jež zařadila osoby účastné rehabilitace podle §33 odst. 2 zákona č. 119/1990 Sb., do okruhu
těch, kdož mají nárok na příplatek k důchodu, až o deset měsíců později, než se tak stalo
ostatním osobám, které komunistický režim žalářoval ve věznicích [srov. §1 odst. 1 písm. d)
cit. zákona], jako výrazně nerovné zacházení s osobami tímto režimem perzekuovanými;
takovýto přístup zákonodárce přistoupivši k tvorbě cit. zákona č. 198/1993 Sb., nemohl
zamýšlet. Nejvyšší správní soud, nadán ústavní pravomocí nepřihlédnout k aktu moci
výkonné, jejž považuje za rozporný s cíli zákona (čl. 95 Ústavy), rozhodl se pominout
přechodné opatření vtělené do novelizace nařízení č. 622/2004 Sb., pokud jde o osoby účastné
rehabilitace podle §33 odst. 2 zákona č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci, a akceptovat
v posuzované věci i zpětnou účinnost normy, zajistí-li se tak vnímání spravedlnosti jako
hodnoty, která pro osoby postižené komunistickým režimem nemůže být jen bezobsažným
pojmem (podle rozsudku ze dne 7. 3. 2007, č. j. 6 Ads 4/2006 - 32).
Jak vyplývá z citované judikatury Nejvyššího správního soudu, je za určující
při posuzování nároku na příplatek podle nařízení č. 622/2004 Sb. nutno považovat dvě
základní skutečnosti. Jednak prokázané zbavení osobní svobody žadatele v rozhodném období
(ať už formou výkonu trestu odnětí svobody, nebo formou vazby), jednak existenci
rozhodnutí, jímž byl žadatel za toto příkoří rehabilitován. Pouze takto lze totiž zabránit
neodůvodněné nerovnosti v posuzování žádostí o příplatek ve vztahu k osobám
rehabilitovaným podle různých ustanovení v nařízení vyjmenovaných rehabilitačních
předpisů, a dostát tak smyslu zákona č. 198/1993 Sb.
Krajský soud tedy rozhodl zcela v souladu s právním názorem Nejvyššího správního
soudu a správně uložil žalované rozhodnout o nároku stěžovatele kladně. Důvod kasační
stížnosti podle ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. tedy není v daném případě naplněn.
Jak vyplývá z výše uvedeného, je si Nejvyšší správní soud vědom toho, že v daném
případě byla žalovaná předmětným přechodným ustanovením vázána, a bylo teprve
v pravomoci soudu od něj za popsané situace odhlédnout, resp. k němu nepřihlížet.
(Povinnost správního orgánu se tímto názorem ve své praxi následně řídit netřeba
zdůrazňovat.) Přesto považuje Nejvyšší správní soud za vhodné vyjádřit se rovněž k obecnější
otázce, již žalovaná v kasační stížnosti nadnesla, a to k rozsahu jejího oprávnění odchýlit
se od doslovného znění předpisu, který aplikuje. Formou poznámky obiter dictum tak proto
v dalším textu činí.
Předně je nutno v této souvislosti připomenout, že rozhodovací proces,
a to na kterékoli úrovni (tedy jak na úrovni správního orgánu, tak na úrovni soudů),
v sobě zahrnuje několikero druhů činností. Je jimi jednak zjištění skutkového stavu věci, dále
výběr právní normy, interpretace této normy, posouzení, zda skutečně lze zjištěný skutkový
stav této normě subsumovat, a v případě kladného závěru samotná její aplikace. Interpretace
pak předpokládá učinit různé druhy výkladu, jež v daném případě připadají v úvahu
(jazykový, historický, autentický, tj. toho, kdo normu vydal, systematický, teleologický,
tj. podle smyslu a účelu předpisu apod.), a následný výběr toho (těch), které rozhodující orgán
považuje pro danou věc za nejvhodnější. Je tedy nejen v pravomoci, ale je dokonce povinností
správního orgánu zvážit využití jiného výkladu než doslovného jazykového.
Dojde-li pak rozhodující orgán na základě různých výkladových metod k odlišným
závěrům, je třeba aplikovat takový výklad, který vedle samotného znění předpisu zohledňuje
rovněž širší souvislosti jeho přijetí, zejména pak jeho účel; nejde-li tento dovodit
z konkrétního ustanovení, je třeba vycházet z předpisu jako takového, jeho vazeb na jiné
předpisy, k jejichž provedení byl například přijat, důvodových zpráv apod. Samozřejmě
je nutné zahrnout úvahu, jíž se rozhodující subjekt při tomto výběru řídil, do odůvodnění
rozhodnutí tak, aby bylo možné je následně přezkoumat.
Názor stěžovatelky, podle něhož je povinna dodržovat platné právní předpisy
bez ohledu na jejich širší kontext, proto nelze akceptovat. Vědomě se jím totiž zříká samotné
podstaty rozhodovací činnosti jako takové, totiž racionální úvahy. Za neudržitelnou považuje
nakonec Nejvyšší správní soud „námitku“, podle níž krajský soud povýšil princip etický
nad princip právní, jako by byly tyto principy zcela samostatné a na sobě nezávislé entity.
Nejvyšší správní soud je naopak toho názoru, že v demokratické společnosti by se oba
uvedené rozměry rozhodovací právní praxe měly prolínat, a to pokud možno v co největší
možné míře. V oblasti odškodňovacích předpisů by pak uvedené mělo platit dvojnásob.
Závěrem se nabízí citovat některé nálezy Ústavního soudu, jenž se uvedenou
problematikou opakovaně ve své rozhodovací činnosti zabýval. Tak např. v nálezu sp. zn. Pl.
ÚS 33/97, ze dne 17. 12. 1997 vyjádřil Ústavní soud názor, podle něhož představuje jazykový
výklad pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem
pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů,
jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.). Mechanická aplikace
abstrahující, resp. neuvědomující si smysl a účel právní normy, činí z práva nástroj odcizení
a absurdity.
Podle nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/91, ze dne 21. 12. 1993, pak Ústava České republiky
není založena na hodnotové neutralitě, není jen pouhým vymezením institucí a procesů,
ale včleňuje do svého textu i určité regulativní ideje vyjadřující základní nedotknutelné
hodnoty demokratické společnosti. Ústava akceptuje a respektuje princip legality jako součást
celkové koncepce právního státu, neváže však pozitivní právo jen na formální legalitu,
ale výklad a použití právních norem podřizuje jejich obsahově materiálnímu smyslu,
podmiňuje právo respektováním základních konstitutivních hodnot demokratické společnosti
a těmito hodnotami také užití právních norem měří.
Ze všech výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že napadený
rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem netrpí vadou podle ust. §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s., a kasační stížnost proto podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
Žalovaná nemá právo na náhradu nákladů řízení ze zákona (§60 odst. 2 s. ř. s.),
žalobce měl v řízení o kasační stížnosti plný úspěch, žádné náklady mu však v souvislosti
s tímto řízením prokazatelně nevznikly. Nejvyšší správní soud mu proto náhradu nákladů
nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 9. května 2007
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu